Nº 1014-E-2007.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las catorce horas con veinte minutos del ocho de mayo del dos mil siete.
Gestión formulada por la señora María Yinnett Naranjo Soto y otros a efectos de que se les autorice a recolectar firmas para la celebración de un referéndum para los pobladores de los distrito de Cóbano, Paquera, Chira, Lepanto y demás islas e islotes del Golfo de Nicoya y respecto de la creación del décimo segundo cantón de la provincia de Guanacaste que se denominará “La Península”.
RESULTANDO
1.- Mediante escrito presentado ante la Secretaría de este Tribunal el 20 de abril del 2007, los señores María Yinnett Naranjo Soto, Rubén Chavarría González, Yessenia Jiménez González, Miguel Durón Jiménez, Gonzalo Morales Díaz, Francisco Baltodano Díaz y Luis Ángel Barrantes Castillo, solicitan se les autorice a recolectar firmas para la celebración de un referéndum “para que los pobladores de los distritos de Cóbano, Paquera, Chira, Lepanto y demás islas e islotes del Golfo de Nicoya promulguen la creación del Décimo Segundo Cantón de la Provincia de Guanacaste, el que se denominará LA PENÍNSULA” (folios 3 a 10 del expediente).
2.- Mediante el artículo segundo de la sesión ordinaria n.º 36-2007 del 24 de abril del año en curso, este Tribunal acordó asignar la consulta planteada al Magistrado que por turno correspondiera (folios 1 y 2).
3.- En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones legales.
Redacta el magistrado Sobrado González; y,
CONSIDERANDO
ÚNICO: Este Tribunal mediante resolución n.º 3706-E-2006 de las 9:50 horas del 29 de noviembre del 2006, atendió una gestión idéntica a la que ahora nos ocupa y también dirigida a recolectar firmas para la realización de un referéndum acerca de la creación del décimo segundo cantón de la provincia de Guanacaste a denominarse “La Península”, en esa oportunidad resolvió:
“III.- Sobre el fondo: 1) Aspectos previos: Con vista en la entrada en vigencia de la denominada “Ley de Regulación del Referéndum” nº 8492 del 4 de abril del 2006, el señor Edwin Badilla Rojas solicita a esta Autoridad Electoral “formal autorización para recoger firmas y llevar a cabo un REFERÉNDUM o consulta popular, como instrumento de la más alta expresión democrática, entre los pobladores de los distritos de Cóbano, Paquera, Chira, Lepanto y demás islas e islotes del Golfo de Nicoya (…) a fin de que los pobladores de estos territorios promulguen la creación del Décimo Segundo Cantón de la Provincia de Guanacaste, el que se denomina “LA PENÍNSULA”.
Para el caso concreto, la solicitud que se analiza no tiene como objetivo verificar la expresión popular, de previo a la toma de alguna decisión importante por parte de las autoridades gubernamentales (como lo sería un plebiscito), sino que está orientada directamente a la creación de un nuevo cantón en la provincia de Guanacaste lo que, sin duda, genera una variación de los límites territoriales, circunstancia que debe autorizarse por medio de una ley.
Dentro de la modalidad de referéndum de iniciativa ciudadana, el artículo 6 inciso a) de la Ley de Regulación del Referéndum nº 8492 del 4 de abril del 2006 (en adelante la ley) señala que, la persona interesada en la convocatoria a un referéndum, podrá solicitar ante el Tribunal la autorización para recoger firmas. De resultar procedente esa gestión inicial, el proyecto del texto normativo que ha de acompañarse a dicha petición debe remitirse al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, con el propósito de que esta Dependencia analice y subsane formalmente, en caso necesario, el texto de interés en el plazo contenido en la ley (inciso c) del mencionado artículo 6).
2) Breve reflexión en torno a los efectos generados con motivo de la creación de nuevos cantones: El artículo 168 párrafo tercero de la Constitución Política indica que “La creación de nuevos cantones requiere ser aprobada por la Asamblea Legislativa mediante votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros”.
En la opinión jurídica supracitada n.º OJ-186-2001 del 3 de diciembre de 2001 la Procuraduría General de la República indicó, respecto del nacimiento de nuevos cantones:
“La división territorial administrativa debe ser base para facilitar al Estado la dirección, control y planificación de todas las actividades de la sociedad.
El proceso de creación de un nuevo Cantón no debe manejarse como la simple alteración de límites geográficos. Sus consecuencias afectan la identidad de un pueblo, con ramificaciones en el campo político, administrativo, electoral y cultural.
La segregación es una forma de división de bienes inmuebles, que puede tener como consecuencia la transmisión de la porción segregada (conservando el resto), o la conservación de la misma (segregación en cabeza propia). Como tal, es un acto de Derecho Privado, donde prevalece la voluntad de las partes.
El proceso de división territorial no es un acto de Derecho Privado sino de Derecho Público. La creación de un nuevo cantón implica introducir una nueva unidad territorial en la actual división del territorio de la República. Sin con la creación de un nuevo cantón se produce el desmembramiento de parte del territorio de una provincia a favor de otra, no estamos frente a una segregación, sino ante una modificación de límites entre provincias”.
Este Tribunal comparte el criterio que antecede en cuanto a que el nacimiento de un nuevo cantón no opera en un contexto aislado sino que incide en la división territorial de la República y genera consecuencias importantes para el país, a partir del establecimiento de una nueva municipalidad con autonomía política, administrativa y financiera reconocidas constitucionalmente. De ahí que las atribuciones de ese ente y la posibilidad, entre otras potestades, de realizar pactos intermunicipales o de integrarse en federaciones o confederaciones (artículos 4, 9 y 10 del Código Municipal) ocasionan efectos que, de forma directa o indirecta, repercuten en el ámbito político, tanto económico, como administrativo y electoral, así como en el social y el cultural del país.
3) En cuanto a la recolección de firmas del 5% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral: A efecto de fundamentar su petición, en cuanto a recolectar el porcentaje de firmas únicamente entre los ciudadanos de Cóbano, Paquera, Chira, Lepanto y demás islas e islotes del Golfo de Nicoya, el señor Edwin Badilla cita el criterio esbozado por la Sala Constitucional en el voto nº 4091 del 9 de agosto de 1994 el cual indicó en lo pertinente:
“…la Sala interpreta que, para modificar los límites de una provincia, traspasando territorios a otra, debe seguirse, por analogía, en el mismo procedimiento fijado en la Constitución para la creación de nuevas provincias, dado que este procedimiento está previsto claramente como salvaguarda de las provincias que soportan la desmembración. Desde luego, debe entenderse que el plebiscito puede, pero no tiene que realizarse en toda la provincia o provincias afectadas, sino sólo en las poblaciones o territorios que serían traspasados. Después de todo esa voluntad popular es el origen histórico del traspaso de los antiguos Partidos de Nicoya y Guanacaste, de Nicaragua a Costa Rica; máxime que en nuestro caso, la división de nuestra geografía en provincias, cantones, distritos, barrios y caseríos, mientras Costa Rica se mantenga como el Estado absolutamente unitario que es, no puede tener carácter político sino solamente administrativo, sin perjuicio de que, tratándose de determinar la competencia de entidades de carácter territorial, como tales llamadas a cumplir una generalidad de fines y a abarcar una generalidad de personas, -los munícipes-, haya que reconocerles ciertos poderes de autoformación originarios, aunque nunca en sentido de una verdadera autodeterminación política. No está, pues, en juego, aquí ningún problema de autodeterminación política ni, por lo tanto, de competencias originarias que no sean las administrativas derivadas del orden jurídico nacional. De manera que cuando las leyes adoptan la posibilidad de una consulta popular, que permitiría en este caso resolver el destino definitivo de esos territorios, sólo se estaría empleando un instrumento técnico de la más pura inspiración democrática…”
Esta Magistratura Electoral considera que las anteriores expresiones de la jurisdicción constitucional deben ser entendidas en su justa dimensión. La creación de nuevos cantones, cuando conlleve modificaciones a los límites provinciales, supone la aprobación de una ley, ya sea por parte de los diputados o por los ciudadanos en referéndum, la cual conlleva un requisito adicional que condiciona la conversión del proyecto en ley de la República: su aprobación concomitante por parte de la comunidad específica afectada a través del plebiscito. Por ello, resulta inadmisible la forma en que el gestionante confunde la indispensable participación de los vecinos de los distritos involucrados a través del plebiscito, con la eventual celebración de un referéndum –necesaria para poder aprobar una ley obviando la intervención de los diputados en Asamblea Legislativa-; mezcla que conduce a la inaceptable pretensión de un referéndum legislativo en la que intervenga sólo una porción muy limitada de la ciudadanía costarricense.
Dada la diferencia sustancial que implica el resultado de un plebiscito respecto del referéndum, que sí permite al pueblo “aprobar o derogar leyes y reformas parciales de la Constitución”, ha de entenderse que el 5% fijado por la propia Carta Política, y regulado en el artículo 6 inciso d) de la ley para la recolección de firmas, comporta un porcentaje del padrón electoral a nivel nacional y no de las provincias o territorios implicados.
En efecto, la voluntad legislativa que modificó el artículo 105 de la Constitución Política es clara en ese sentido según se desprende de lo expuesto, en ese entonces, por el Diputado Luis Paulino Rodríguez en el acta de la sesión plenaria n.º 009 del martes 14 de mayo de 2002 cuando señaló:
“El pueblo podrá, directamente, con el referéndum aprobar, abrogar o derogar leyes y reformas parciales de la Constitución cuando así lo convoque, al menos, un cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral y participe, al menos, un treinta por ciento (30%) de esos ciudadanos cuando se trate de legislación ordinaria y, al menos, el cuarenta por ciento (40%) de ese padrón electoral cuando se trate de reformas parciales a la Constitución y asuntos de aprobación legislativa que requieran mayoría calificada. También, los ciudadanos respetando ese cinco por ciento (5%) del padrón electoral, podrán presentar proyectos de iniciativa popular a la Asamblea Legislativa.
Para preservar la transparencia del referéndum se establece que corresponderá al Tribunal Supremo de Elecciones organizar, dirigir, fiscalizar, escrutar y declarar los resultados de los procesos del referéndum.
Consideramos que el ejercicio del referéndum, que aunque se encuentre limitado, ya que se restringe el conocimiento de ciertos temas tales como: la materia fiscal, tributaria, presupuestaria, monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad, la aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa, sí creemos que el referéndum será un primer paso que coadyuvará en la recuperación tanto de la confianza de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos, como en el logro de un consenso integral y estratégico acerca de las necesidades, demandas y propuestas que la sociedad o la colectividad, podrán plantear en todo proyecto de desarrollo democrático que se realice en este país” (el resaltado no es del original).
De la cita precedente se deduce entonces que al hablar de “los ciudadanos” el legislador pensó en términos de ciudadanía, sociedad civil o colectividad nacional sin restringirlo a determinada circunscripción geográfica toda vez existía una clara intención de hacer partícipe a ese colegio electoral denominado ciudadanos de su potestad de legislar en forma semidirecta.
Téngase en cuenta, en primer término, que la potestad de legislar reside en el pueblo y por delegación, en la Asamblea Legislativa, pero también, por ejercicio propio, acudiendo a la vía de referéndum. Ambas posibilidades, amén del carácter ilimitado e irrenunciable que implican, determinan la aplicación irrestricta de las leyes en todo el territorio nacional como consecuencia del Estado unitario costarricense por lo que, en definitiva, el procedimiento que acompaña la emisión final de esos productos legislativos debe involucrar a una participación que represente el ámbito nacional. Véase que, para el caso de la delegación legislativa, el hecho de que no sea ejercitada directamente por el pueblo no contradice su carácter nacional por cuanto se produce ante un órgano que encarna la representación política de la Nación y cuyos Diputados ostentan ese carácter.
Inequívocamente, nuestra Constitución reconoce y resguarda el sentido de participación y representación nacional en el instituto del referéndum, al establecer su convocatoria, cuando se trata de los Poderes del Estado, mediante mecanismos de votación agravados como lo son las dos terceras partes del total de miembros de la Asamblea Legislativa o “el Poder Ejecutivo junto con la mayoría absoluta de la totalidad de miembros de la Asamblea Legislativa” (artículo 105 párrafo segundo de la Constitución Política). Siguiendo este principio –e independientemente de la importancia que reviste el referéndum como potestad soberana del pueblo para legislar en temas de su interés-, dicho instituto, en cuanto a la iniciativa ciudadana, establece varios aspectos que conllevan a una indudable participación nacional para el proceso de recolección de firmas como lo son: 1) un plazo amplio, de hasta nueve meses, con posibilidad de prórroga de un mes más (artículo 6 inciso e); 2) un concepto de comunidad nacional al aludirse a municipalidades, escuelas, colegios e instituciones publicas como centros de recolección de firmas (artículo 8); 3) un plazo, que la ley juzga razonable para la verificación de los nombres, firmas y números de cédula, de hasta treinta días hábiles y que guarda congruencia con el plazo de un mes que el artículo 132 del Código Electoral otorga al Tribunal para escrutar los resultados de Presidente y Vicepresidentes de la República a partir del día siguiente a la votación nacional (artículo 9); 4) un efecto inmediato, al cumplimiento del porcentaje de firmas del 5% del padrón nacional, cual lo es la publicación en el diario oficial La Gaceta, de circulación nacional, de la convocatoria al referéndum (artículo 11).
Adicionalmente a lo que se lleva dicho, es claro, en la inteligencia constitucional, que las limitaciones al referéndum (lo que incluye obviamente su procedimiento) responden a intereses que hacen a la vida política, institucional y económica del país. Al efecto, tiene sentido que nuestra Carta Política impida la convocatoria a más de un referéndum por año y durante los seis meses anteriores y posteriores a una elección presidencial (artículo 102 inciso 9). De igual manera, la disposición constitucional de volver improcedente este instituto cuando se está en presencia de materia presupuestaria, tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad, aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa, responde al interés de vedar ciertos asuntos que, por su trascendencia, se estiman como decisiones propias de las autoridades gubernamentales.
Entender, entonces, la recolección de firmas como la entiende el promovente –en el sentido de circunscribir la participación ciudadana únicamente a los territorios involucrados- iría contra el ordenamiento jurídico al propiciar una desproporción impensable que lesiona un ejercicio legislativo soberano, propio de la Nación y vinculante para el Estado, puesto que se estaría dando cabida a la eventual promulgación de una ley, que es de alcance nacional, a través de la participación reducida de un grupo de ciudadanos que, subyacentemente, estarían arrogándose la representación de todo un pueblo. Ello limitaría, de forma impropia, el principio de democracia participativa y lesionaría otros principios constitucionales que regulan el ejercicio del sufragio como lo son el pluralismo y la representación de las minorías.
Una reciente resolución de este Tribunal así lo puntualizaba: “El carácter unitario del Estado Costarricense y la calidad representativa del Gobierno de la República (artículo 9 de la Constitución Política), obliga a que todas sus leyes, aún y cuando sus efectos prácticos incidieran únicamente respecto de una circunscripción más restringida que la nacional, lo cual no ocurre en este caso, deban ser aprobadas por los representantes populares integrados en Asamblea Legislativa y, por ende, capaces de externar la voluntad general de la colectividad nacional. El signo democrático de la República de Costa Rica (artículo 1 de la Constitución Política), exige que las leyes tengan por origen la voluntad mayoritaria surgida de un debate con el concurso de toda la población, de manera ordinaria representada por la Asamblea Legislativa o, de manera extraordinaria, actuando en forma directa a través del instituto del referéndum. En síntesis, lo anterior obedece a que, por principio constitucional y democrático, la soberanía reside en la nación.
Así lo preceptúa la Constitución Política de Costa Rica…Corolario principal de que la soberanía reside en la Nación, es que la potestad de crear las leyes es suya, lo cual da a éstas el sustento jurídico y político de su vinculatoriedad. Así lo ha dicho la Sala Constitucional: “La ley … es la expresión de lo que en alguna ocasión se ha descrito como la autodisposición de la comunidad sobre sí misma, tiene en ese origen la legitimación que la dota de su fuerza particular y de su primacía” (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto n.º 7887-99).
Sin embargo, dada la imposibilidad práctica de que todos los ciudadanos participen en la toma de todas las decisiones, al menos como pauta general, esta potestad para legislar se delega en representantes libremente electos, facultados por mandato popular para legislar. Excepcionalmente, gracias al instituto de democracia semidirecta denominado referéndum, el pueblo ejerce esa facultad sin la intermediación sustancial de sus representantes. Las dudas en cuanto a la forma en que ese ejercicio directo de la facultad de legislar debe verificarse, se responden a la luz de la propia inteligencia constitucional de la potestad legislativa. La titularidad de esta potestad, la legitimidad de su delegación y la institucionalización de su ejercicio directo, se encuentran en la Constitución Política…Es evidente que si la titularidad de la potestad para legislar reside en el pueblo y su delegación válida lo es en Diputados que tienen ese carácter por la Nación (párrafo primero del artículo 106 de la Constitución Política), el ejercicio directo de la potestad de legislar a través del instituto del referéndum supone el alcance nacional de la consulta. Es decir, la potestad de legislar a través del referéndum reside en la integralidad del colegio electoral. Bajo esa inteligencia no es concebible que una ley de la República sea aprobada por el voto de una parte de la población como propone el solicitante” (sentencia n.º 3552-E-2006, dictada por el Tribunal Supremo de Elecciones a las ocho horas con cincuenta minutos del diez de noviembre del dos mil seis).
Con base en lo expuesto, el Tribunal reitera que el porcentaje del 5% para recolectar firmas y convocar a un referéndum opera como umbral del padrón electoral a nivel nacional. Bajo esta regla, la autorización pretendida debe satisfacer ese valor numérico en cada una de las provincias del país a efecto de garantizar la adecuada proporcionalidad que, a su vez, debe garantizar la eventual convocatoria de este instituto democrático.” (lo destacado en el último párrafo es agregado, lo restante pertenece al original).
No existiendo razón para variar el anterior criterio jurisprudencial, en el sentido de que el porcentaje para la recolección de firmas y la realización de un referéndum, deben entenderse en el plano nacional y no como se propone, únicamente entre los pobladores de los distritos de Cóbano, Paquera, Chira, Lepanto y demás islas e islotes del Golfo de Nicoya, lo procedente es reiterar lo dispuesto en la supracitada resolución n.º 3706-E-2006.
POR TANTO
Se rechaza la gestión formulada. Reitérese a los gestionantes lo resuelto por este Tribunal en la sentencia n.º 3706-E-2006 de las 9:50 horas del 29 de noviembre del 2006. Notifíquese.-
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría Zetty Bou Valverde
El suscrito Alejandro Bermúdez Mora, Secretario de este Tribunal, hace constar que la señora Magistrada Eugenia María Zamora Chavarría participó en el dictado de la presente resolución, la cual no firma por encontrarse ausente, según acuerdo tomado en el artículo segundo de la sesión ordinaria número 40, celebrada el 8 de mayo del 2007. Una vez que se incorpore a sus labores, procederá de conformidad. San José, a las trece horas con veinte minutos del nueve de mayo del dos mil siete.
Alejandro Bermúdez Mora
Secretario
Exp. n.º 126-S-2007
Democracia Semidirecta
Referéndum
Creación del cantón 12º, provincia de Guanacaste: “La Península”
LDB/lpm