N° 2964-E-2004.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las catorce horas con treinta minutos del dieciocho de noviembre del dos mil cuatro.
Recurso de Amparo Electoral interpuesto por las señoras Elizabeth Solano Sánchez y Mayra González León, Regidora Propietaria y Alcaldesa Suplente respectivamente, en contra del Tribunal de Ética y Disciplina del Partido Unidad Social Cristiana.
RESULTANDO
1.- Mediante escrito presentado el día 8 de setiembre del año en curso, las señoras, Elizabeth Solano Sánchez, Regidora Propietaria y Mayra González León, Alcaldesa Suplente respectivamente, interpusieron recurso de amparo electoral en contra del Tribunal de Ética y Disciplina del Partido Unidad Social Cristiana, alegando entre otras cosas, que ante denuncia formulada en contra de ellas por parte de la fracción del partido Unidad Social Cristiana en la Municipalidad de Tibás, el Tribunal de Ética y Disciplina del referido Partido, les dio traslado de la misma, veintiséis días naturales después, incumpliéndose lo que establece el artículo 37 del estatuto del Partido y violándose con ello, lo preceptuado en los numerales 41 de la Constitución Política y 266 del estatuto indicado. Arguyen que dentro del traslado de cita, se utiliza le calificativo de “existiendo mérito”, el cual es un criterio subjetivo que acepta de antemano que han realizado actos u otros hechos por los que merecen ser sancionadas, sin que se les haya permitido defenderse. Señalan que a pesar del incumplimiento de los plazos, presentaron un escrito en el que solicitaron se les concediera una vista (audiencia oral) donde contestarían los hechos y ofrecerían las pruebas de descargo, sin que a la fecha se les haya dado respuesta sobre tal petición, lo que a su entender viola los artículos 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y 27 de la Constitución Política. Por último, indican que el Tribunal de Ética y Disciplina no cuenta con un Código, ni Reglamento propios acerca de sus procedimientos, lo que provoca que el citado órgano carezca de legitimación, autoridad y legalidad para imponer las sanciones respectivas.
2.- A través de la resolución de las nueve horas con cinco minutos del diecisiete de setiembre del presente año, se le dio traslado del recurso interpuesto, al señor Jorge Rojas Sánchez, en su condición de Presidente del Tribunal de Ética y Disciplina del referido Partido.
3.- La autoridad recurrida, mediante escrito de fecha 22 de setiembre de los corrientes, contestó la audiencia conferida.
4.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Fallas Madrigal, y;
CONSIDERANDO
I.- ADMISIBILIDAD DE LA GESTIÓN: La disputa de las recurrentes se centra en dos presuntas violaciones: a) violación al derecho de petición y pronta resolución, al haber solicitado una audiencia oral al Tribunal de Ética y Disciplina del Partido, sin que se les hubiese resuelto o contestado la petición; b) violación al debido proceso y al derecho de defensa, en virtud de que el referido órgano partidario incumplió el numeral 37 del estatuto, al darles extemporáneamente, traslado de la denuncia interpuesta en su contra.
En reiterada jurisprudencia, este Tribunal ha sostenido que el recurso de amparo electoral resulta ser el medio idóneo de acceso a la justicia, en orden a fiscalizar el cumplimiento de la normativa que rige los partidos políticos. Concretamente se ha señalado lo siguiente:
“...el recurso de amparo electoral surge como una vía para que el Tribunal Supremo de Elecciones pueda ejercer su competencia constitucional y legal de fiscalizar el respeto a las normas que disciplinan el funcionamiento interior de los partidos políticos y su necesario apego el principio democrático, en aquellos casos en que la legislación no discipline un procedimiento específico para esos efectos o el mismo resulte claramente tardío, insuficiente o ineficaz.
Es decir, el amparo electoral no sustituye los procedimientos recursivos previstos expresamente por la legislación electoral; se trata más bien de una garantía jurisdiccional que rige únicamente en aquellos ámbitos donde esa legislación no haya arbitrado medios de impugnación adecuados para que el Tribunal Supremo de Elecciones pueda ejercer su competencia constitucional y resulte necesario entonces acudir a la figura del recurso de amparo electoral para respetar el imperativo constitucional de acceso a la justicia...” (ver entre otras, resolución Nº 1555-E-2002 de las 18:30 horas del 14 de agosto del 2002).
Estándose ante la emisión de un acto que presuntamente viola los derechos apuntados, resulta procedente revisar por el fondo la gestión incoada.
II.- HECHOS PROBADOS: Para la resolución del presente asunto se tienen por probados los siguientes hechos: a) que el día 15 de julio del 2004, los integrantes de la Fracción del Partido Unidad Social Cristiana en la Municipalidad de Tibás, provincia de San José, interpusieron formal denuncia ante el Tribunal de Ética y Disciplina del referido Partido, en contra de las señoras Mayra González León, alcaldesa suplente, y Elizabeth Solano Sánchez, regidora propietaria, la primera por desacato a las autoridades del Partido y difusión de opiniones en medios de comunicación en contra del alcalde municipal y, la segunda, por desacato a las autoridades del Partido, obstaculización a la gobernabilidad del municipio y difusión de opiniones en medios de comunicación en contra del alcalde municipal (folios 9-12 y 41-44); b) que mediante resoluciones de las diecinueve horas y de las diecinueve horas y treinta minutos, ambas del mes de agosto del dos mil cuatro, el Tribunal de Ética y Disciplina del Partido Unidad Social Cristiana, de conformidad con lo resuelto en la sesión ordinaria Nº PUSC/TED/81-2004 del 4 de agosto del 2004, concedió traslado por quince días respectivamente, a las señora Mayra González León y Elizabeth Solano Sánchez, para que se refirieran a los hechos denunciados en su contra y aportaran las pruebas de descargo pertinentes, notificaciones realizadas en forma personal el día 10 de agosto del 2004 (folios 8, 40, 106 y 129); c) que el día 18 de agosto del 2004, las señoras Solano Sánchez y González León, solicitaron al Tribunal de Ética y Disciplina del Partido, se les concediera una vista (audiencia oral), a fin de contestar los hechos acusados y ofrecer las pruebas de descargo correspondientes (folios 7 y 57-58).
III.- HECHOS NO PROBADOS: No se tiene por demostrado, que el Tribunal de Ética y Disciplina del Partido haya contestado la petición para una Vista (audiencia oral) solicitada por las recurrentes, misma que indicó expresamente, lugar para recibir notificaciones (folios 7, 57-58, 102-103).
IV.- SOBRE EL FONDO: a) Competencia del Tribunal de Ética y Disciplina del Partido para conocer y pronunciarse respecto a las denuncias formuladas contra los miembros partidarios: Indican las señoras Solano Sánchez y González León, que el Tribunal de Ética y Disciplina del Partido Unidad Social Cristiana, no cuenta con un Reglamento ni un Código que informe sus normas o procedimientos, lo que conduce a violentar el debido proceso, en razón de que se podrían aplicar sanciones sin sustento legal, habida cuenta de su falta de competencia, independencia e imparcialidad.
Sobre el punto, los artículos 35, 37 y 38 del estatuto refieren en lo conducente:
“ARTÍCULO 35
DE LA NATURALEZA DEL TRIBUNAL DE ÉTICA Y DISCIPLINA
El Tribunal de Ética y Disciplina es el órgano contralor de la ética pública y la disciplina interna del Partido, de sus organismos y de sus militantes. En este sentido velará porque las actuaciones de éstos, en el seno del Partido y primordialmente en el ejercicio de la función pública, se enmarquen dentro de los principios éticos y morales que se establezcan en la Carta doctrinario-ideológica, este Estatuto y sus Reglamentos.
El Tribunal de Ética y Disciplina tendrá plena autonomía funcional y administrativa y contará con un presupuesto sufragado por el Partido”
“ARTÍCULO 37
DE LAS FUNCIONES DEL TRIBUNAL DE ÉTICA Y DISCIPLINA
El Tribunal de Ética y Disciplina es el órgano del partido competente para la apreciación de las faltas en que incurrieren los miembros del Partido y la imposición de las correspondientes sanciones. Las sanciones impuestas por el Tribunal de Ética y Disciplina serán apelables ante el Comité Ejecutivo Nacional, quien dará audiencia a ambas partes en un plazo no mayor de treinta días naturales. En ningún caso, las sanciones impuestas podrán tener vigencia por un período mayor de veinte años. En todos los casos se respetará el debido proceso (...)”.
“ARTÍCULO 38
DE LAS FALTAS Y SUS SANCIONES
Se considerará falta todo acto voluntario de los militantes del Partido, ejecutado ya sea en forma individual o colectiva, que afecte las normas básicas de aplicación general de la ética pública, o que vaya contra los estatutos, programas y demás normas vigentes de este Partido, así como contra los acuerdos y decisiones de cualesquiera de sus organismos.
Las sanciones que el Tribunal de Ética y Disciplina podrá imponer son las siguientes:
Amonestación privada por escrito.
Amonestación pública.
Suspensión temporal de las funciones que cumple en el Partido.
Revocatoria del cargo que ostente dentro del Partido.
Suspensión como militante del Partido.
Prohibir para que organismos partidarios competentes lo (a) designen en ellos o como candidato (a) del Partido a cargos de elección popular.
Expulsión del Partido, en su condición de militante.
Recomendar a los jerarcas del Gobierno Socialcristiano para que no se le nombre en ningún cargo público”.
Según puede apreciarse de las citas textuales precedentes, el Tribunal de Ética y Disciplina es el órgano competente para conocer todo lo relativo a la ética y disciplina de sus miembros y órganos, e imponer las sanciones correspondientes, siendo que tales atribuciones las ejerce con autonomía funcional y administrativa de los demás órganos y autoridades, lo que le obliga a instruir procedimientos independientes e imparciales, con ocasión de la aplicación de medidas disciplinarias. Aunado a ello, resulta claro que la normativa interna del Partido tasa las diferentes sanciones a imponer, las que obviamente requieren observancia de todas las garantías constitucionales y legales propias de los partidarios encausados.
Dentro de esta tesitura, no obstante que el estatuto carece de un procedimiento formalmente establecido para diligenciar las denuncias que conllevan la imposición de medidas disciplinarias, aplican los imperativos propios del debido proceso que la jurisprudencia constitucional ha venido decantando, para asegurar el derecho de defensa.
A tenor de lo indicado, el argumento de las recurrentes deviene en insubsistente, al pretender desconocer la naturaleza y carácter que el estatuto otorga al órgano precitado, el que como se indicó, goza de aptitud jurídica para pronunciarse sobre hechos como el que aquí se analiza.
Referencia aparte merece la interpretación que las señoras Solano Sánchez y González León –dentro del traslado de la denuncia-, dan al calificativo de: “existiendo mérito” (folios 8, 40). Como bien lo expone el presidente de la autoridad recurrida, dicho calificativo apela únicamente a la procedencia de incoar formal investigación, sin que ello implique que se estén dando por ciertos los hechos denunciados, menos aún, que se esté responsabilizando disciplinariamente.
b) Violación al debido proceso y al derecho de defensa: El planteamiento central del presente recurso, radica en el incumplimiento del Tribunal de Ética y Disciplina del Partido, a lo preceptuado en el segundo párrafo del artículo 37 ibídem, por cuanto recibió la denuncia el 15 de julio de los corrientes, e inició el proceso formal de atención de la misma, hasta el día 10 de agosto del 2004 (sea, 26 días naturales después), lo que a juicio de las amparadas viola el debido proceso y el derecho de defensa que les asiste.
A efecto de comprender integralmente la cuestión, conviene citar el párrafo del numeral aludido, el que textualmente indica:
“(...) El Tribunal de Ética y disciplina está en la insoslayable obligación de iniciar el proceso formal de atención de cualquier querella que le sea presentada, en un tiempo máximo de diez días naturales contados a partir de la presentación de la querella. Los fallos de este Tribunal deben dictarse en un plazo máximo de treinta días hábiles contados a partir del momento en que se termine el recibo de pruebas. El incumplimiento de esta obligación, debidamente verificada por el Fiscal General, implicará la inmediata y automática suspensión de los integrantes del Tribunal...”. –el resaltado no es del original-.
En contestación a la audiencia que le fuera conferida, el señor Jorge Rojas Sánchez, presidente del Tribunal de Ética y Disciplina subrayó que el plazo que preceptúa el artículo 37 del Estatuto no se ha incumplido; que la interpretación de las recurrentes es incorrecta dado que el proceso formal de la denuncia inició al recibirse ésta y pasarse a estudio de los diferentes integrantes. Manifiesta que, por tratarse de un Tribunal Colegiado integrado por siete miembros propietarios donde el quórum lo integran cuatro, el plazo para resolver se cuenta desde el momento en que el citado órgano está en capacidad de resolver. Por último, afirma que el plazo que ahí se estipula no es perentorio sino ordenatorio (folio 101).
A folios 8 y 40 del expediente, se aprecia el acto administrativo que da traslado a la denuncia, el que fue dictado en los siguientes términos:
“(...) Existiendo mérito, se da curso a la presente denuncia de la que se concede traslado por el plazo de quince días a la señora (...), para que en ese plazo conteste los hechos indicando sin son ciertos, falsos o merecen rectificación y ofrezca las pruebas de descargo. Si lo estima conveniente puede indicar los motivos de su actuación en forma resumida. Los hechos que no fueren contestados o lo fueren en forma imprecisa se tendrán por aceptados. Se le previene a la denunciada que al contestar la denuncia, o por separado, debe indicar un lugar o medio para atender notificaciones; casa de habitación, oficina, fax o correo electrónico. Notifíquese de esta resolución al Sr. Miguel Ángel Rodríguez Agüero, Fiscal General del Partido Unidad Social Cristiana. Notifíquese personalmente o en su casa de habitación esta resolución a la señora Mayra González León, a quién es ese acto se le entregará copia de la denuncia. Acuerdo del Tribunal de Ética y Disciplina del Partido Unidad Social Cristiana tomado en Sesión Ordinaria No. PUSC/TED/81-2004, el día cuatro de Agosto de dos mil cuatro”. –el resaltado no es del original-.
Valga apuntar que la resolución textualmente precitada, la que fue notificada personalmente a las recurrentes, contiene elementos propios de un traslado formal de cargos, al adjuntarse copia de la denuncia como medio de intimación e imputación de cargos, señalarse un plazo para la contestación, la oportunidad para el ofrecimiento de las pruebas de descargo, y la indicación de un lugar para recibir notificaciones.
Sin embargo, llama poderosamente la atención, la advertencia de tenerse por ciertos los hechos en caso de no contestación, o de que la misma sea imprecisa, siendo que de frente a procedimientos sancionatorios, tal situación riñe con el debido proceso, el que comprende integralmente principios procesales como el de equilibrio, imparcialidad, contradicción, legalidad y fundamentalmente, el de defensa. Ello sin demérito de la obligación que atañe al órgano instructor de allegar incluso oficiosamente, todas las pruebas necesarias para esclarecer la verdad real de los hechos.
Vista la relación subyacente entre el traslado de la denuncia y la imputación de cargos, en aras de determinar si llevan razón las recurrentes en torno a la extemporaneidad de lo actuado por el Tribunal de Ética y Disciplina, debe aclararse, cuál es el momento procesal de inicio del procedimiento que se va a instaurar.
Según se aprecia fehacientemente del segundo párrafo del artículo 37 supracitado, el proceso formal de trámite inicia a partir de la presentación de la gestión, y debe ser atendido en un tiempo máximo de diez días desde su inicio. La Procuraduría General de la República, en el dictamen Nº C-165-96 del 8 de octubre de 1996, detalló respecto al inicio de los procedimientos administrativos cuando median denuncias de particulares:
“...Tal como lo prevé la Ley General de la Administración Pública, los procedimientos administrativos pueden ser iniciados con motivo de la denuncia o petición de un particular o bien, en otros casos como producto de una decisión oficiosa de la Administración...
(...) Como queda en evidencia, la norma establece concretamente que en el caso en el cual se produce una petición o denuncia del particular, formalmente el inicio del procedimiento (...) se produce a partir de la formulación de la denuncia o petición...”.
Añade en torno a los procedimientos que inician de oficio:
“(...) Así las cosas, es posible concluir de este razonamiento, que el inicio del procedimiento se produce, no cuando se nombra o designa al Órgano que lo dirigirá, sino a partir del momento en el cual éste decreta su inicio y notifica a las partes, actuación que sí es recurrible, precisamente por su condición de acto externo, según se vió...” –el resaltado no pertenece al original-.
Resulta claro entonces, que estándose ante una denuncia de particulares, el momento procesal de formalización de la misma no puede entenderse iniciado, con la notificación del auto de avocamiento o traslado de cargos o, como lo pretende hacer ver la autoridad recurrida, con el momento en que el colegio se encuentra en capacidad de estudiar y resolver la misma. Tales hipótesis aplican únicamente, cuando se trata del inicio o atención de querellas de oficio, potestad que también le es inherente al Tribunal de Ética y Disciplina según lo contempla el párrafo tercero del artículo 37 de marras, el que para efectos prácticos indica:
“...También podrá el Tribunal iniciar de oficio la investigación de cualquier asunto dentro del ámbito de su competencia”.
Conforme al principio de seguridad jurídica y acorde a la norma estatutaria de mérito, debe advertirse que la actuación del órgano partidario encontró un momento de preclusión procesal, la cual, aunque inmersa dentro de un procedimiento meramente legal, genera consecuencias en la esfera misma del debido proceso. Ello por cuanto no se prevé medio interno de impugnación capaz de combatir el acto emitido, situación que se agrava como se reitera, al haber corrido el plazo fatal que le asiste a la parte recurrida para formalizar el inicio del proceso, siendo el mismo insuprimible a tenor de los elementos constitutivos de la norma. Por ende, en atención al principio de acceso a la justicia, deviene en necesaria la intervención de este Tribunal, con el fin de tutelar el derecho fundamental de defensa.
Nótese que lo que se prevé procesalmente (artículo 37 primer párrafo), es el recurso de apelación en contra de las sanciones impuestas por el Tribunal aludido, a interponerse ante el Comité Ejecutivo Nacional del Partido. Así, lo actuado desatiende el principio de interdicción de la arbitrariedad inherente a los partidos políticos, amén de que el citado órgano partidario, por su propia naturaleza, ostenta un carácter que necesariamente incide en el orden público.
En sentencia número 2486-93, de las 18:18 horas del 2 de junio de 1993, la Sala Constitucional estableció en relación con este tipo de órganos:
"... aún si hipotéticamente se mira al partido desde el ángulo de la autonomía de la voluntad, puede estimarse que la concreta actuación impugnada ( ejercicio abusivo de la potestad disciplinaria) va prima facie más allá del margen de libertad de un partido e incide en un terreno de orden público democrático, o, si se quiere, de irrupción del derecho público dentro de una agrupación voluntaria: la potestad disciplinaria de cualquier organización intermedia ( partidos , cámaras, sindicatos, asociaciones...) no puede ejercerse con desconocimiento de los derechos fundamentales. Por lo demás, la organización y actividades de los Tribunales de ética partidarios se acercan más al polo público que al privado de la compleja regulación jurídica de los partidos, dados el monopolio de éstos para la presentación de candidatos a puestos de elección popular, la formalización del procedimiento y de la sanción y las consecuencias de un fallo disciplinario eventualmente estimatorio (...)”.
Sobre la base de lo expuesto encuentran razón las accionantes, por lo que resulta procedente anular las resoluciones de las diecinueve horas y de las diecinueve horas y treinta minutos, ambas del mes de agosto del dos mil cuatro, dictadas por el Tribunal de Ética y Disciplina del Partido, de conformidad con lo resuelto en la sesión ordinaria Nº PUSC/TED/81-2004 del 4 de agosto del 2004.
c) Respecto al derecho de petición y pronta resolución: Según se aprecia a folio 7 del expediente de mérito, las recurrentes interpusieron ante el Tribunal de Ética y Disciplina del Partido, formal gestión donde solicitaron –con señalamiento expreso de lugar para atender notificaciones-, una audiencia oral para referirse a los hechos acusados y aportar las pruebas de descargo, petición que fue recibida por el Partido el día 18 de agosto del 2004.
Al respecto, el Presidente del Tribunal de Ética y Discplina indicó:
“...A pesar de la formalidad que se le dio al trámite de la denuncia, todo en aras de que se cumpliera el debido proceso, las recurrentes hacen caso omiso a la resolución donde se les puso en conocimiento los hechos de la denuncia y solicitan una audiencia oral. Se resolvió su petición denegándola, porque en todos los casos, el poder de dirección lo ejerce el Tribunal, no las partes y antes de convocar a una audiencia pública, debe conocerse la prueba que se va a recibir, pues de lo contrario, si el proceso lo dejamos a la libre, el desorden será fenomenal. Parece que esto es lo que pretenden las recurrentes. Es posible que no se notificara esta resolución si no indicaron medio para atender notificaciones, pero en todo caso, debieron atenerse al pronunciamiento donde se les indicó, cómo debían contestar la denuncia, para que el proceso se cumpliera fielmente y su petición era o improcedente (sic), pues solo pretendía entorpecer el proceso. Véase acuerdo 03-82-2004 de la sesión del 9 de agosto de 2994 en los expedientes...” (folios 102-103) –el resaltado no es del original-.
Hecha la revisión correspondiente, no consta resolución alguna que se hubiese referido a la solicitud formulada por las recurrentes; con mayor razón, que la misma les hubiese sido notificada, tal como lo reconoce el representante del órgano recurrido. Este Tribunal entre otras, en resolución Nº 1784-E-2002 de las catorce horas treinta minutos del veintiséis de setiembre del dos mil dos, respecto al derecho de petición y pronta respuesta apuntó:
“ (...) El derecho de petición y pronta respuesta, consagrado en el artículo 27 de la Constitución Política, se ha definido como aquel derecho que autoriza a todo ciudadano a tramitar un asunto de su interés ante a cualquier funcionario público o entidad oficial y correlativo deber jurídico de éste de brindar pronta respuesta, sin que ello implique una respuesta favorable a su pretensión (ver entre otras, resolución de este Tribunal número 1362-E-2001 de las 08:20 horas del 4 de julio del 2001). De ahí que los partidos políticos, por su naturaleza jurídica, entes de derecho público, deben someter todas sus actuaciones a estos principios básicos contenidos en la Constitución Política, a fin de garantizar la vigencia de un verdadero Estado de Derecho”.
Sin entrar a debatir la procedencia de la gestión, a todas luces subyace una violación al derecho de petición y pronta resolución, toda vez que no se les comunicó el resultado de la misma, omisión que, aún admitiendo que el asunto hubiese sido resuelto, implica una actuación sin eficacia o efectos jurídicos, lo que configura la violación apuntada.
POR TANTO
Se declara con lugar el recurso de amparo electoral. Se anulan las resoluciones de las diecinueve horas y de las diecinueve horas y treinta minutos, ambas del mes de agosto del dos mil cuatro, dictadas por el Tribunal de Ética y Disciplina del Partido, de conformidad con lo resuelto en la sesión ordinaria Nº PUSC/TED/81-2004 del 4 de agosto del 2004, ordenándose el archivo de las denuncias interpuestas en contra de las recurrentes. Se condena a la autoridad recurrida al pago de las costas, daños y perjuicios ocasionados a las señoras Mayra González León y Elizabeth Solano Sánchez, los que deberán liquidarse en la vía contencioso administrativa. Notifíquese a las partes y a la fracción del Partido Unidad Social Cristiana en la Municipalidad de Tibás.
Luis Antonio Sobrado González
Olga Nidia Fallas Madrigal Ovelio Rodríguez Chaverri
Exp. 174-FM-2004
Recurso de Amparo
Elizabeth Solano Sánchez y Mayra González León
C/ Tribunal de Ética y Disciplina Partido Unidad Social Cristiana