Exp. N°1282-P-92.
VOTO No. 2128-94
Acción de Inconstitucionalidad N°1282-92
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José A las catorce horas cincuenta y un minutos del tres de mayo de mil novecientos noventa y cuatro.
Acción de Inconstitucionalidad planteada por Rachid Esna Williams, cédula de identidad N°7-045-863, en contra del artículo 25 del Código Municipal, Ley N°4574 del 4 de mayo de 1970, que impide la inscripción de candidatos a regidores municipales de quienes tengan parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad o afinidad o sean cónyuges.
RESULTANDO
I.-
ASPECTOS DE FORMA: La Acción fue planteada con fundamento en el recurso de amparo N°968-92, incoado por el mismo interesado contra el Tribunal Supremo de Elecciones, y fue admitida para su trámite por resolución de la Presidencia de la Sala de las 9:50 minutos del 26 de enero de 1994. Los edictos fueron publicados en el Boletín Judicial N°35, N°36 y N°37 del 18, 21 y 22 de enero de 1994. Ante la expresa solicitud del Tribunal Supremo de Elecciones, la Sala, por resolución de las 8:00 horas del 24 de marzo de 1994, aclaró que los efectos suspensivos que operan ante la formal admisión de esta Acción, según lo dispuesto por los artículos 81 y 82 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, permitía la normal inscripción de candidaturas aun cuando éstas estuviesen dentro de la hipótesis del artículo 25 del Código Municipal, por el hecho de que ya se habían formalizado y por ende no serían afectadas. Y en la hipótesis del párrafo 2 de la norma, podrían inscribirse y declararse electos los candidatos, sujeto a lo que el propio Tribunal dispusiera ante el caso de que no prosperara la acción, circunstancia que al Tribunal se sugirió respetuosamente advertir en la propia declaratoria de elección. La Vista se celebró a las 9:00 del 7 de abril de 1994 II.-
SOBRE LA PRETENSION DE FONDO: El accionante considera inconstitucional el artículo 25 del código Municipal, Ley N°4574 de 4 de mayo de 1970, por el hecho de que establece una desigualdad ante la ley que opera en su contra prohibida, por el artículo 33 de la Constitución y 7 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, al impedir la inscripción de candidaturas a regidores municipales por un mismo partido y para el mismo cantón, de personas que sean parientes dentro del tercer grado de consanguinidad o segundo de afinidad, o sean cónyuges. Explica que todo ciudadano en ejercicio de sus derechos y deberes, tiene la posibilidad real y efectiva de acceder a puestos de elección popular. La desigualdad de trato en razón del parentesco es violatoria del principio de igualdad ante la ley que constituye uno de los pivotes fundamentales de nuestro régimen democrático. En su criterio, la igualdad significa que varias personas que en número indeterminado se encuentran en la misma situación, tengan la posibilidad y capacidad de ser titulares de las mismas obligaciones y derechos, lo que impide al legislador crear una disparidad de tratamiento no justificada en caso de situaciones jurídicas semejantes, independientemente de la naturaleza y de la calificación de los sujetos a los cuales se refiere. Considera que el numeral 25 cuestionado produce una disparidad de trato entre ciudadanos que, siendo vecinos de un mismo cantón y con igualdad de derechos, pretenden ser representantes populares, pero por ser cónyuges o parientes, ver cercenada tal posibilidad. Como segundo motivo de inconstitucionalidad, el accionante alega que el artículo 25 del Código Municipal es violatorio del artículo 98 de la Constitución, en tanto éste asegura el derecho de todos los ciudadanos a agruparse en partidos para intervenir en la política nacional, correlativamente, la prohibición en la fase de inscripción y la prohibición para el desempeño del cargo también quebranta el artículo 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. De estas normas se desprende la existencia de un derecho o libertad de participación política, que, como derecho comunitario, apunta directamente a la sociedad política, su razón de ser y por ello su importancia y sus repercusiones en otros derechos humanos. A esto agrega que el artículo 25 del Código, al oponerse a un Convenio internacional, sería contrario al artículo 7 de la Constitución que establece la jerarquía superior de estos. Asimismo en su opinión, como la ley sólo exige para el cargo ser mayor de edad, del estado seglar, ser vecino del cantón, y costarricense por nacimiento o por naturalización con 5 años de residencia en el país, no existen razones lógicas, naturales o justas para tal prohibición de impedir a los cónyuges o a los parientes ejercer el cargo de regidores municipales. Finalmente pide declarar con lugar la acción y por ende anular el artículo 25 del Código Municipal.
III.-
La Procuraduría General de la República, representada por Farid Beirute Brenes, Procurador Adjunto, informó que la norma en cuestión tiene tres supuestos: A) la imposibilidad de inscripción como candidatos para regidores, por un mismo partido, y en el mismo cantón, a los cónyuges o parientes dentro del 3er grado de consanguinidad y 2° de afinidad, b) la prohibición se aplica también en caso de que los candidatos sean de diferente partido y c) la norma se aplica en caso de impedimento por razón del parentesco sea sobreviniente. Los tres aspectos encuadran dentro de lo que la doctrina llama motivos de inegibilidad que sería el primer caso y de incompatibilidad en el ejercicio del derecho político del sufragio, que corresponde a los dos restantes. De esta forma, el artículo 25 del Código Municipal limita el derecho constitucional al sufragio pasivo -ser electo- y de participación activa en la organización del poder, mientras en los dos restantes supuestos, limita tanto el sufragio pasivo como el activo -elegir- lo que no tiene sustento constitucionalmente válido. Por su parte activa, la voluntad del electorado se disminuye una vez que ha sido externada, sin un motivo razonable y por lo tanto inconstitucional. Agrega que el derecho al sufragio tiene directa relación con el principio de democracia representativa, relación que reconocieron los legisladores constituyentes de 1949 de manera que toda limitación del sufragio debe ser la excepción y no la regla. Si se analiza el artículo 171 de la Constitución podemos determinar que remite a la ley únicamente en cuanto al número de regidores que pueden establecerse, mas no así los requisitos para su elección, como sí lo hace en los artículos 131 y 103 para optar por la Presidencia de la República o a la Asamblea Legislativa. Lo que nos lleva a la interpretación de que en ausencia de limitaciones constitucionales en cuanto a los requisitos para optar a y ejercer el cargo, no pueden establecerse éstos en detrimento del derecho al sufragio. Tesis que se ajusta a la técnica de interpretación constitucional que pretende la máxima expansión de las libertades constitucionales como lo reconoció la Sala en la sentencia N°3495-92. Concluye la Procuraduría afirmando que no existe motivo alguno que demuestre la razonabilidad de la restricción a la libertad de postularse para o de ejercer el cargo de regidor municipal y que la norma, de la misma manera, quebranta el principio de igualdad protegido por el artículo 33 de la Constitución y admite la inconstitucionalidad en los términos planteados por el accionante.
IV.-
El Presidente del Tribunal Supremo de Elecciones, Rafael Villegas Antillón, manifestó que si bien los criterios expuestos por el recurrente en cuanto al principio de libertad de participación política es correcto, no justifica la inconstitucionalidad de la norma impugnada, puesto que la libertad de participación política, como toda libertad constitucional, no es irrestricta, sino que admite excepciones y limitaciones que por su naturaleza indeterminada y amplia, han sido delegadas en el legislador. Como el artículo 171 de la Constitución establece que la ley determinará el número de regidores y la forma en que actuarán, es razonable que el legislador deba prever todas aquellas situaciones que afecten la buena marcha del Concejo Municipal, razón por la que se establecieron distintas limitaciones, restricciones y sanciones. No es el único artículo que establece causales por las que el regidor puede perder la credencial. Pero, la situación planteada por el Código constituye una situación jurídica individualizada y excepcional, no es una limitación de carácter general que afecte el derecho de participación política de todos. Además, en su concepto, la actuación municipal puede verse afectada o condicionada por nexos de índole familiar, limitación que tiene fundamento en el artículo 171 de la Constitución. En cuanto a la violación al artículo 33 alega que la desigualdad se justifica porque no se trata del ejercicio de las libertades políticas de dos o más ciudadanos comunes, sino más bien del específico caso de que éstos tengan una relación de parentesco que es un elemento diferenciador del resto, como lo definió la Corte Plena en sentencia de 15 de junio de 1978 y tratar a los desiguales como si no lo fueran es la suprema injusticia. En este caso las limitaciones son para quienes se hallan en una situación especial, como que sean parientes o cónyuges, situación que difiere de todos los demás candidatos a regidores por un mismo partido. Por ello, consideran que la norma no es contraria a la Constitución ni a la Declaración Universal de Derechos Humanos.
Solicitó declarar sin lugar la acción.-
En los procedimientos se han observado las prescripciones de Ley y, REDACTA EL MAGISTRADO PIZA ESCALANTE
CONSIDERANDO
I.-
EN CUANTO AL FONDO DEL ASUNTO: El artículo 171 de la Constitución no establece los requisitos para la elección y ejercicio del cargo de regidor municipal, sino que delega esa decisión en el legislador, por lo que el punto jurídico aquí debatido, es si la decisión hecha por el legislador en cuanto a los requisitos para la elección y ejercicio del cargo de regidor municipal, es razonable o si por el contrario se han incluido exigencias no admitidas por la Constitución. En este sentido, el artículo 108 de la Constitución exige para el cargo de diputado, ser ciudadano en ejercicio, ser costarricense por nacimiento o por naturalización después de 10 años de residencia en el país después de haberla obtenido y haber cumplido 21 años, norma que se analizará como punto de referencia en tanto el cuerpo deliberativo nacional sería ejemplo contra el cual se examinarán las normas que rigen para el campo Municipal. En punto a las incompatibilidades, el parentesco opera en contra de quienes lo guardan con el Presidente de la República y hasta el segundo grado de afinidad y consanguinidad. Por su parte, el artículo 5 del Código Electoral se remite a los requisitos exigidos por la Constitución ejercer el cargo de Diputados a la Asamblea Legislativa y en cuanto a los regidores municipales, remite al Código Municipal la definición de los requisitos para el cargo; pero el artículo 8.c) sí contempla el impedimento para inscribir la candidatura o para ejercer el cargo de regidor municipal si la persona está en una de las circunstancias fijadas por el Código Municipal. De manera que el cuestionamiento hecho por el accionante tendrá como núcleo el contenido del artículo 25 del Código Municipal y por conexidad el artículo 8.c) del Código Electoral. Señalan las normas: Del Código Electoral, "Artículo 8.-
No podrá ser elegido Regidor o síndico Municipal ni inscrita su candidatura para esos cargos, a)..., b)..., c) Quien se encontrare en alguno de los casos de impedimento previstos por la Ley de Organización Municipal". (Léase hoy Código Municipal)
"Estas incompatibilidades afectarán a quienes desempeñen los cargos indicados dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección" Del Código Municipal, "Artículo 25.-
Por un mismo partido político y en el mismo cantón no podrán inscribirse candidatos quienes sean cónyuges o tengan parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad o segundo por afinidad.
No pueden ser regidores simultáneamente en la misma municipalidad, los parientes referidos en el párrafo anterior. Si resultaren electas personas comprendidas dentro de esta prohibición, entrará a ejercer la electa por el partido que obtuvo más votos en la respectiva votación cantonal. Si ésta se excusare antes del día de tomar posesión del cargo, se llamará la que fue separado con motivo de parentesco. El regidor electo que resultare excluido será reemplazado por el que siguiera en la papeleta de su propio partido." II.-
Queda claro, como bien lo expuso la Procuraduría, que las restricciones impuestas por el Código Municipal, afectan tanto la inscripción de candidaturas como al ejercicio del cargo y por allí, el derecho bipolar de elegir y ser electo, consustancial al sistema democrático representativo. Como principio, la igualdad jurídica de las personas es la regla de interpretación y aplicación de la Constitución, claro está con la precisión necesaria que produce el criterio diferenciador de la igualdad sustancial que permite la igual protección ante la ley, según ya se había desarrollado por la Corte Plena en la sentencia de inconstitucionalidad de 15 de junio de 1978 cuando fungió como tribunal constitucional y por esta Sala en su jurisprudencia. Este perfil impide incluir en categorías comunes a quienes no satisfacen las características afines de esas categorías, ni tampoco excluir a quienes sí guardan la misma relación ante la ley.
III.-
Como primera consecuencia de esto tenemos que las excepciones a la igualdad electoral sólo deberían admitirse cuando la propia Constitución las imponga y esto, interpretándolas restrictiva y razonablemente de acuerdo con todo el Derecho de la Constitución, que incluye también los principios y normas de ésta y del Derecho Internacional.- IV.-
Sin embargo, hay que admitir que también en materias no reguladas, pero sí delegadas en el legislador por la Constitución, este puede establecer condiciones de desigualdad real o aparente cuando sus excepciones están absoluta y claramente justificadas en razón de otros principios o valores constitucionales y sobre todo, de los derechos y libertades de la persona humana. En consecuencia, las excepciones, limitaciones, requisitos o impedimentos que regirán en materia electoral, definidos por el legislador en función de la responsabilidad delegada por la propia Constitución, deben sustentarse en razones objetivas y claramente motivadas por las requerimientos propios del sistema electoral y del ejercicio del cargo. En otras palabras, pueden admitirse las restricciones que fortalezcan el sistema democrático y los procesos electorales, aun cuando una persona o un grupo sufra la limitada consecuencia de aquélla reglamentación. Este es el concepto filosófico sobre el que se falló la sentencia N°980-91 que declaró inconstitucionales las normas del Código Electoral que impedían la libre participación electoral, vía el financiamiento (deuda) estatal a los partidos políticos.
V.-
De la relación género-especie que apuntamos, existe entre el órgano nacional y los locales y en cuanto al tema de este negocio, vemos que a los candidatos a diputado les es prohibida la postulación al cargo si son parientes del Presidente por consanguinidad o afinidad en grado segundo. Visto así el planteamiento del recurrente y tomando en cuenta que en esta materia electoral los requisitos legales son un verdadero impedimento para el ejercicio de una libertad, resulta absurdo que el legislador haya optado por agravarlos para los cuerpos locales más allá de lo exigido para el órgano de mayor importancia. El sentido común nos dirigiría hacia la opción contraria: desembarazar las elecciones locales de obstáculos innecesarios. El rigor del legislador no reforzará de forma alguna ni el proceso electoral, la participación popular, ni el ejercicio (eficacia) del cargo.
IV.-
Ahora bien, reduciendo el análisis a su elemento central, podemos señalar que no vislumbramos las razones para considerar que dos o más parientes no puedan ser seleccionados por un partido político para que lo represente ante al gobierno local. Este el elemento determinante. En el substrato de esta discusión yace nada menos que la voluntad popular, la decisión soberana de los electores quienes prefieren a unos por sobre otros para que sean sus voceros. De manera que la errada opción del legislador común, ha producido efectos adversos a la base misma del sistema.
V.-
Tampoco estima la Sala que la eficiencia y eficacia del cuerpo deliberativo, el Concejo Municipal, resulte afectado por el hecho de estar integrado por cónyuges o parientes, sobre todo que, tomando en cuenta lo dicho en el punto anterior, la naturaleza política del ente exige la continua fiscalización de los ciudadanos, independiente de la integración del mismo. En fin, es claro que los obstáculos impuestos por el artículo 25 del código Municipal son inconstitucionales.
VI.-
Sólo resta evacuar el tema elevado por la Procuraduría en la audiencia oral en cuanto a la demarcación de las jurisdicciones electoral y constitucional. Al respecto, como primera cuestión, no es reiterativo traer a colación lo resuelto por la Sala en la sentencia de inconstitucionalidad N°3194-92: "VII.-
Dicho de otro modo: en el caso del Tribunal supremo de Elecciones, en materia electoral, son inimpugnables ante la jurisdicción constitucional sus actos subjetivos administrativos, sus disposiciones reglamentarias autónomas y sus resoluciones jurisdiccionales -el llamado contencioso electoral», que sí le corresponde exclusivamente-; si bien no, naturalmente, las normas, aun electorales, de carácter legislativo o ejecutivo -sujetas al control de constitucionalidad previsto por los arts. 10 de la Constitución y 73 y ss. de la Ley de la jurisdicción Constitucional- ni, en su caso, las normas no escritas originadas en sus precedentes o jurisprudencia -art. 3 de la misma ley-; todo ello con las salvedades del artículo 74 de esta última, conforme a la cual no cabrá la acción de inconstitucionalidad... contra los actos o disposiciones del Tribunal Supremo de Elecciones relativos al ejercicio de la función electoral»" Es claro que este caso no se ubica bajo de la órbita del Tribunal Supremo de Elecciones por cuanto no se dirige contra una decisión concreta y firme de este, sino, acorde con la sentencia dicha, contra normas vigentes que podría ser aplicadas por el Tribunal o por otros jueces. En este sentido, desaparecen las dudas surgidas a los representantes de la Procuraduría, sobre todo por la sentencia de amparo N°598-94 entre otras, aun cuando su lectura, aislada de la jurisprudencia estable en materia electoral, pudiese permitir alguna conjetura en contrario.
VII.-
Como resultado de lo expuesto, se acoge la pretensión del recurrente y por ende, se declara inconstitucional el artículo 25 del Código Municipal en su totalidad. En vista de que esa norma establecía impedimentos para aspirar al cargo de regidor municipal y así como para ejercerlo, los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad son retroactivos en beneficio de todo aquél al que le haya sido cancelada la credencial de regidor municipal con motivo de una las causales previstas en la norma que se desaplica, desde el momento en que entró en vigor el Código Municipal, 2 de junio de 1970.
POR TANTO
Se declara con lugar la acción. En consecuencia, se anula por inconstitucional el artículo 25 del Código Municipal. Esta sentencia es declarativa y sus efectos retroactivos a la entrada en vigencia de dichas normas.-
Sin embargo, de conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dimensionan sus efectos en el sentido de que la declaración de inconstitucionalidad no rige para la inscripción de candidaturas para las elecciones de 6 de febrero de 1994, pero sí a los efectos de la declaratoria de elección correspondiente.- Notifíquese, reséñese en el diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Comuníquese a los Poderes Legislativo, Ejecutivo, al Tribunal Supremo de Elecciones y a la Municipalidad de Limón.- Luis Paulino Mora M.
Presidente R. E. Piza E. Luis Fernando Solano C.
Eduardo Sancho G. Carlos Arguedas R.
José Luis Molina Q. Alejandro Rodríguez V.