N.° 2120-M-SE-2017.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES, SECCIÓN ESPECIALIZADA. San José, a las diez horas con quince minutos del veintisiete de marzo de dos mil diecisiete.
Diligencias de cancelación de credenciales que ostenta el señor Elvis Lawson Villafuerte, Alcalde de la Municipalidad de Matina.
RESULTANDO
1.- Por resolución n.° 7188-2016 de las 15:00 horas del 3 de junio de 2016, los señores Vivian Castillo Calvo, Raúl Castro Borbón y Adriana Delgado Fernández –todos funcionarios de la Contraloría General de la República (en lo sucesivo CGR) y en su carácter de órgano decisor del procedimiento– declararon al señor Elvis Lawson Villafuerte, Alcalde de Matina, responsable administrativamente de los hechos investigados por el órgano contralor en el expediente n.° CGR-PA-2015004696. Producto de tal declaratoria, el órgano director de la CGR acordó solicitar a esta Autoridad Electoral la cancelación de la credencial del señor Lawson Villafuerte a la vez que le impuso la sanción prevista por la Ley Orgánica de la CGR, en su artículo 72 –prohibición de ingreso y reingreso a cargos de la Hacienda Pública–, por un plazo de dos años (folios 3 a 18).
2.- En resolución n.° 8800-2016 de las 8:30 horas del 7 de julio de 2016, el órgano instructor del procedimiento rechazó el recurso de revocatoria interpuesto por el señor Lawson Villafuerte contra la resolución n.° 7188-2016 de las 15:00 horas del 3 de junio de 2016, a la vez que admitió, ante el Despacho de la Contralora General de la República, el recurso de apelación en subsidio formulado (folios 19 a 29).
3.- Por resolución n.° R-DC-104-2016 de las 12:30 horas del 21 de noviembre de 2016, la señora Marta Acosta Zúñiga, Contralora General de la República, declaró sin lugar el recurso de apelación en subsidio planteado por el señor Lawson Villafuerte contra la resolución n.° 7188-2016 (folios 31 a 42).
4.- En oficio n.° DJ-1966-2016 del 1.° de diciembre de 2016, recibido en la Secretaría de este Despacho ese mismo día, los señores Castillo Calvo, Castro Borbón y Delgado Fernández remitieron a esta Autoridad Electoral el resultado del procedimiento tramitado por la CGR contra el señor Lawson Villafuerte (folio 1).
5.- En auto de las 11:55 horas del 14 de diciembre de 2016, este Tribunal confirió audiencia al señor Lawson Villafuerte para que manifestara lo que estimare oportuno en relación con el procedimiento instruido por la CGR en el expediente n.° CGR-PA-2015004696 (folio 43).
6.- Por escrito sin número ni fecha, recibido en la Secretaría de este Despacho el 19 de enero de 2017, el señor Lawson Villafuerte atendió la audiencia conferida (folios 55 a 124).
7.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Retana Chinchilla; y,
CONSIDERANDO
I.- Sobre la competencia de la Sección Especializada del Tribunal Supremo de Elecciones para resolver el presente asunto. Por acuerdo adoptado en sesión n.° 48-2016 del 31 de mayo de 2016, el Pleno propietario de este Órgano Electoral aprobó el Reglamento de la Sección Especializada del Tribunal Supremo de Elecciones que tramita y resuelve en primera instancia asuntos contencioso-electorales de carácter sancionatorio (decreto n.° 5-2016 del 2 de junio de 2016, publicado en el Alcance n.° 91 a La Gaceta n.° 107 del 3 de junio de 2016).
Según lo prevé el reglamento, la especial atribución de la Sección Especializada de esta Autoridad Electoral es resolver, en primera instancia, los conflictos de carácter contencioso-electoral que se refieran al ejercicio de la potestad sancionatoria reconocida a la sede electoral. Dado que la presente gestión se haya en el supuesto previsto en el inciso b) del artículo 7 del reglamento, su decisión corresponde a esta Autoridad Electoral.
II.- Hechos probados. De relevancia para el presente caso se tienen, como probados, los siguientes: a) que el señor Elvis Lawson Villafuerte fue electo Alcalde de la Municipalidad de Matina para el periodo 2010-2016 (folios 144 a 147); b) que el señor Lawson Villafuerte presentó ante el Concejo Municipal de esa localidad, por oficio n.° MM-ELV-2013-0916 del 30 de agosto de 2013, el proyecto de presupuesto ordinario para el periodo anual 2014 (folio 169 del archivo contenido en el CD anexo, visible en la carpeta “folio 2”); c) que el Concejo Municipal de Matina, por acuerdo n.° 9 de la sesión ordinaria n.° 284 del 16 de setiembre de 2013, conoció el dictamen n.° 06-2013 de la Comisión Permanente de Hacienda y Presupuesto municipal y, en ese mismo acto, requirió al señor Lawson Villafuerte incorporar una serie de modificaciones al proyecto de presupuesto (folios 159 a 161 y 283 a 291 del archivo contenido en el CD anexo, visible en la carpeta “folio 2”); d) que el señor Lawson Villafuerte, por oficio n.° MM-ELV-2013-0981 del 19 de setiembre de 2013, interpuso veto contra el acuerdo reseñado (folios 34 a 45 del archivo contenido en el CD anexo, visible en la carpeta “folio 2”); e) que el Concejo Municipal de Matina, por acuerdo único adoptado en la sesión n.° 286 del 21 de setiembre de 2013, dejó constancia de que el señor Lawson Villafuerte no incorporó los ajustes requeridos al proyecto de presupuesto ordinario correspondiente al periodo 2014; en ese mismo acto, ese órgano colegiado aprobó la propuesta presupuestaria con expresa mención de los ajustes acordados en la sesión n.° 284 del 16 de setiembre de 2013 (folios 304 a 312 del archivo contenido en el CD anexo, visible en la carpeta “folio 2”); f) que la Secretaría del Concejo Municipal de Matina, por oficio sin número del 26 de setiembre de 2013, puso en conocimiento de los señores Lawson Villafuerte y Xinia Chamorro Camacho, Coordinadora de Presupuesto municipal, el acta de la sesión n.° 286 del 16 de esos mismos mes y año a fin de que procedieran a remitirle, al la CGR, el presupuesto aprobado (folio 33 del archivo contenido en el CD anexo, visible en la carpeta “folio 2”); g) que la señora Chamorro Camacho, por oficio n.° MM-PRES-029-2013 del 27 de setiembre de 2013, informó al señor Lawson Villafuerte sobre los documentos necesarios para la remisión del presupuesto ordinario del periodo 2014 al órgano contralor y, además, le recordó la fecha límite para ese envío (folio 346 del archivo contenido en el CD anexo, visible en el PDF denominado “CGR-PA-2015004696”); h) que el Concejo Municipal de Matina, por acuerdo n.° 4 adoptado en su sesión ordinaria n.° 284 del 30 de setiembre de 2013, rechazó el veto interpuesto por el señor Lawson Villafuerte y, en ese mismo acto, puso en conocimiento del Tribunal Contencioso Administrativo esa gestión (folios 18 a 23 del archivo contenido en el CD anexo, visible en la carpeta “folio 2”); i) que el señor Lawson Villafuerte no presentó el proyecto de presupuesto ordinario del periodo 2014 de la Municipalidad de Matina, aprobado por el Concejo Municipal de esa localidad, a la CGR (folios 14 a 17 del archivo contenido en el CD anexo, visible en la carpeta “folio 2”); j) que el señor German Mora Zamora, Gerente del Área de Fiscalización de Servicios para el Desarrollo Local de la CGR, por oficio n.° DFOE-DL-1134 del 6 de noviembre de 2013, informó al señor Lawson Villafuerte y al Concejo Municipal de Matina que, ante la omisión en la presentación del proyecto de presupuesto ordinario municipal correspondiente al periodo 2014, se consideraría, como presupuesto definitivo, el del año 2013 (folios 14 a 17 del archivo contenido en el CD anexo, visible en la carpeta “folio 2”); k) que la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, por resolución n.° 000349-2014 de las 15:35 horas del 31 de julio de 2014, rechazó el veto interpuesto por el señor Lawson Villafuerte respecto del acuerdo n.° 9 adoptado por el Concejo Municipal de Matina en su sesión ordinaria n.° 284 del 16 de setiembre de 2013 (folios 410 a 414 del archivo contenido en el CD anexo, visible en la carpeta “folio 2”); l) que el señor Lawson Villafuerte fue reelecto como Alcalde de la Municipalidad de Matina para el periodo 2016 a 2020 (folios 140 a 146); m) que la señora Jeannette González Sandoval, cédula de identidad n.° 1-0809-0091, funge como vicealcaldesa primera de la Municipalidad de Matina, dado que, figurando como candidata, resultó electa y así fue declarada por el Tribunal Supremo de Elecciones (folios 140 a 143 del expediente); n) que el señor Mario Bustos Ríos, cédula de identidad n.° 5-0242-0877, fue electo vicealcalde segundo de la Municipalidad de Matina y así fue declarado por el Tribunal Supremo de Elecciones (folios 140 a 143 del expediente).
III.- Recomendación de la CGR. La CGR, por medio de su División Jurídica, ordenó la apertura del procedimiento administrativo ordinario contra el señor Elvis Lawson Villafuerte, Alcalde municipal de Matina, de acuerdo con los artículos 175 y 184 de la Constitución Política y los numerales 18, 62, 72, 73, 74 y 77 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (ley n.° 7428 del 7 de setiembre de 1994). Como conclusión de ese procedimiento, la CGR recomendó cancelar la credencial que ostenta el señor Lawson Villafuerte de Alcalde municipal de Matina, por lo que, en oficio n.° DJ-1966-2016 (15779) del 1.° de diciembre de 2016, el órgano decisor de la División Jurídica de la CGR comunicó a este Tribunal la resolución final firme n.° 7188-2016 (DJ-0820) de las 15:00 horas del 3 de junio de 2016.
III.a) Hechos que motivaron el procedimiento administrativo seguido contra el señor Lawson Villafuerte. Como se desprende del expediente administrativo de la CGR n.° CGR-PA-2015004696 –incluido en el disco compacto remitido por el órgano contralor a este Tribunal y que se ha adjuntado al expediente– el señor Lawson Villafuerte, en su calidad de Alcalde de Matina, incumplió su deber de remitir a la CGR, en tiempo y forma, el presupuesto ordinario de esa entidad municipal correspondiente al periodo 2014.
Según consta en el legajo de la CGR, el señor Lawson Villafuerte remitió al Concejo Municipal de Matina, el 30 de agosto de 2013, el proyecto de presupuesto municipal del periodo 2014, de conformidad con el artículo 17 inciso i) del Código Municipal, a fin de que ese colegiado lo discutiera y, posteriormente, lo aprobara.
Con base en esa gestión, el Concejo Municipal de Matina, y de acuerdo con el dictamen rendido por la Comisión Permanente de Hacienda y Presupuesto municipal, requirió al señor Lawson Villafuerte incorporar modificaciones al proyecto de presupuesto por él presentado, las que atendieron, específicamente, al ajuste de las partidas relacionadas con la Ley que Redistribuye el Impuesto a la Exportación de Cajas o Envases de Banano (ley n.° 7313 del 29 de setiembre de 1992). Conforme se aprecia en el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de Matina sobre el particular, tales reformas fueron puestas en conocimiento del señor Lawson Villafuerte a fin de que, conforme a sus competencias, enmendara el proyecto de presupuesto para que ese órgano colegiado discutiera su aprobación.
Ante esa decisión del Concejo Municipal, el señor Lawson Villafuerte interpuso su veto en los términos del artículo 158 del Código Municipal, gestión que fue rechazada tanto por el concejo (por acuerdo n.° 4 adoptado en su sesión ordinaria n.° 284 del 30 de setiembre de 2013) como por el Tribunal Contencioso Administrativo (por resolución de su Sección Tercera n.° 000349-2014 de las 15:35 horas del 31 de julio de 2014).
No obstante, el señor Lawson Villafuerte finalmente no presentó a la CGR el presupuesto ordinario correspondiente al periodo 2014 aprobado por el Concejo Municipal, razón por la que el órgano contralor, de conformidad con el numeral 98 del Código Municipal, dispuso aprobar, como presupuesto para ese periodo, el ejecutado por la municipalidad durante el año 2013.
III.b) Demostración de los hechos investigados y recomendación de cancelación de la credencial de Alcalde municipal de Matina que ostenta el señor Lawson Villafuerte. Al emitir el acto final del procedimiento, el órgano decisor de la División Jurídica de la CGR recomendó, a esta sede, cancelar la credencial que ostenta el señor Lawson Villafuerte, lo que fue confirmado por esa instancia al resolver el recurso de revocatoria por él planteado (resolución n.° 8800-2016 (DJ-1049) de las 8:30 horas del 7 de julio de 2016, visible a folios 19 a 30). Asimismo, la Contralora General de la República, al pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto, tuvo por demostrados los hechos atribuidos al denunciado (ver resolución n.° R-DC-104-2016 (15377, CD-0417) de las 12:30 horas del 21 de noviembre de 2016, visible a folios 30 a 42) por lo que confirmó la resolución impugnada.
Respecto de la motivación del acto que recomienda la cancelación de la credencial, la Contralora General expuso, entre otros aspectos, la importancia que asume, en la vida y los intereses del cantón, el presupuesto municipal. De igual manera, se refirió a las competencias que la alcaldía (en materia de iniciativa presupuestaria y remisión del presupuesto a la CGR) y el Concejo Municipal (respecto de la discusión y aprobación final del presupuesto) desempeñan en el proceso de conformación y decisión de ese instrumento. Frente a esas consideraciones, la Contralora General de la República concluyó que al Alcalde municipal no le asiste competencia para decidir, de manera unilateral, no enviar presupuesto municipal a la CGR, pues esa acción supone una afectación a los intereses democráticos del cantón (representados por el Concejo Municipal) y al ejercicio competencial del órgano contralor, al tiempo que ese accionar afecta el control que el Concejo Municipal puede ejercer en materia presupuestaria (folios 35 a 37).
Con base en esas precisiones, la Contralora General de la República califica, al igual que lo hizo la División Jurídica de ese despacho, la actuación del señor Lawson Villafuerte como contraria a Derecho, por lo que confirmó la solicitud respecto de la cancelación de la credencial de ese funcionario.
IV.- Sobre los alcances de la inhabilitación para ocupar cargos de la Hacienda Pública dictada por el órgano contralor en contra del señor Lawson Villafuerte.- En virtud de que la CGR no solo recomendó la cancelación de la credencial de Alcalde municipal que ostenta el señor Lawson Villafuerte, sino que también le impuso la sanción de prohibición de ingreso o reingreso para ejercer cualquier cargo de la Hacienda Pública, contemplada en el artículo 72 de la ley n.° 8422, por un plazo de dos años, contado a partir de la firmeza de la resolución, resulta pertinente indicar que, según el criterio de este Tribunal (ver resolución n.° 3869-E-2006 de las 13:45 horas del 15 de diciembre del 2006), esa sanción no es una condena judicial, por lo que no lleva la inhabilitación del ejercicio de los derechos políticos. Conforme lo dispone el artículo 91 inciso 2) de la Constitución Política, la sanción no es aplicable respecto de la postulación y el eventual ejercicio de cargos de elección popular.
Sin embargo, debido a que sí resulta aplicable a otros cargos públicos, se ordena al Departamento de Recursos Humanos institucional tomar nota de la inhabilitación, dada la prohibición de nombramiento como funcionario de la Institución que se deriva de la sanción impuesta.
V.- Argumentos del señor Lawson Villafuerte respecto de la sanción recomendada por la CGR. Al responder la audiencia conferida por este Pleno, el señor Lawson Villafuerte objetó aspectos del procedimiento instruido por el órgano contralor y la sanción que fue recomendada. Por razones de claridad, los argumentos del denunciado serán analizados conforme a su orden temático.
V.1) Sobre la competencia de la CGR y el Tribunal Supremo de Elecciones en la gestión en autos conocida. En los apartados A) y D) (incisos a., b., c., d., e. y j.) el señor Lawson Villafuerte manifestó una serie de objeciones en relación con las competencias de la CGR y de este Tribunal en el trámite seguido, a fin de cancelar su credencial de Alcalde de la Municipalidad de Matina. En concreto, el investigado alegó la incompetencia de la CGR para formular recomendaciones vinculantes y la inaplicabilidad, por inconstitucional, de la normativa empleada por ese órgano contralor (apartado A); adicionalmente, adujo una inapropiada valoración de la prueba y violación al debido proceso y al derecho de defensa (apartado D) en razón de que durante el desarrollo del procedimiento administrativo instruido en su contra se suscitaron transgresiones a los principios de igualdad (inciso a.), reserva de ley (inciso b.), división de poderes (incisos c., e. y j.) a la vez que se inobservó la normativa internacional relativa a la protección de los derechos humanos (inciso d.).
Por tratarse de consideraciones sobre el procedimiento de cancelación de credenciales por infracción a las normas del Sistema de Control y Fiscalización de la Hacienda Pública, cabe recordarle al señor Lawson Villafuerte que no compete al Órgano Electoral realizar las investigaciones o los procedimientos administrativos por eventuales infracciones a ese sistema dado que esa atribución, por disposición constitucional, corresponde a la CGR o, dependiendo de las circunstancias, a los tribunales comunes.
Empero, sí le compete, de conformidad con su competencias, cancelar la credencial a un funcionario de elección popular cuando, ante afectaciones a la Hacienda Pública, así lo recomiende el órgano contralor conforme lo establecido en el numeral 259 del Código Electoral; esa disposición remite a las normas del ordenamiento de fiscalización previsto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (en particular, su artículo 68, relativo a su potestad para ordenar y recomendar sanciones), la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, la Ley General de Control Interno u otras relativas al Sistema de Control y Fiscalización Superior de la Hacienda Pública.
En consecuencia, una vez que la CGR pone en conocimiento de este Tribunal la causa administrativa contra algún funcionario de elección popular, este Colegiado tiene la obligación de valorar dos aspectos en concreto: a) los hechos investigados por la CGR habida cuenta que, según ha sido expresado de forma reiterada por la jurisprudencia electoral (resoluciones n.° 1345-M-2016 y 1353-M-2016), lo que es vinculante de la recomendación es su opinión técnica, pero no su opinión jurídica sobre esos hechos, que, conforme al principio constitucional de independencia de los jueces, corresponde exclusivamente a esta sede por tratarse de la cancelación de credenciales de funcionarios de elección popular, tema intrínseco a la jurisdicción electoral; y, b) el trámite del procedimiento desarrollado, con el propósito de verificar la observancia de los postulados del debido proceso, a nivel genérico, y la debida protección de los derechos fundamentales de las partes intervinientes, de manera específica (resolución n.° 6578-M-2010 de las 12:10 horas del 29 de octubre de 2010).
Con base en esas precisiones, surgen conclusiones de orden lógico cuyo contenido debe resaltarse.
En primer lugar, que en los procedimientos de cancelación de credenciales por infracciones al Sistema de Control y Fiscalización Superior de la Hacienda Pública la única instancia que asume un rol jurisdiccional (de juez especializado) es esta Autoridad Electoral.
En relación con la cancelación de las credenciales como parte de la función electoral y jurisdiccional de esta sede, la Presidencia del Tribunal, al contestar la audiencia conferida por la Sala Constitucional en el trámite de la acción de inconstitucionalidad conocida en el expediente n.° 11-008342-0007-CO, señaló:
“No cabe duda que la cancelación de credenciales de un funcionario de elección popular es un acto de naturaleza electoral, en tanto se encuentra de por medio no solo esa cancelación, sino por el hecho de que, en el mismo acto, se designa a quien asumirá el cargo que queda vacante, reconociendo la voluntad popular expresada originalmente por una comunidad. Adicionalmente, debe indicarse que esa potestad deriva de otra anterior de naturaleza eminentemente electoral, como lo es la declaratoria de elección en un cargo público y, desde este punto de vista, esa decisión está amparada por la potestad atribuida de forma exclusiva y excluyente al TSE por la propia Constitución Política en sus artículos 9, 99 y 102 inciso 3).”.
De ahí que no se puede considerar al Órgano Electoral como un mero ejecutor de las resoluciones judiciales (dictadas por otras instancias jurisdiccionales para el retiro de las credenciales de los funcionarios municipales de elección popular) o una jurisdicción competente, tan solo, en el caso de las denuncias por parcialidad o participación política prohibidas.
La segunda conclusión atiende al hecho de que los procesos de cancelación de credenciales ante esta sede no pueden ser calificados como trámites de naturaleza y contenido administrativo, sino jurisdiccional; ello por cuanto, al intervenir esta Magistratura Electoral ejerciendo las funciones de juez que le han sido encomendadas por el constituyente y el legislador (resoluciones de la Sala Constitucional n.° 6326-2000 y 2150-1992), el procedimiento asume ese carácter y, por ende, lo que ahí se resuelva es una decisión de la jurisdicción electoral, irrecurrible ante cualquier autoridad, sea administrativa o judicial, en los términos del numeral 103 de la Constitución Política.
La tercera conclusión tiene que ver con las competencias que, en los procesos de cancelación de credenciales por infracciones al Sistema de Control y Fiscalización Superior de la Hacienda Pública, desempeña la CGR. En ese particular, el artículo 259 del Código Electoral prescribe la habilitación legal para que el órgano contralor, en ejercicio de sus atribuciones, lleve a cabo la instrucción del procedimiento administrativo y, con base en los resultados de esas diligencias, recomiende la cancelación de las credenciales del funcionario infractor.
Contra lo que afirma el señor Lawson Villafuerte, ese procedimiento no desconoce el principio de división de poderes puesto que, más bien, verifica una relación de causalidad entre la CGR y este Tribunal (habida cuenta que la recomendación del órgano contralor es un requisito de procedibilidad para la eventual cancelación de las credenciales a cargo del Órgano Electoral), en la que ambos órganos constitucionales ejercen, de manera exclusiva y excluyente, sus competencias.
Con esto, no es jurídicamente válido alegar un traslape o una invasión de competencias de la CGR en el caso conocido en autos; más bien, con la instrucción del procedimiento en contra del señor Lawson Villafuerte y la emisión de un criterio sobre el particular (recomendando la cancelación de la credencial), así como al resolver los recursos promovidos por el investigado en el marco de las diligencias administrativas, el órgano contralor se limitó a realizar una tarea de su resorte exclusivo, que emana del numeral 184 de la Constitución Política y en el artículo 68 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (sobre la constitucionalidad de la competencia de la CGR, en cuanto al particular, ver, entre otras, las resoluciones de la Sala Constitucional n.° 4491-2013, 11508-2013, 12801-2013, 1780-2015 y 6655-2015).
En adición a las conclusiones reseñadas, es necesario aclarar algunos puntos relativos a las objeciones del señor Lawson Villafuerte respecto del trámite del procedimiento administrativo.
Acerca de la constitucionalidad de las normas en las que se basó la CGR para dar trámite al procedimiento de marras, este Tribunal debe insistir en que el control pretendido por el investigado es improcedente según el reparto jurisdiccional de competencias vigente en nuestro ordenamiento jurídico. Esto es así por cuanto el modelo de control de constitucionalidad concentrado previsto por la Constitución Política costarricense, encargado a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, impide que este Tribunal cuestione la validez de las disposiciones invocadas por el órgano contralor frente al bloque de constitucionalidad (en estricta observancia del artículo 10 constitucional).
En consecuencia, cualquier pronunciamiento que esta Autoridad Electoral emita sobre esa cuestión no tendrá ninguna utilidad –por su imposibilidad de producir efectos jurídicos– sino que, además, propiciará un ejercicio desmedido de las atribuciones del Órgano Electoral, a nivel genérico, y una desnaturalización del objeto de control de los procedimientos de cancelación de credenciales, en lo específico.
En relación con lo indicado por el señor Lawson Villafuerte en cuanto a las supuestas infracciones de las disposiciones que, a nivel internacional, tutelan sus derechos humanos, es criterio de esta sede que tal alegato es infundado y, como tal, debe rechazarse.
Esa conclusión se justifica en el hecho de que, como se adelantó, los procesos de cancelación de credenciales no son asuntos de naturaleza administrativa, sino jurisdiccional. De ahí que el retiro de las credenciales de un funcionario de elección popular ordenado por este Tribunal, con apego a los procedimientos previstos, no constituye una sanción de naturaleza administrativa (como sí lo es la inhabilitación decretada por la CGR de conformidad con el artículo 72 de su ley orgánica) pues constituye una resolución de carácter jurisdiccional electoral.
Sobre ese criteiro ha sido consistente la jurisprudencia de este Tribunal, al insistir en que las sanciones administrativas no pueden tener incidencia sobre los derechos políticos y su ejercicio, conforme el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), pues la inhabilitación para ejercitar tales prerrogativas solo puede ser dispuesta por una autoridad jurisdiccional (ver, entre otras, las resoluciones n.° 2529-E-2004, 2337-E-2004, 5476-M-SE-2016 y 780-M-2017); lo anterior en estricto apego, además, a los precedentes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (específicamente, la sentencia del caso López Mendoza vs. Venezuela).
En adición a lo expuesto, se hace ver al señor Lawson Villafuerte que, como bien lo indica en su escrito, el Estado costarricense, al suscribir la CADH, se comprometió a adecuar su ordenamiento interno a fin de dar debido contenido a los postulados de ese instrumento internacional de protección de los derechos humanos. En cumplimiento de esa obligación, este Tribunal, en su sesión n.° 48-2016 del 31 de mayo de 2016, decretó el Reglamento de esta Sección Especializada con el propósito de que las decisiones emitidas por el Órgano Electoral, en el marco de los trámites de cancelación de credenciales (cuando exista contención entre las partes) y beligerancia política, puedan ser combatidas, ante el Pleno propietario, por la vía de un recurso sencillo y rápido (recurso de reconsideración) y al alcance de cualquiera de las partes intervinientes en las diligencias.
De esa manera, tanto en el asunto que aquí se conoce como en otros de similar naturaleza sancionatoria, este Tribunal ejerce una competencia jurisdiccional exclusiva que no por ello desconoce la obligación de resguardo de los derechos humanos; más bien, al permitir que jueces distintos de los que participaron en la decisión en primera instancia puedan revisar tales fallos (en cumplimiento del artículo 25 de la CADH), propicia esa labor tutelar.
Por último, respecto de la alegada violación al principio de igualdad, nuevamente el señor Lawson Villafuerte incurre un vicio argumentativo ya que, en el presente asunto, no se ha dispensado un trato injustificadamente diferenciado; por el contrario, se han respetado a cabalidad los procedimientos previstos en la normativa para la cancelación de su credencial.
En esencia, el investigado reclama que el régimen sancionatorio aplicable a los funcionarios municipales de elección popular es distinto al del resto de funcionarios electos en las urnas (Presidente y Vicepresidentes de la República, así como Diputados de la Asamblea Legislativa), lo que, a su parecer, constituye una violación al texto constitucional.
Sobre ese particular, lo que el señor Lawson Villafuerte pretende –de nueva cuenta– es un control de constitucionalidad de las normas aplicables en el presente asunto, análisis que, según las razones antes expuestas, resulta improcedente.
En todo caso, debe señalarse que si el constituyente y el legislador, en ejercicio de su discrecionalidad que les asiste, establecieron procesos diferenciados para la sanción de los funcionarios públicos de elección popular, tal decisión no implica per se un trato discriminatorio.
Nótese, sobre ese punto, que las disposiciones previstas para ejercer acciones sancionatorias contra funcionarios municipales de elección popular están contenidas en instrumentos normativos legales –en cumplimiento del principio de reserva de ley– y que fueron especialmente concebidas de acuerdo con la posición que esos personeros asumen en la gestión de los intereses del cantón de que se trate, sin que, evidentemente, esa condición obligue a dispensarles un trato idéntico (a nivel procedimental) al de otros funcionarios de elección popular con niveles de representación disímiles.
Con base en lo expuesto, este Tribunal es del criterio que en el presente asunto no se suscitaron errores en el procedimiento instruido por la CGR contra el señor Lawson Villafuerte pues no se promovieron trámites contrarios a las competencias del órgano contralor o de este Tribunal, ni, tampoco, inobservancia alguna a las normas que, en los planos nacional e internacional, tutelan los derechos fundamentales del investigado.
Por tal razón, las presuntas violaciones al debido proceso, el derecho de defensa y los principios de igualdad, reserva de ley y división de poderes carecen de fundamento y, consecuentemente, procede su rechazo.
V.2) Sobre los presuntos errores en la apreciación de la prueba. Por su parte, en los apartados B) y D) incisos f. y h., el señor Lawson Villafuerte reclama una inapropiada valoración de la prueba técnica, a cargo de la CGR, que fue aportada en el trámite del procedimiento administrativo.
En concreto, el investigado reclama que: a) no existió una relación entre los hechos imputados y los que se tuvieron por probados a fin de recomendar la cancelación de su credencial; b) el órgano contralor realizó una inadecuada imputación de cargos; c) no se valoró la responsabilidad de la señora Chamorro Camacho, en su calidad de Coordinadora de Presupuesto municipal, por los hechos investigados; d) no fue tenido en cuenta, como hecho no probado, el eventual daño a los intereses del cantón Matina, por la aprobación del presupuesto en los términos dispuestos por el Concejo Municipal; y, e) existió una indebida apreciación del término “refrendo” por la CGR.
Sobre el particular, este Tribunal es del criterio que las objeciones tienen por propósito reabrir la discusión en torno a los hechos investigados y la demostración de responsabilidad imputada.
Esa situación es inviable jurídicamente habida cuenta la específica competencia de esta sede en los trámites de cancelación de credenciales por infracciones al Sistema de Control y Fiscalización de la Hacienda Pública pues no desarrolla las diligencias administrativas sino solo se pronuncia respecto de la solicitud del retiro de la credencial y, de igual manera porque, al tratarse de asuntos cuyo contenido es de mera legalidad, este no constituye el momento procesal oportuno para su análisis y resolución.
En relación con este segundo punto, cabe agregar que el criterio del Órgano Electoral no supone vulneración alguna a los derechos fundamentales del señor Lawson Villafuerte dado que, según se constata del expediente tramitado, él opuso sus reclamos sobre la aparente valoración errónea de la prueba ante las dependencias del órgano contralor, y estos fueron debidamente atendidos por esas autoridades (ver folios 8 vuelto, 9 a 12 vuelto, 22 vuelto a 23, 24 vuelto a 25 vuelto, 34 vuelto, 35 y 37).
En todo caso, conviene recordar que, de conformidad con la LGAP, únicamente la falta de uno o varios de los elementos del acto administrativo produce la nulidad absoluta de esas actuaciones (artículo 166); de ahí que este Tribunal no puede considerar que las presuntas inadecuadas valoraciones del material probatorio configuran una nulidad absoluta del procedimiento tramitado en su contra; esto es así dado que el trámite de esas diligencias, por la CGR, no afectó los elementos esenciales del procedimiento que desembocó en la emisión de la resolución n.° 7188-2016 de las 15:00 horas del 3 de junio de 2016, no irrespetó las reglas previstas, al efecto, por la LGAP ni violó los postulados del debido proceso o los derechos fundamentales del denunciado.
V.3) Sobre la desproporcionalidad y la falta de fundamentación de la sanción recomendada por la CGR. Por último, el señor Lawson Villafuerte aduce que el órgano contralor le impuso una sanción desproporcionada e inadecuadamente fundamentada.
En este tipo de asuntos, la labor del órgano contralor consiste en investigar los hechos que, supuestamente, causaron la afectación a las normas de control y fiscalización de la Hacienda Pública y, con base en ese examen, recomendar la cancelación de las credenciales a esta sede, decisión que, de ser procedente, sí adquirirá efectos jurídicos pues es declarada por el único órgano competente.
Esa precisión sirve a fin de hacer ver al investigado, en primer lugar, que la cancelación de sus credenciales únicamente pues ser dispuesta por este Tribunal. También, lo indicado en el párrafo precedente, es útil en el presente asunto pues se tiene como referencia para constatar si, en el caso concreto, el criterio técnico de la CGR fue debidamente fundamentado.
En cuanto a ese particular, una revisión de las resoluciones n.° 7188-2016 y 8800-2016 de la División Jurídica y el fallo n.° R-DC-104-2016 de la Contralora General de la República permite concluir que esas instancias expusieron, de forma suficiente, las motivaciones y el fundamento jurídico para recomendar la cancelación de las credenciales del señor Lawson Villafuerte a raíz de los hechos investigados.
Es importante pena señalar que la resolución n.° 7188-2016 de la División Jurídica de la CGR dispone, en lo conducente:
“En el caso particular, deben tomarse en cuenta para establecer este rubro [la proporcionalidad de la sanción] una serie de aspectos que ya han sido desarrollados en la presente resolución. En primer lugar, la conducta realizada por el intimado, que configura una falta sumamente grave realizada en un grado de dolo, consciente el mismo de todas las implicaciones tanto para sí como para la Municipalidad que su actuación conllevaba. Además, debe considerarse el haber obviado la importancia del presupuesto para la adecuada función de las administraciones públicas, en este caso la Municipalidad de Matina, así como su aprobación por parte de la Contraloría General de la República, como mecanismo de fiscalización de los fondos públicos (…).
Asimismo, la conducta reprochada es contraria al esquema legislativo con el que se ha diseñado el régimen municipal en general y la aprobación presupuestaria de dichas administraciones en general, con la consecuente afectación a los principios participativo y de mayorías, base de un sistema democrático, con actuaciones no permitidas por el Derecho respectivo para oponerse a las decisiones adoptadas por el Concejo Municipal dentro de sus competencias (…).
Finalmente, es indispensable considerar el nivel de jerarquía del encausado, aún más cuando dicho puesto ha sido alcanzado por medio de la elección popular, siendo depositario de la confianza de los electores. Esta confianza se ver perjudicada en forma sensible cuando el funcionario comete actuaciones contrarias al principio de legalidad (…).” (lo incluido entre corchetes es suplido) (lo subrayado no es parte del original).
De los párrafos transcritos se deduce, sin lugar a dudas, un examen comprensivo de los efectos dañosos de los hechos investigados para los intereses de la Municipalidad de Matina, así como una valoración específica respecto del nexo de causalidad constatado entre las acciones del señor Lawson Villafuerte y sus resultados lesivos.
Por su parte, la Contralora General de la República, en su resolución n.° R-DC-104-2016, valoró la gravedad de la falta en que incurrió el investigado, su inadecuado proceder al amparo de las potestades que le reconoce el ordenamiento jurídico en su calidad de alcalde y las consecuencias que las acciones a él imputadas produjeron.
Con base en esas precisiones, y en relación con los hechos que se tuvieron por demostrados, este Tribunal estima como grave la conducta por la cual el órgano contralor recomendó la cancelación de la credencial, pues la omisión en que incurrió el investigado, al no presentar ante la CGR el presupuesto municipal del periodo 2014, es una acción que, por constituir culpa grave, habilita la cancelación de la credencial de Alcalde Municipal.
No puede ignorarse que, al ocupar el cargo de administrador general y jefe de las dependencias municipales de Matina (artículo 17 inciso a) del Código Municipal) y al ser el único funcionario habilitado para presentar, al órgano contralor y con su firma, las actas de las sesiones del Concejo Municipal en que ese órgano colegiado aprobó el respectivo presupuesto municipal (artículo 97 del Código Municipal), la omisión en que incurrió el señor Lawson Villafuerte es más reprochable y legalmente sancionable.
Sobre la cancelación de la credencial, este Tribunal, en su jurisprudencia, ha valorado que frente a las infracciones cometidas con dolo o culpa grave es necesario verificar, de conformidad con la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública y la Docencia (ley n.° 8422 del 29 de octubre de 2004), el impacto negativo en el servicio público y el rango y las funciones del servidor, entendiéndose que, a mayor jerarquía y complejidad de estas, mayor será la obligación de apreciar la legalidad, oportunidad y conveniencia de los actos que se dictan, autorizan o ejecutan (resoluciones n.° 8184-M-2011 y 1345-M-2016).
Tales criterios son aplicables al caso particular y con base en ellos esta Autoridad Electoral considera procedente la sanción recomendada por la CGR. Adicionalmente, y con base en el recuento de los párrafos anteriores, no se observa, en el presente asunto, una inadecuada fundamentación de la cancelación de credenciales solicitada por el órgano contralor.
Sobre la base de tales razonamientos, debe rechazarse el reclamo del señor Lawson Villafuerte, como en efecto se dispone.
V. d) Conclusión. Vistas las objeciones interpuestas por el señor Lawson Villafuerte respecto del procedimiento instruido por la CGR en su contra y en relación con las resoluciones de la División Jurídica y de la Contralora General de la República n.° 7188-2016 y 8800-2016 de la División Jurídica y el fallo n.° R-DC-104-2016, y considerando que este Pleno no observa transgresión alguna al debido proceso (amplitud, legitimidad, inmediación de la prueba y doble instancia) o a los derechos fundamentales del denunciado, no procede acoger la solicitud de archivo respecto del presente asunto (folio 123).
Debe señalarse , asimismo, que el análisis de esta sede en punto a la conformidad de las actuaciones conocidas en autos no se limitó a las objeciones expresadas, en su escrito, por el señor Lawson Villafuerte sino que, conforme a las atribuciones del Órgano Electoral, tal examen fue practicado respecto de la totalidad de esas diligencias y sus resultados.
VI.- Sustitución del Alcalde Lawson Villafuerte. Al cancelarse la credencial del señor Lawson Villafuerte se produce una vacante, en la Municipalidad de Matina, que es necesario llenar de acuerdo con lo que establece el artículo 25 inciso b) en relación con el artículo 14, ambos del Código Municipal.
Al tenerse por acreditado que la señora Jeannette González Sandoval, cédula de identidad n.° 1-0809-0091, es la vicealcaldesa primera de esa municipalidad, corresponde, según lo dispuesto en los artículos 14 y 25 inciso b) invocados, designarla como Alcaldesa de la Municipalidad de Matina en sustitución del señor Lawson Villafuerte. De la misma manera, corresponde, al amparo de la normativa de cita, designar al señor Mario Bustos Ríos, cédula de identidad n.° 5-0242-0877, como Vicealcalde primero de esa corporación municipal.
Las presentes designaciones rigen desde el día de su juramentación y hasta el 30 de abril de 2020, fecha en que concluye el actual período.
VII.- Sobre el recurso que cabe contra la presente resolución. El Reglamento de la Sección Especializada establece, en su Capítulo IV, el régimen recursivo oponible a las decisiones que esta Sección Especializada adopte en los asuntos sometidos a su conocimiento.
En ese sentido, siguiendo los artículos 11 al 14 de la citada normativa reglamentaria, contra la presente resolución cabe recurso de reconsideración ante el Pleno Propietario de este Órgano Electoral, que podrá interponer cualquiera de las partes interesadas dentro de los ocho días hábiles siguientes de la notificación de este fallo.
POR TANTO
Cancélase la credencial de Alcalde municipal de Matina, provincia Limón, que ostenta el señor Elvis Lawson Villafuerte, cédula de identidad n.° 7-0107-0762. En su lugar se designa a la señora Jeannette González Sandoval, cédula de identidad n.° 1-0809-0091; y al señor Mario Bustos Ríos, cédula de identidad n.° 5-0242-0877, como Vicealcalde primero. Las presentes designaciones rigen desde el día de su juramentación y hasta el día 30 de abril de 2020. Tome nota el Departamento de Recursos Humanos institucional de lo indicado en el considerando IV de este fallo. Contra la presente resolución cabe recurso de reconsideración que podrá interponerse dentro del plazo de ocho días hábiles, contado a partir del día hábil siguiente a la notificación del fallo. Notifíquese, en sobre cerrado, a los señores Lawson Villafuerte y a la Contraloría General de la República –tanto a la División Jurídica como al Despacho de la Contralora–. Una vez firme lo resuelto, comuníquese a los señores González Sandoval y Bustos Ríos, así como al Concejo Municipal de Matina, al Departamento de Recursos Humanos institucional y, además, publíquese en el Diario Oficial La Gaceta.-
Fernando del Castillo Riggioni
Luz de los Ángeles Retana Chinchilla Mary Anne Mannix Arnold
Exp. 034-D1-SE-2016
Cancelación de credenciales
C/ Elvis Lawson Villafuerte
MMA.-