No. 515-E-2004. TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las catorce horas treinta y cinco minutos del veinticinco de febrero del dos mil cuatro.
Consulta planteada por Sadie Bravo de Maroto, Secretaria General del Partido Acción Ciudadana.
RESULTANDO:
1.- Mediante oficio No. PAC.152-2002 de 12 de noviembre de 2002, la gestionante comunica el acuerdo unánime tomado en la sesión del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Acción Ciudadana, celebrada el 11 de noviembre de 2002, dirigido a este Tribunal con el fin de que se pronuncie en relación con varios aspectos del financiamiento de partidos políticos, propiamente sobre contribuciones redimibles, venta de bonos por montos superiores a la contribución estatal, gasto financiero y la posibilidad de su integración a la liquidación de gastos de la siguiente campaña electoral, cesión del derecho a la contribución estatal, emisión de bonos para la cesión de este derecho y tasa máxima de descuento que aplicaría a bonos emitidos anticipadamente para cubrir costos financieros y sufragar gastos permanentes del partido.
2.- En el procedimiento se han respetado las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Fallas Madrigal; y,
CONSIDERANDO:
ÚNICO.- Sobre el fondo.- Se evacua la consulta formulada por el Partido Acción Ciudadana, en los siguientes términos:
1) ¿Qué es una contribución redimible y cuál es la naturaleza de las obligaciones que este tipo de contribución genera para el partido que las recibe?
El artículo 191 del Código Electoral, establece, in fine, que los partidos políticos quedarán obligados a cubrir los gastos admitidos por ley, en dinero efectivo, en bonos de su emisión o mediante entrega de documentos de crédito que adquieran contra la entrega de bonos. Además, “entregarán bonos de sus emisiones por el valor de las contribuciones redimibles, y por las no redimibles, entregarán recibos o documentos que expresamente señalen tal circunstancia” (ver también el artículo 39 del Reglamento sobre el Pago de los Gastos de los Partidos Políticos, emitido por la Contraloría General de la República, mediante resolución No.6-DI-AA-2001, en adelante Reglamento sobre Pago-CGR).
Por su parte, el artículo 176 bis del Código Electoral menciona el tipo de contribuciones que se permite recibir a los partidos políticos:
“Artículo 176 bis.- Recepción de donaciones o aportes.- Prohíbese a los partidos políticos aceptar o recibir, directa o indirectamente, de personas físicas y jurídicas extranjeras, contribuciones, donaciones, préstamos o aportes, en dinero o en especie, para sufragar sus gastos de administración y los de sus campañas electorales.
Ninguna de las personas señaladas podrá adquirir bonos ni realizar otras operaciones que impliquen ventajas económicas para los partidos políticos. No obstante, quedarán autorizadas para entregar contribuciones o donaciones dedicadas específicamente a labores de capacitación, formación e investigación de los partidos políticos.
Las personas físicas y jurídicas nacionales podrán destinar contribuciones, donaciones o cualquier otro tipo de aporte, en dinero o en especie, a los partidos políticos, hasta por un monto anual equivalente a cuarenta y cinco veces el salario base mínimo menor mensual que figure en la Ley de Presupuesto Ordinario de la República, vigente en el momento de la contribución. Se permite la acumulación de donaciones, contribuciones o aportes, durante el período presidencial respectivo.
Se prohíben las donaciones, contribuciones o aportes en nombre de otra persona.
Será sancionado con la pena referida en el artículo 152 de este Código, quien contravenga las prohibiciones incluidas en este artículo.
Los tesoreros de los partidos políticos estarán obligados a informar, trimestralmente, al Tribunal Supremo de Elecciones, acerca de las contribuciones que reciban. Sin embargo, en el período comprendido entre la convocatoria y la fecha de elección, deberán rendir informe mensual.
De no informar a tiempo, el Tribunal Supremo de Elecciones los prevendrá, personalmente, para que cumplan con esta obligación dentro de los diez días hábiles siguientes a la notificación de esa prevención. Omitir el envío del informe o retrasarlo injustificadamente, una vez practicada la prevención, será sancionado con la pena que se señala en el artículo 151 de este Código.”
El Código Electoral, en el ámbito de los artículos en mención, al referirse a las contribuciones sugiere las otorgadas a los partidos políticos por parte de los particulares legalmente autorizados.
Ahora bien, las contribuciones establecidas en la normativa de estudio son de dos tipos, redimibles y no redimibles. Las primeras son reembolsables y las segundas no lo son. Las contribuciones no redimibles son las otorgadas a título gratuito, no reembolsables, o sin contraprestación alguna, verbigracia, las donaciones, y a cambio de éstas, para el respaldo y justificaciones respectivas, los partidos políticos deberán entregar recibos o documentos a los donantes o contribuyentes.
Las contribuciones redimibles son las reembolsables, pueden ser préstamos o aportes, en dinero o en especie, para sufragar los gastos de administración y los de las campañas electorales de los partidos políticos, a cambio de las cuales deberán entregar garantías ordinarias o bonos de sus emisiones, por el valor de cada contribución, para efectos del respaldo y justificaciones respectivas.
En ambos casos, las contribuciones deberán ir acorde con los requisitos y limitaciones legales y reglamentarias, para efectos de su procedencia y aceptación.
Es importante recordar que el artículo 35 del Reglamento sobre el Pago-CGR, establece que las emisiones de bonos que efectúen los partidos políticos con el fin de ceder el derecho a la contribución estatal, deberán indicar claramente que lo cedido son derechos eventuales. Por lo tanto, es obligación de los partidos políticos así indicarlo y ponerlo en conocimiento de quienes adquieran los bonos.
2) ¿Qué ocurre cuando un partido ha vendido bonos por un monto superior al que luego le corresponde por concepto de contribución estatal, si dicha venta constituyó una contribución redimible?
El ordinal 96 de la Constitución Política establece el deber del Estado de contribuir con el pago de los gastos de los partidos políticos y los porcentajes correspondientes, siempre que aquéllos respalden la totalidad del aporte estatal a que tengan derecho con gastos debidamente comprobados ante el Tribunal Supremo de Elecciones (ver además, el artículo 1 del Reglamento sobre el Pago de los Gastos de los Partidos Políticos, en adelante el Reglamento sobre Pago-TSE).
Vale recordar que algunos de los gastos en que incurran los partidos políticos deben ser reportados ante el Tribunal Supremo de Elecciones y la Contraloría General de la República, no obstante, para efectos de la contribución estatal, sólo son justificables los relacionados con actividades de organización, capacitación, dirección, censo y propaganda (artículos 1, 2, 16 a 19 del Reglamento sobre Pago-CGR). Ahora bien, el monto de esos gastos aceptados para efectos de la entrega de contribución estatal, debe ser el correspondiente a la suma a que ascienda esta contribución.
El numeral 177 del Código Electoral hace referencia a los gastos justificables para obtener la contribución estatal:
“Gastos justificables.- Artículo 177.- Los gastos que pueden justificar los partidos políticos para obtener la contribución estatal serán únicamente los destinados a sus actividades de organización, dirección, censo y propaganda. No podrán considerarse justificables los gastos por embanderamiento. Tampoco, se reconocerán los desembolsos que genere la organización de un número superior a veinticinco (25) plazas públicas por partido, durante el período en que procedan, ni los ocasionados por el transporte de electores.
Sólo se reconocerán los gastos por propaganda en que incurran los partidos, de conformidad con este Código. El reglamento que habrá de dictar el Tribunal Supremo de Elecciones indicará las actividades que deberán comprenderse en los conceptos de organización, dirección, censo y propaganda.
Transitorio.- Para las elecciones de 1998, no se aplicará la disposición del artículo 177 de este Código, según la cual no se justificarán a los partidos políticos los gastos por transporte de electores. (Reformado por Ley Nº 7653, de 28 de noviembre de 1996, “La Gaceta” Nº 246 de 23 de diciembre de 1996).
Transitorio II.- Se reconocerán los gastos de transporte a los partidos políticos, hasta que exista el sistema de voto electrónico y cada elector pueda votar en el distrito donde se encuentre en el momento de las elecciones. El Tribunal Supremo de Elecciones desarrollará una campaña masiva tendiente a que los sufragantes actualicen su domicilio electoral con el fin de que dichos gastos no se eleven sustancialmente. (Transitorio incluido mediante Ley N°.8121 de 23 de julio del 2001, "La Gaceta" N°.163 de 27 de agosto del 2001).”
El numeral 191 del Código Electoral establece literalmente:
“Artículo 191.- Cesión del derecho de contribución estatal.-
(…)
Si la contribución que el Estado debe liquidar a cada partido, no alcanzare para cubrir la totalidad de la primera emisión legalizada por el partido, el cambio por los bonos del Estado se realizará con la disminución proporcional correspondiente. La misma norma se aplicará a las emisiones siguientes, si cubierta en su totalidad la primera emisión existiere un sobrante.
Los partidos quedarán obligados a cubrir los gastos admitidos por ley, en dinero efectivo, en bonos de su emisión o mediante entrega de documentos de crédito que adquieran contra la entrega de bonos.
(…).”
El sentido de “redimible”, lo da la naturaleza de la contribución recibida por el partido político, independientemente de si el monto del aporte estatal coincide o no con la contribución. Si el valor del bono emitido por el partido político como contraprestación de una contribución redimible supera el monto de la contribución o aporte estatal correspondiente, la diferencia o el exceso deberá ser asumida por el contribuyente; en otras palabras, si el bono se liquida por el Estado a un precio inferior a la contribución otorgada por el particular, éste será quien asume la pérdida por la diferencia resultante. El bono emitido por el partido político estará en función de la contribución estatal.
Aunado a lo anterior, el artículo 191 en mención, estipula que todas las cesiones deberán efectuarse por medio de bonos de un valor o de varios valores cambiables por los que el Estado emita para pagar la contribución política.
En resumen, la venta de bonos de un partido político constituye una contribución redimible, y la diferencia en exceso, que resultare entre esa venta y lo que luego le podría corresponder por concepto de contribución estatal, debe asumirla el particular contribuyente.
3) ¿El gasto financiero derivado del cumplimiento de obligaciones de una campaña puede ser integrado a la liquidación de gastos de la siguiente campaña electoral?
El artículo 1 del Reglamento de Pagos-TSE establece el período para el reconocimiento de gastos de los partidos políticos:
“Artículo 1°— El Estado contribuirá al pago de los gastos en que incurran los partidos políticos para la elección de miembros de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, conforme con las disposiciones contenidas en la Constitución Política, el Código Electoral, el Reglamento de la Contraloría General de la República y este Reglamento.
Para tales efectos, los partidos políticos están obligados a respaldar la totalidad del aporte estatal a que tengan derecho, con gastos debidamente comprobados ante el Tribunal Supremo de Elecciones. El período legal para el reconocimiento de éstos es el comprendido entre el día inmediato posterior a aquel en que se entregaron al Tribunal Supremo de Elecciones los documentos de la campaña política anterior y el de la presentación de los correspondientes a la siguiente contienda, excepto en lo que se refiere a propaganda electoral, ya que de acuerdo al artículo 79 del Código Electoral, no es permitido realizar ningún tipo de propaganda político electoral, ni manifestaciones en vías o lugares públicos, en el período comprendido entre el 16 de diciembre y 1° de enero inmediatamente anteriores a la fecha fijada para la celebración de las elecciones, período en el cual únicamente se reconocerán los gastos en que incurran los partidos políticos para difundir un mensaje navideño por parte del candidato a la presidencia de la República.” El resaltado no es del original.
De conformidad con lo apuntado, es legalmente imposible integrar el gasto financiero derivado de una campaña a la liquidación de gastos de la siguiente campaña electoral. Cada período deberá liquidarse separadamente, según corresponda.
4) ¿Puede un partido político ceder en cualquier momento su derecho a la contribución estatal, con la notificación correspondiente a la Contraloría General de la República?
El artículo 191 del Código Electoral, señala la posibilidad de que los partidos políticos, por medio de su Comité Ejecutivo Superior, cedan total o parcialmente el derecho de contribución estatal.
La facultad de ceder derechos no reconoce otro límite que el establecido por la ley, explícita o implícitamente, a la facultad de enajenar en general. En el caso que nos ocupa, ni el Código Electoral, ni los Reglamentos sobre el Pago de los Gastos de los Partidos Políticos, tanto del Tribunal Supremo de Elecciones como de la Contraloría General de la República, establecen expresamente un límite de tiempo para la cesión, por lo tanto, se interpreta que en cualquier momento el partido político podrá ceder su derecho a la contribución estatal, siempre y cuando cumpla, con la normativa aplicable y con el deber legal de informar a la Contraloría General de la República, en los términos y plazos contemplados en los artículos 192 del Código Electoral y 34 al 38 del Reglamento sobre Pago-CGR.
Como se señaló anteriormente, de conformidad con el artículo 35 del Reglamento sobre el Pago-CGR, las emisiones de bonos que efectúen los partidos políticos con el fin de ceder el derecho a la contribución estatal, deberán indicar claramente, que lo cedido son derechos eventuales. Se agrega que la notificación a la Contraloría General de la República no implicará responsabilidad alguna para el Estado, si el derecho cedido no llegare a existir en todo o en parte.
5) ¿Puede el Partido Acción Ciudadana emitir desde ya bonos, para ceder sus eventuales derechos a la contribución estatal correspondiente a la campaña 2002-2006?
De conformidad con lo expuesto en la respuesta a la pregunta anterior y atendiendo a lo normado por el Código Electoral y los Reglamentos sobre el Pago de Gastos, emanados del Tribunal Supremo de Elecciones y la Contraloría General de la República, no se establece en forma expresa, tampoco parece existir impedimento alguno, de carácter temporal, para la emisión de bonos con la finalidad de ceder los derechos eventuales a la contribución estatal correspondientes a la campaña 2002-2006, siempre y cuando la emisión se enmarque dentro de los parámetros legales y reglamentarios dictados al efecto,
6) ¿Cuál sería la tasa máxima de descuento a aplicar a un bono que se emita con tres años de anticipación a las elecciones, para cubrir costos financieros y sufragar los gastos permanentes del partido?
En razón del gasto financiero (diferencia entre el valor nominal del bono y el precio por el cual es vendido) en que incurren los partidos políticos para poner en el mercado su emisión de bonos, reglamentariamente se ha fijado como tasa máxima de descuento, reconocida por el Estado, hasta un 15% (artículo 20 del Reglamento sobre Pago), independientemente del momento de su aplicación. Siempre aplicará la tasa vigente que reglamentariamente se fije -actualmente corresponde al Decreto No.19-2001, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No.237 del 10 de diciembre del 2001-. Vale aclarar que el porcentaje de esa tasa podrá ser superior, sin embargo, no la cubriría la contribución estatal.
POR TANTO:
Se evacua la consulta en los siguientes términos: 1) Las contribuciones establecidas en el artículo 191, concordado con el 176 bis del Código Electoral, son básicamente, de dos tipos, redimibles y no redimibles. Las primeras son reembolsables y las segundas no lo son. Las contribuciones no redimibles son las otorgadas a título gratuito, no reembolsables, o sin contraprestación alguna, verbigracia, las donaciones, y a cambio de éstas, para el respaldo y justificaciones respectivas, los partidos políticos deberán entregar recibos o documentos a los donantes o contribuyentes. Las contribuciones redimibles son las reembolsables, pueden ser préstamos o aportes, en dinero o en especie, para sufragar los gastos de administración y los de las campañas electorales de los partidos políticos, a cambio de las cuales deberán entregar garantías o bonos de sus emisiones, por el valor de cada contribución, para efectos del respaldo y justificaciones respectivas. En ambos casos, las contribuciones deberán ir acorde con los requisitos y limitaciones legales y reglamentarias, para efectos de su procedencia y aceptación. 2) La venta de bonos de un partido político constituye una contribución redimible, y la diferencia en exceso, que resultare entre esa venta y lo que luego le podría corresponder por concepto de contribución estatal, debe asumirla el particular contribuyente. 3) De conformidad con el artículo 1 del Reglamento sobre Pago-TSE, no es posible integrar el gasto financiero derivado de una campaña a la liquidación de gastos de la siguiente campaña electoral. Cada período deberá liquidarse separadamente, según corresponda. 4) En el caso que nos ocupa, ni el Código Electoral, ni los Reglamentos sobre el Pago de los Gastos de los Partidos Políticos, tanto del Tribunal Supremo de Elecciones como de la Contraloría General de la República, establecen expresamente un límite de tiempo para la cesión, por lo tanto, se interpreta que en cualquier momento el partido político podrá ceder su derecho a la contribución estatal, siempre y cuando cumpla con los requisitos normativos y con el deber legal de informar a la Contraloría General de la República, en los términos y plazos contemplados en los artículos 192 del Código Electoral y 34 al 38 del Reglamento sobre Pago-CGR. De conformidad con el artículo 35 del Reglamento sobre el Pago-CGR, las emisiones de bonos que efectúen los partidos políticos con el fin de ceder el derecho a la contribución estatal, deberán indicar claramente, que lo cedido son derechos eventuales. Se señala, además, que la notificación a la Contraloría General de la República no implicará responsabilidad alguna para el Estado, si el derecho cedido no llegare a existir en todo o en parte. 5) En lo normado por el Código Electoral y los Reglamentos sobre el Pago de Gastos, emanados del Tribunal Supremo de Elecciones y la Contraloría General de la República, no se establece en forma expresa, impedimento alguno, de carácter temporal, para la inmediata emisión de bonos con la finalidad de ceder los derechos eventuales a la contribución estatal correspondientes a la campaña 2002-2006, siempre y cuando la emisión se enmarque dentro de los parámetros legales y reglamentarios dictados al efecto. 6) La tasa máxima de descuento, vigente en la actualidad, reconocida por el Estado en razón del gasto financiero en que incurren los partidos políticos para poner en el mercado su emisión de bonos, reglamentariamente (artículo 20 del Reglamento sobre Pago-TSE) se ha fijado de hasta un 15% (quince por ciento), independientemente del momento de su aplicación, con la aclaración de que el porcentaje de esa tasa puede ser superior, pero no la cubriría la contribución estatal. Notifíquese y comuníquese en los términos establecidos en el inciso c) del artículo 19 del Código Electoral.-
Oscar Fonseca Montoya
Luis Antonio Sobrado González Olga Nidia Fallas Madrigal
Exped. 328-FM-2002
abb/mch