N.° 2590-E1-2018.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las once horas del cuatro de mayo de dos mil dieciocho.

Recurso de amparo electoral promovido por el señor Otto Naén Castillo Hernández, cédula de identidad n.° 5-0230-0678, contra un acuerdo del Concejo Municipal de Nicoya.

RESULTANDO

1.- Por escrito recibido en la Oficina Regional de Nicoya el 13 de abril de 2018, el señor Otto Naén Castillo Hernández, cédula de identidad n.° 5-0230-0678, interpuso recurso de amparo electoral contra un acuerdo del Concejo Municipal de Nicoya, provincia Guanacaste (folios 2 a 8).

2.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Brenes Villalobos; y,

CONSIDERANDO

I.- Sobre el objeto del recurso. El recurrente señala que el Concejo Municipal de Nicoya, por acuerdo n.° 021-2017 de la sesión ordinaria n.° 081 (celebrada el 20 de noviembre de 2017), convocó a los munícipes a una consulta popular con el fin de que se pronunciaran acerca de la creación del Concejo Municipal de Distrito de Bocas de Nosara; sin embargo, según se indica, en ese procedimiento se han dado varias incorreciones.

A modo de resumen, se cuestiona que: a) no existe registro de una petición formal de la consulta; b) no existe una lista de los habitantes de Nosara que estén de acuerdo con la consulta; c) el Concejo Municipal de Nicoya no ha divulgado el proceso de consulta, tampoco ha realizado un estudio de factibilidad económica de la iniciativa y no ha establecido lineamientos para la administración de los fondos destinados a ese proceso de participación ciudadana; d) el Concejo Municipal recurrido no debió suscribir un convenio con la Asociación de Desarrollo Integral de Bocas de Nosara para administrar los fondos de la consulta; y, e) la Procuraduría General del República no ha refrendado el convenio para la administración de los fondos de la consulta.

II.- Sobre la participación del Organismo Electoral en consultas populares locales. La democracia representativa supone que, si bien la soberanía reside en la Nación, el gobierno es ejercido por sus legítimos representantes (artículo 2 de la Constitución). Sin embargo, en virtud de una reforma experimentada por la Constitución Política en el año 2003, se pasó a entender que el Gobierno de la República, además de “representativo”, es “participativo” porque lo ejercen “el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí”. Esa reformulación del numeral noveno constitucional ofrece oportunidades extraordinarias de profundización democrática, al potenciar y tornar fundamental la participación ciudadana en la dirección de los asuntos públicos, tal y como lo estipula el inciso 1.a del numeral 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

La participación política es un derecho fundamental que, en términos generales, implica la intervención ciudadana dirigida a la designación de los gobernantes o miembros de las estructuras que componen las diversas organizaciones políticas por intermedio del derecho de elegir y ser electo, así como la posibilidad de contribuir a la formación, ejecución y control de las políticas públicas o decisiones estatales o municipales de importancia.

En ese sentido, solo son susceptibles de ser discutidas en la jurisdicción electoral las disconformidades que se susciten con ocasión de alguno de los mecanismos de participación que impliquen el ejercicio del sufragio como derecho fundamental de contenido político-electoral. El resto de actos en los que participa la ciudadanía (como las consultas para la fijación de los precios de los servicios públicos, audiencias públicas ordenadas por leyes especiales, consultas a poblaciones vulnerables como la indígena, entre otras) se encuentran fuera de la competencia del juez electoral (en este sentido se recomienda consultar la sentencia n.° 5499-E1-2013).

En otros términos, la intervención de este Tribunal en los asuntos locales solo es dable en los procesos de cancelación de credenciales de los funcionarios municipales de elección popular (por las causales legalmente previstas) y en las consultas populares en las que esté de por medio el ejercicio del sufragio: plebiscitos revocatorios de mandato, plebiscitos locales ordinarios y referéndums cantonales (ver respuesta dada por este Tribunal al Parlamento dentro del expediente legislativo n.° 19.671, acta de la sesión ordinaria de este Órgano n.° 99-2015 del 10 de noviembre de 2015). Pretender lo contario sería, más allá de una extralimitación de potestades por parte del Organismo Electoral, una invasión a la autonomía municipal prevista constitucionalmente (numeral 170 de la Constitución Política).

Tomando en cuenta lo anterior es que, en la actualidad y según el tipo de mecanismo de participación, el TSE tiene funciones específicas en punto a las citadas consultas populares que se pretendan celebrar en los respectivos cantones del país. En otras palabras, pese a que este Organismo Electoral no funge como administrador de estos procesos (pues esa competencia fue dada al propio gobierno local, salvo el caso del plebiscito previsto en el artículo 168 de la Constitución Política), sí que tiene una participación en tres dimensiones: a) asesorar a las municipalidades en la elaboración de su normativa interna y en la gestión comicial en general, tarea que cumple con independencia técnica el Registro Electoral; b) supervisar el correcto desarrollo del proceso el día de la consulta mediante la fiscalización del Cuerpo Nacional de Delegados; y, c) tutelar el correcto desarrollo del proceso mediante la intervención jurisdiccional de los magistrados electorales.

Sobre ese último aspecto importa, a modo de ejemplo, reseñar algunos escenarios típicos en los que la Magistratura Electoral revisa las actuaciones del gobierno local, en calidad de jueces.

Por regla de principio, toda consulta popular se convoca por un acuerdo del Concejo Municipal en el que, según el fin perseguido, se detalla el mecanismo de participación (por ejemplo: plebiscito consultas sobre asuntos de trascendencia local o la revocatoria del mandato de un alcalde o referéndums cuando se trata de la aprobación, modificación o derogación de disposiciones normativas), la fecha de celebración, quién serán responsable de la organización (normalmente una subcomisión del propio órgano deliberante municipal), horario de la consulta y regulaciones específicas del evento, entre otras.

Así, si un ciudadano se encuentra disconforme con lo dispuesto por el respectivo Concejo Municipal puede, por intermedio del recurso de apelación electoral (artículos 240 a 245 del Código Electoral), cuestionar ante este Pleno lo ordenado. De hecho, en el plebiscito revocatorio de mandato celebrado en el cantón de Pérez Zeledón en el año 2011, el Alcalde cuya permanencia en el cargo se discutía impugnó vía apelación la convocatoria a la consulta y este Tribunal, por sentencia n.° 7545-E3-2011 de las 15:00 horas del 25 de noviembre de 2011, conoció por el fondo los reclamos del interesado.

De igual manera, si existen objeciones sobre aspectos logísticos de la consulta (como la cantidad de juntas receptoras de votos o su ubicación, la denegatoria para inscribir fiscales u otros agentes, etc.), el citado tipo de impugnación (apelación electoral) es el idóneo para que los jueces electorales conozcan del particular (ver resolución n.° 8186-E1-2011).

Corolario de lo anterior es que la vía idónea para combatir, por razones de legalidad, actos de los Concejos Municipales (o las comisiones organizadoras) dentro de la organización de una consulta popular es el recurso de apelación electoral. Como podrá deducirse, en esta materia existe una variación procedimental importante en relación con el sistema de impugnación para las actuaciones de las diversas instancias que componen el gobierno local.

Tratándose de las consultas populares, lo resuelto por el Concejo Municipal (o cualquier otra instancia local) tiene recurso de revocatoria ante el propio órgano y también es posible la apelación; no obstante, la resolución de esta última no corresponde al Tribunal Contencioso-Administrativo (actuando como jerarca administrativo impropio bifásico), sino por fuero de atracción competencial y al tratarse de actos relativos al sufragio a esta Magistratura; así, la resolución en sede electoral, al emitirse en ejercicio de las atribuciones jurisdiccionales de este Órgano Constitucional, no tiene recurso posterior alguno (artículo 103 de la Constitución Política).

De otra parte, el resguardo de los derechos fundamentales de contenido político-electoral es atendible, también en el marco de consultas populares locales, por intermedio del recurso de amparo electoral; ese instituto es el mecanismo idóneo para combatir amenazas o afectaciones a las prerrogativas ciudadanas de la citada naturaleza (artículo 225 del Código Electoral). Precisamente, en plebiscitos revocatorios de mandato, tal proceso ha servido para analizar si existen abusos de relevancia constitucional por parte de la comisión organizadora, en perjuicio del Alcalde cuya permanencia en el puesto se discute, pero de igual modo para asegurar la transparencia en la administración del proceso (por ejemplo, obligar a la separación del funcionario con interés directo sobre el resultado de la consulta (ver, entre otras, resoluciones n.° 8062-E1-2011 y 6813-E1-2011).

Ahora bien, luego de la jornada de votación, el resultado de la consulta puede ser cuestionado si algún votante presentara la respectiva demanda de nulidad (numeral 246 del Código Electoral), instituto diseñado para reclamar vicios en los que se hubiera incurrido durante los comicios y que incidieran sobre la validez del acto comicial (ver sentencias de este Tribunal n.° 230-E4-2012 y 221-E4-2012).

Finalmente y sin ser taxativa la lista de espacios en los que los jueces electorales intervienen en la revisión de asuntos propios de una consulta popular local, está la cancelación de credenciales. Si la consulta comporta un plebiscito revocatorio de mandato y el resultado es favorable a la destitución de quien ejerza la Alcaldía (o Vicealcaldías según se haya convocado), la ejecución de la voluntad popular se materializa en una sentencia de cancelación de credenciales que emite esta Autoridad Electoral (ordinales 253 del Código Electoral y 19 del Código Municipal).

III.- Sobre el caso concreto. En el caso bajo examen, el recurrente aduce incorrecciones en la organización de una consulta popular para conocer del criterio de los habitantes de Nicoya en punto a la creación del Concejo Municipal de Distrito de Bocas de Nosara, mas no precisa cómo le afectan, en lo concreto, tales situaciones. Por el contrario, se limita a realizar cuestionamientos sobre la legalidad de las actuaciones de las autoridades municipales, sin que se aduzca un menoscabo específico a sus derechos fundamentales de naturaleza político-electoral.

Las pretensiones del señor Castillo Hernández no procuran la restitución de un derecho fundamental conculcado (como pretensión típica de un proceso de amparo electoral) sino, más bien, suponen una solicitud para que se decrete la nulidad de la consulta popular acordada por el Concejo Municipal de Nicoya; petición que no corresponde atender por este instituto de la justicia electoral.

En efecto, al ser los reclamos del señor Castillo Hernández disconformidades de mera legalidad, lo procedente era que planteara el respectivo recurso de apelación electoral, en los términos expuestos en el considerando anterior.

Ciertamente, este Tribunal ha establecido que frente a actos o disposiciones que no son comunicados a sujetos concretos, la vía del amparo es la idónea para su cuestionamiento, pues no es dable el recurso de apelación en tanto, en lo concreto, no habría forma de computar el plazo para su interposición y, en algunos escenarios, el acreditar un interés legítimo o derecho comprometido para otorgar legitimación procesal, se tornaría altamente dificultoso (sentencia n.° 1751-E1-2018); sin embargo, el acuerdo por intermedio del cual un Concejo Municipal convoca a los munícipes del cantón a una consulta popular no se encuentra en tal supuesto. Ese tipo de determinaciones del órgano deliberante local son publicadas en el Diario Oficial, forma de comunicación que permite cumplir con el principio de publicidad y que, en ese tanto, ha de tenerse como momento a partir del cual debe darse el cómputo de los plazos para ejercer los remedios impugnaticios.

Así las cosas, al haberse publicado el acuerdo n.° 021 de la sesión ordinaria n.° 81, celebrada por el Concejo Municipal de Nicoya el 20 de noviembre de 2017, en La Gaceta n.° 226 del 29 de noviembre de 2017, lo procedente era que el recurrente, en los tres días hábiles siguientes, interpusiera los recursos ordinarios. Como se precisó, la vía del amparo electoral no es la adecuada para pedir la revisión, por razones de legalidad, de actos del gobierno local relacionados con consultas populares.

Por tales motivos, lo procedente es rechazar de plano la gestión, como en efecto se dispone.

POR TANTO

Se rechaza de plano el recurso de amparo interpuesto. Notifíquese al interesado.

Luis Antonio Sobrado González

 

Eugenia María Zamora Chavarría                                     Max Alberto Esquivel Faerron

 

Zetty María Bou Valverde                                           Luis Diego Brenes Villalobos

Exp. n.º 176-2018

ACT/smz.-