ACTA N.� 86-2021
Sesi�n ordinaria celebrada por el Tribunal Supremo de Elecciones a las diez horas del siete de octubre de dos mil veintiuno, con asistencia de los se�ores Magistrados Luis Antonio Sobrado Gonz�lez �quien preside�, Eugenia Mar�a Zamora Chavarr�a, Max Alberto Esquivel Faerron, Luz de los �ngeles Retana Chinchilla y Hugo Ernesto Picado Le�n.
ART�CULO PRIMERO. APROBACI�N DE ACTAS ANTERIORES.
A) Se leyeron y aprobaron las actas de las sesiones ordinaria y solemne inmediatas anteriores.
ART�CULO SEGUNDO. ASUNTOS DE ADMINISTRACI�N DE PERSONAL.
A) Informe relativo a la implementaci�n del modelo de gesti�n del desempe�o. Del se�or Vinicio Mora Mora, Subjefe del Departamento Legal, se conoce oficio n.� DL-406-2021 del 28 de setiembre de 2021, recibido el mismo d�a en la Secretar�a General de este Tribunal, mediante el cual rinde informe relativo a las recomendaciones contenidas en el oficio n.� DE-2279-2021 del 8 de setiembre de 2021 de la Direcci�n Ejecutiva y con fundamento en una serie de consideraciones, literalmente concluye y recomienda:
"III.� Conclusi�n y recomendaciones.
�En raz�n de lo expuesto, este Departamento concluye que de las recomendaciones brindadas por la Direcci�n Ejecutiva, respecto de las situaciones consultadas, resulta posible la aplicaci�n de algunas de ellas. En los casos en que las recomendaciones no hayan sido validadas por esta dependencia, se brind� el criterio respectivo sobre la forma en que se debe proceder, aclarando cada uno de los puntos solicitados.
Se concluye adem�s la necesidad de que la herramienta desarrollada por medio del software Access, sea modificada a la brevedad con el fin de evaluar a las personas funcionarias que laboran per�odos cortos en la instituci�n, adem�s que permita realizar las evaluaciones parciales de aquellas personas funcionarias que son objeto de ascensos, traslados, permutas, etc.
Es obligatorio para todas las jefaturas la elaboraci�n de los expedientes de cada persona funcionaria, en los t�rminos dispuestos en el art�culo 4 de los Lineamientos Generales de Gesti�n del Desempe�o de las personas servidoras p�blicas, los que resultan aplicables al Tribunal.
En atenci�n a los lineamientos antes se�alados, en trat�ndose de la evaluaci�n de los per�odos 2018 y 2019, estas podr�n hacerse conforme al proceso establecido en el TSE de previo a la entrada en vigencia de la Ley n.� 9635 (sistema antiguo). En el caso del per�odo 2020, se deber� evaluar un a�o natural calendario -de enero a diciembre de 2020-� conforme lo dictan los referidos lineamientos, pero con el formulario anterior a la entrada en vigencia de la Ley n.� 9635, dado que para ese a�o, no se pose�a sistema alguno.
En consecuencia, este departamento recomienda:
1- Que se solicite a los funcionarios que elaboraron el M�dulo de Gesti�n del Desempe�o de Microsoft Access, que gestionen a la brevedad lo pertinente con el fin de que la herramienta permita realizar evaluaciones parciales de las personas funcionarias del TSE, as� como de las personas que ingresan a la instituci�n a reforzar los procesos electorales.
2- Que el Departamento de Recursos Humanos en conjunto con el Departamento de Programas Electorales, a la brevedad posible, tomando en cuenta que nos encontramos en el mes de setiembre, defina los objetivos y metas por grupos para las personas funcionarias que ingresan a apoyar los procesos electorales, de manera que esta informaci�n pueda ser incorporada en la herramienta Microsoft Access.
3- Que se realice un atento recordatorio a todas las jefaturas institucionales respecto de la importancia y obligaci�n de formular expedientes para cada funcionario adscrito a su dependencia con el fin de incorporar todos aquellos elementos probatorios relacionados a su evaluaci�n del desempe�o. Adem�s, en aquellos casos en que algunas personas funcionarias hayan sido trasladadas, ascendidas, etc [sic] a otras dependencias, las jefaturas deber�n remitir el expediente respectivo ya sea digital o f�sico a la nueva jefatura donde se encuentre adscrita esa persona.
4- Que el Departamento de Recursos Humanos en conjunto con las jefaturas institucionales ejecuten las evaluaciones de desempe�o que no hayan sido realizadas a la fecha, incluidas las del per�odo 2020 de todas las personas funcionarias.".
Se dispone: Tener por rendido el informe. Para su estudio e informe, pase a la Direcci�n Ejecutiva. ACUERDO FIRME.
B) Nombramientos interinos en el Departamento de Recursos Humanos. Del se�or Erick Adri�n Guzm�n Vargas, Secretario General de este Tribunal, se conoce oficio n.� STSE-2317-2021 del 1.� de octubre de 2021, mediante el cual literalmente manifiesta:
"En atenci�n a lo solicitado por el Departamento de Recursos Humanos, mediante oficios n.� RH-1773-2021 y RH-1823-2021 del 23 y 29 de setiembre del 2021, respectivamente, y de conformidad con lo estipulado en el art�culo 25 del Reglamento a la Ley de Salarios y R�gimen de M�ritos del TSE, me permito proponer la aprobaci�n de los nombramientos interinos que se detallan a continuaci�n:
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OFICINA
/ DEPARTAMENTO |
N�MERO
Y CLASE DEL
PUESTO |
CONDICI�N
DE LA PLAZA |
CANDIDATO
(A) Y PERIODO DEL NOMBRAMIENTO |
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1.- Departamento
de Recursos Humanos |
366532, Profesional Ejecutor 3 |
Plaza de Servicios Especiales |
Xiomara Arce Cabrera, 16-OCT al 31-DIC del 2021. La candidata que se propone labora para la
instituci�n desde el a�o 1993 y actualmente, se desempe�a interinamente en un puesto de id�ntica clase
en ese mismo Departamento, por lo que se trata de un traslado. |
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2.- Departamento
de Recursos Humanos |
370663, Profesional Ejecutor 3 |
Plaza de cargos fijos temporalmente
vacante en virtud de licencia sin goce de salario de su propietaria |
Diana G�mez C�spedes, 16-OCT al 31-DIC del 2021 o hasta que regrese su propietaria, lo que ocurra primero. La candidata que se propone labora para la
instituci�n desde el 2 de marzo de 2009 y actualmente, se
desempe�a interinamente en un puesto de id�ntica clase en ese mismo
Departamento, por lo que se trata de un traslado. |
Quedo atento a lo que a bien estime disponer el Tribunal.".
Se dispone: Nombrar conforme se propone, con la observaci�n seg�n la cual eventuales pr�rrogas deben ser expresamente autorizadas por este Tribunal. ACUERDO FIRME.
C) Pr�rroga de nombramiento interino de la se�ora Auditora Interna a. i. De la se�ora Kattya Varela G�mez, Jefa a. i. del Departamento de Recursos Humanos, se conoce oficio n.� RH-1873-2021 del 5 de octubre de 2021, recibido el mismo d�a en la Secretar�a General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:
"En atenci�n a lo dispuesto en el art�culo segundo de la sesi�n ordinaria n.� 92-2020, celebrada el 22 de setiembre de 2020, y comunicado en oficio STSE-1797-2020 de misma data, que a la letra se lee as� �Nombrar en el puesto de confianza n.� 45459, de Director Ejecutivo, al se�or Franklin Mora Gonz�lez, portador de la c�dula de identidad n�mero 1-0688-0006, con rige a partir del 1.� de octubre de 2020. H�gase del conocimiento de las jefaturas institucionales.�, y que para los efectos que nos ocupa, el puesto de confianza, seg�n nuestro Reglamento a Ley de Salarios y R�gimen de M�ritos del TSE, ha de entenderse como �aqu�l funcionario subordinado directamente al Tribunal, cuyo nombramiento /�/ no requiere de concurso�, es que resulta pertinente rescatar que el nombramiento del se�or Mora Gonz�lez en el puesto de Director Ejecutivo se mantiene vigente por el plazo que la Magistratura Electoral as� lo disponga, raz�n por la cual su puesto en propiedad seguir� siendo el de Auditor Interno.
En ese mismo orden de ideas, en el art�culo segundo de la sesi�n ordinaria n.� 101-2020, celebrada el 15 de octubre de 2020, comunicado en oficio STSE-2004-2020, en el cual se conoci� el oficio n.�15163 (DFOE-PG-0471) del �rea de Fiscalizaci�n de Servicios P�blicos Generales de la Divisi�n de Fiscalizaci�n Operativa y Evaluativa de la Contralor�a General de la Rep�blica, y que para los efectos que nos interesa el Superior, con base en dicho memorial dispuso lo siguiente: �En virtud de lo expuesto por la Contralor�a General de la Rep�blica, nombrar interinamente, a partir de la firmeza de este acuerdo y por un a�o �prorrogable�, a la funcionaria Nidia Elvira Aguilar Acu�a, como Auditora Interna a. i. del Tribunal Supremo de Elecciones, en apego a lo indicado en el punto 2.2.1, p�rrafo segundo, de los Lineamientos sobre gestiones que involucran a la Auditor�a Interna presentadas ante la Contralor�a General de la Rep�blica. ACUERDO FIRME.��, (lo subrayado no corresponde al original), se solicita aprobar la pr�rroga de la se�ora Nidia Elvira Aguilar Acu�a en el puesto de Auditora Interna a.i [sic] del Tribunal Supremo de Elecciones, por un lapso de 6 meses prorrogables, seg�n art�culo 9 del reglamento a nuestra Ley de Salarios o hasta que regrese el titular de la plaza a ocuparla, lo que ocurra primero, a partir del 16 de octubre de los corrientes.
Es dable mencionar que en el oficio n.�15163 (DFOE-PG-0471) mencionado en el p�rrafo antecedente, se indica que ��cuando la ausencia del titular de la plaza de auditor o subauditor sea temporal, los recargos de funciones y las sustituciones que se dan bajo este supuesto, as� como tambi�n los nombramientos que se realicen de forma interina; no est�n sujetos a la autorizaci�n por parte de la Contralor�a General, por el contrario, seg�n se indica en las normas citadas en el p�rrafo anterior �stas deber�n regirse por lor (sic) lo dispuesto en las regulaciones internas aplicables en cada instituci�n.� (lo subrayado no corresponde al original), lo que hace suponer que tal prorroga, bien puede ajustarse a lo que dicta la normativa interna en cuanto a lo que esta materia se refiere, en particular la reglamentaci�n antes citada.".
Se dispone: 1.- Incorporar al orden del d�a. 2.- Prorrogar conforme se solicita, con la observaci�n seg�n la cual eventuales nuevas pr�rrogas deben ser expresamente autorizadas por este Tribunal. H�gase del conocimiento de la Contralor�a General de la Rep�blica. ACUERDO FIRME.
D) Modificaciones al Manual Descriptivo de Clases de Puestos. Del se�or Franklin Mora Gonz�lez, Director Ejecutivo, se conoce oficio n.� DE-2614-2021 del 6 de octubre de 2021, recibido el mismo d�a en la Secretar�a General de este Tribunal, mediante el cual se refiere a modificaciones al Manual Descriptivo de Clases de Puestos.
Se dispone: 1.- Incorporar al orden del d�a. 2.- De previo a resolver y por tratarse de eventuales modificaciones al Manual Descriptivo de Clases de Puestos, se concede audiencia a la Uni�n Nacional de Empleados Electorales y Civiles (UNEC) y al Sindicato de Empleados del Tribunal Supremo de Elecciones (SETSE), por el plazo de tres d�as h�biles, para lo cual la Direcci�n Ejecutiva suministrar� a los estimables representantes sindicales la informaci�n que sea de su inter�s. ACUERDO FIRME.
ART�CULO TERCERO. ASUNTOS EXTERNOS.
A) Consulta legislativa del proyecto de �Creaci�n del distrito 9� del cant�n de Naranjo, Candelaria�, expediente n�mero 22.593. De la se�ora Erika Ugalde Camacho, Jefa de �rea de Comisiones Legislativas III del Departamento Comisiones Legislativas de la Asamblea Legislativa, se conoce nuevamente oficio n.� CPEM-059-2021 del 29 de setiembre de 2021, recibido el mismo d�a en la Secretar�a General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:
"Con instrucciones de la Presidencia de la Comisi�n Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo y en virtud de la moci�n aprobada, 28-11, se solicita el criterio de esa municipalidad en relaci�n con el proyecto �CREACI�N DEL DISTRITO 9� DEL CANT�N DE NARANJO, CANDELARIA�, expediente 22.593 el cual se adjunta.
Se le agradece evacuar la consulta en el plazo de ocho d�as h�biles y, de ser posible, enviar el criterio de forma digital. La Comisi�n ha dispuesto que en caso de requerirlo se le otorgar� una pr�rroga de 8 d�as h�biles adicionales por una �nica vez, que vencer� el pr�ximo 20 de octubre [�].".
Se dispone: Contestar la consulta formulada, en los siguientes t�rminos:
I.- Consideraciones preliminares. El ordinal 97 de la Carta Fundamental dispone en forma preceptiva que, trat�ndose de la �discusi�n y aprobaci�n de proyectos de ley relativos a la materia electoral�, la Asamblea Legislativa deber� consultar al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) su criterio en torno a la iniciativa formulada y que, para apartarse de esa opini�n, �se necesitar� el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros�. Sin embargo, en los seis meses previos y cuatro posteriores a una elecci�n popular, solo se podr�n convertir en ley aquellos proyectos en los que este Tribunal estuviere de acuerdo.
Como parte del desarrollo normativo de la disposici�n constitucional de cita, el inciso n) del art�culo 12 del C�digo Electoral establece, como funci�n propia de esta Autoridad Electoral, evacuar las consultas que la Asamblea Legislativa realice al amparo de esa norma de orden constitucional.
A partir de la integraci�n del ordenamiento jur�dico conforme al Derecho de la Constituci�n y, concretamente, en punto a la interpretaci�n de lo que debe considerarse �materia electoral�, este �rgano Constitucional ha entendido que los �actos relativos al sufragio� no solo comprenden los propios de la emisi�n del voto, sino todos aquellos descritos en la propia Constituci�n o en las leyes electorales y que, directa o indirectamente se relacionen con los procesos electorales, electivos o consultivos, cuya organizaci�n, direcci�n y vigilancia ha sido confiada a este Pleno, a partir de la armonizaci�n de los art�culos 9, 99 y 102 de la Norma Suprema.
II.- Objeto del proyecto. El proyecto de ley n.� 22.593 aspira a crear el distrito n.� 9 del cant�n Naranjo, provincia Alajuela, que se denominar� �Candelaria�.
III.- Sobre el proyecto de ley objeto de consulta. La iniciativa pretende crear un nuevo distrito en el cant�n Naranjo y, en el ordinal 5, obliga a que este Tribunal, en un plazo de seis meses (contado a partir de su entrada en vigencia), celebre elecciones para que los mun�cipes de la nueva circunscripci�n designen a sus representantes ante el respectivo �rgano distrital; sin embargo, por los motivos que se dir�n, este Tribunal estima que la Asamblea Legislativa carece de competencia constitucional para ello y, en todo caso, el disponer comicios locales fuera del ciclo electoral ordinario genera severas afectaciones a normas y principios constitucionales y convencionales.
a) La creaci�n de distritos como atribuci�n exclusiva del Poder Ejecutivo. A partir de lo dispuesto en el art�culo 168 de la Constituci�n Pol�tica, este Tribunal entiende que corresponde al legislador la creaci�n de nuevas provincias y cantones, no as� de los distritos, cuya determinaci�n recae en el Poder Ejecutivo. En efecto, el constituyente describi� cu�l ser�a la divisi�n administrativa del pa�s en el p�rrafo primero del citado numeral, precisando luego el cauce para generar nuevas unidades provinciales y cantonales; no obstante, en el texto pol�tico fundamental no se indicaron mayores formalidades para la generaci�n de distritos, pudi�ndose entender que tal tr�mite ser�a uno administrativo.
Contra tal argumento podr�a alegarse el principio de presunci�n de competencia, seg�n el cual, al amparo del art�culo 121.1 del texto constitucional, la Asamblea Legislativa puede emitir legislaci�n en aquellos temas en que el constituyente no atribuy� tal facultad reguladora o competencial a otro �rgano del Estado. Sin embargo, la Sala Constitucional, en la sentencia n.� 2009-95 de las 10:30 horas del 21 de abril de 1995, al conocer justamente un asunto relativo a la fijaci�n de l�mites territoriales, reconoci� que si el Poder Legislativo hab�a atribuido una competencia a otro titular p�blico, como lo es el Poder Ejecutivo, est� vinculada por esa legislaci�n, de suerte que no puede simplemente asumir tal facultad sin antes modificar el marco legal correspondiente.
En concreto, el citado Tribunal Constitucional indic�:
�A juicio de la Sala, el principio general de Derecho que establece que las normas jur�dicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado y, dentro de su competencia, a su superior, implica que la ley que disciplina el funcionamiento de la Asamblea Legislativa para el ejercicio de una competencia tambi�n constitucional, la vincula en los casos concretos en � haya de ejercerla, lo cual no es m�s que aplicaci�n del principio general de la inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto; principio general de rango constitucional, como que es aplicable a la totalidad del ordenamiento jur�dico, como derivaci�n y a la vez condici�n del Estado de Derecho en su integridad. Todo lo cual significa, en relaci�n con el presente asunto, que para la creaci�n de un nuevo ente territorial municipal la Asamblea Legislativa debe observar la ley que ha dictado con tal prop�sito, desde luego, sin perjuicio de su potestad de derogarla o reformarla previamente a su ejercicio.�.
Con base en ese precedente, la PGR, en varios pronunciamientos, ha precisado que la competencia para la creaci�n de distritos es �exclusiva y excluyente� del Poder Ejecutivo, por lo que cualquier propuesta de lege ferenda para la generaci�n de nuevas unidades administrativas de ese tipo resulta ser, ab initio, inconstitucional.
Precisamente, el �rgano procurador, en una opini�n jur�dica brindada con ocasi�n de la consulta legislativa dentro del tr�mite del proyecto de ley n.� 16.681 (con el que se aspiraba a crear el distrito 9.� del cant�n Grecia, provincia Alajuela), concluy�:
�� si la creaci�n de los distritos no estuviera otorgada al Poder Ejecutivo por medio de ley, con base en el principio de presunci�n de competencia, la Asamblea Legislativa estar�a habilitada por el Derecho de la Constituci�n (valores, principios y normas) para crear nuevos distritos. En pocas palabras, no estar�amos en estas elucubraciones jur�dicas. Sin embargo, como se indic� supra, el problema surge porque la Asamblea Legislativa atribuy� esa competencia al Poder Ejecutivo, lo que deja entrever que ha renunciado a su ejercicio, salvo que derogue la ley o la modifique. Desde nuestro punto de vista, y con base en el principio de inderogabilidad singular de la norma, la competencia que posee el Poder Ejecutivo es exclusiva y excluyente mientras no se derogue o modifique la Ley n.� 4366. En este caso, el principio de presunci�n de competencia es insuficiente, precisamente porque mediante ley se le atribuy� la competencia al Poder Ejecutivo, es decir, la Asamblea Legislativa renunci� a su ejercicio; y para retomarla se requiere revertir el acto parlamentario a trav�s de las t�cnicas de la derogatoria o de la modificaci�n. Por lo que la Asamblea Legislativa no tiene competencia, en el estado actual de la legislaci�n, para crear nuevos distritos.� (pronunciamiento de la Procuradur�a General de la Rep�blica n.� OJ-107-2007, cuyo criterio ha sostenido, tambi�n, en las opiniones y dictamen n.� OJ-169-2001, OJ-116-2007, y C-165-2013 del 26 de agosto de 2013).
Importa mencionar que la PGR, en la opini�n jur�dica n.� OJ-146-2016 del 22 de noviembre de 2016, en apariencia vari� su criterio pues, seg�n su comprensi�n de la sentencia de la Sala Constitucional n.� 12802-2013 de las 14:45 horas del 25 de setiembre del 2013, la Asamblea Legislativa podr�a ejercer, de forma concurrente, la competencia de crear distritos, pese a que ello lo haya delegado, en la Ley sobre la Divisi�n Territorial Administrativa, en el Poder Ejecutivo. Para fundar tal postura, el �rgano procurador se sirve hacer la siguiente cita del fallo constitucional mencionado:
�Ahora bien, la norma Constitucional es omisa en cuanto al �rgano competente y al procedimiento de creaci�n de distritos. Cuando as� sucede, debe interpretarse que la Constituci�n deleg� tal determinaci�n a la norma inmediata inferior, es decir, a la ley. En otras palabras, como la norma constitucional no estableci� ni el �rgano competente ni el procedimiento de creaci�n de distritos, se entiende que ello debe ser precisado por la Asamblea Legislativa. En este sentido, tal como lo indica la Procuradur�a General de la Rep�blica en su informe, del tenor del art�culo 168 debe entenderse impl�citamente que la Constituci�n le ha otorgado a la Asamblea Legislativa un margen de configuraci�n normativa para determinar la competencia y procedimientos que se deben seguir para la creaci�n de nuevos distritos. Por ello, la Asamblea Legislativa puede determinar si retiene la competencia para crear distritos a trav�s del procedimiento legislativo, o si por el contrario le otorga esa competencia al Poder Ejecutivo. En este entendido es que se aprueba la Ley sobre Divisi�n Territorial Administrativa, N.� 4366 de 5 de agosto de 1969, estableci�ndose concretamente en el art�culo 14, la respuesta a la interrogante sobre la creaci�n de distritos (�)
De dicha norma se infiere que, sin tratarse de una delegaci�n permanente o excluyente pues la Asamblea Legislativa podr�a ella misma crear distritos, o modificar o derogar lo establecido en dicha norma-, dicha ley le confiri� la potestad de crear distritos al Poder Ejecutivo, estableciendo el procedimiento a seguir que incluye el apoyo de la Comisi�n Nacional de Divisi�n Territorial, el Instituto Geogr�fico Nacional, la consulta a la Municipalidad respectiva, solicitud de los interesados y finalmente la declaraci�n del distrito por medio de un acuerdo.(�)�. (resaltado es del original).
Una vez le�da la sentencia y la ubicaci�n del fragmento que cita la PGR, se entiende que la Asamblea Legislativa puede crear distritos en tanto var�e la mencionada Ley sobre la Divisi�n Territorial Administrativa y justamente por eso es que la delegaci�n hecha en el Ejecutivo (al atribuirle la competencia) no es definitiva, pero mientras eso no cambie, en atenci�n a los principios de inderogabilidad singular de las normas y de seguridad jur�dica, no podr�a entenderse que dos �rganos constitucionales, de similar jerarqu�a, tiene una misma atribuci�n.
V�ase que los jueces constitucionales son claros en indicar que la respuesta a la interrogante acerca de qui�n puede crear distritos se encuentra en el art�culo 14 de la repetidamente citada Ley sobre la Divisi�n Territorial Administrativa y, p�rrafos antes, en el razonamiento se alude al precedente constitucional n.� 2009-95, en el que, como se vio, se hace referencia a la imposibilidad de que los legisladores desconozcan la ley sobre c�mo se hace la segmentaci�n del pa�s. En otras palabras, en su resoluci�n de 2013, la Sala Constitucional tuvo en cuenta que ya se hab�a manifestado en punto a la creaci�n de distritos como facultad del Ejecutivo, no haci�ndose ning�n tipo de desarrollo o reflexi�n en punto a una variaci�n de la l�nea jurisprudencial en ese sentido.
Sobre esa l�nea, debe tomarse en consideraci�n que, a la luz de los hechos evaluados en el citado fallo, lo relativo a la competencia o no del Poder Legislativo para realizar directamente la distritaci�n administrativa del pa�s no estaba en discusi�n; m�s bien, lo enjuiciado era la potestad que, para ello, hab�a sido delegada �v�a ley� en el Ejecutivo. De esa suerte, no podr�a pensarse, como en su momento lo hizo el �rgano procurador, que el fragmento subrayado de la sentencia parcialmente trascrita es ratio decidendi, por lo que, entonces, no tiene la virtud de generar jurisprudencia.
En virtud de lo anterior, este Tribunal estima que la propuesta tiene un vicio que provoca su inconstitucionalidad, cual es que la Asamblea Legislativa no es competente para crear un distrito; tal facultad est� atribuida, hasta que no se var�e el contenido del art�culo 14 de la Ley n.� 4366, al Poder Ejecutivo.� El actuar del Poder Legislativo, al emitir la ley sobre tal tem�tica, supone un quebranto del principio de inderogabilidad singular de las normas que integra el par�metro de constitucionalidad.
b) Sobre la inconvencionalidad del art�culo 5 al afectar el efectivo desempe�o del cargo de representaci�n que fue conferido a ciudadanos en las elecciones municipales de 2020. El numeral 5 de la iniciativa se�ala que, seis meses despu�s de entrar en vigencia la ley, este Tribunal debe llevar a cabo comicios para elegir a las autoridades de �Cabeceras� (sic), refiri�ndose al distrito que se crea.
Evidentemente, la menci�n a �Cabeceras� es un error material, pues el nombre de la circunscripci�n que se est� creando es �Candelaria�; empero, el uso de la denominaci�n equ�voca hace ver c�mo esta propuesta legislativa se bas� en el texto de la ley n.� 9868 del 8 de julio de 2020, por intermedio de la cual se cre� el distrito 8.� del cant�n Tilar�n, llamado justamente �Cabeceras�.
Sobre esa l�nea, debe decirse que este Pleno, en acuerdo adoptado en el art�culo quinto de la sesi�n ordinaria n.� 117-2020 del 8 de diciembre de 2020, autoriz� a su Presidencia para que, a trav�s de la Procuradur�a General de la Rep�blica, planteara acci�n de inconstitucionalidad contra el numeral 5 de la citada ley, gesti�n que se concret� y con base en la cual la Sala Constitucional, en resoluci�n de las 10:54 horas del 19 de enero de 2021 (dictada en el expediente judicial n.� 21-000897-0007-CO), dio curso a esa objeci�n de constitucionalidad.
En este proyecto, seg�n se viene indicando, el ordinal 5 adolece de los mismos vicios que generan la ilegitimidad de la norma que se ha impugnado ante el Tribunal Constitucional, en tanto desatiende el ciclo electoral municipal y obliga a adelantar comicios que deben llevarse a cabo hasta 2024, no solo por razones log�sticas sino porque la generaci�n de una nueva circunscripci�n y la designaci�n de gobernantes fuera de ese ciclo ordinario genera una dislocaci�n del sistema que impacta negativamente el derecho al efectivo desempe�o del cargo, tutelado por la Convenci�n Americana sobre Derechos Humanos (en adelante, la Convenci�n).
Desde el a�o 2015, el Pleno del Tribunal, en la respuesta a la consulta legislativa del proyecto de ley "Creaci�n del cant�n La Amistad, cant�n XVI de la provincia de Alajuela" (expediente n.� 19.632), indic� las razones por las cuales, en caso de crearse un nuevo distrito o cant�n, resultaba jur�dicamente imposible efectuar la elecci�n de sus autoridades en una fecha distinta a la de la celebraci�n de los comicios locales del resto del pa�s. Espec�ficamente, en aquella oportunidad se hizo ver al Parlamento que:
�La propuesta en su transitorio I, establece que la elecci�n de las diferentes autoridades municipales del cant�n a crear, ser� organizada, dirigida y celebrada por este Tribunal, seis meses despu�s de la fecha en que eventualmente entre en vigencia la ley, en caso de ser aprobada.
En lo que a este extremo respecta, objetamos la iniciativa legislativa consultada. En tal sentido, consideramos que la eficacia de la ley �tanto la elecci�n como la posesi�n de los cargos por parte de quienes resultar�an electos- debe diferirse hasta el momento en que se verifique la correspondiente elecci�n, toda vez que nuestro ordenamiento jur�dico electoral parte de que todos los cargos de elecci�n popular se ejercer�n por per�odos cuatrienales, de suerte que, por un lado, si se eligieran cargos cada vez que se crea un distrito o cant�n, quienes resulten electos ejercer�an su mandato por un per�odo menor a los cuatro a�os y, por otro, los funcionarios electos popularmente en las circunscripciones administrativas vigentes al momento de los comicios, ver�an afectado su mandato en el tanto y en el cuanto el nuevo distrito incluya poblados, barrios, caser�os, etc�tera que no solo fueron tomados en cuenta a la hora de inscribir las respectivas candidaturas, sino que eran parte de los objetivos inherentes al ejercicio del cargo.� (el destacado y el subrayado no son del original).
Debe tenerse en consideraci�n que, al realizarse las postulaciones para ocupar los cargos municipales que se disputaron en febrero de 2020, las personas interesadas sometieron su nombre a consideraci�n del electorado teniendo en cuenta que llevar�an a cabo funciones p�blicas en pro del desarrollo de comunidades que, para ese entonces, integraban la circunscripci�n en la que aspiraban a ejercer el cargo, por lo que el desmembramiento de esos territorios afecta el ejercicio del puesto. Por ejemplo, pi�nsese en el representante que, como parte de sus compromisos centrales de campa�a, hab�a externado su inter�s de apoyar un determinado proyecto en un sector que ya no integra el distrito por el que result� electo; si no se difiriera la designaci�n de las autoridades de la nueva circunscripci�n, se ver�a obligado a cambiar s�bitamente su plan de trabajo.
Sobre esa l�nea, debe recordarse que el derecho al efectivo ejercicio del cargo p�blico es una derivaci�n natural de las prescripciones del art�culo 23 de la Convenci�n, seg�n lo ha explicitado la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En efecto, en la sentencia del caso Rever�n Trujillo Vs. Venezuela el citado �rgano hemisf�rico de tutela se�al� que �el acceso en condiciones de igualdad [a un cargo p�blico] constituir�a una garant�a insuficiente si no est� acompa�ado por la protecci�n efectiva de la permanencia en aquello a lo que se accede� (p�rrafo 138), complement�ndose tal afirmaci�n con el reconocimiento de que �es indispensable que el Estado genere las condiciones y mecanismos �ptimos para que dichos derechos pol�ticos puedan ser ejercidos de forma efectiva, respetando el principio de igualdad y no discriminaci�n� (p�rrafo 139). Acerca del tema que nos ocupa y m�s puntualmente, en el pronunciamiento de fondo del caso Casta�eda Gutman vs M�xico, la mencionada Corte �considera que el ejercicio efectivo de los derechos pol�ticos constituye un fin en s� mismo y, a la vez, un medio fundamental que las sociedades democr�ticas tienen para garantizar los dem�s derechos humanos previstos en la Convenci�n.� (p�rrafo 143).
Seg�n el marco convencional expuesto, puede concluirse que la celebraci�n de comicios municipales, fuera del ciclo ordinario de renovaci�n de autoridades y por motivo de la creaci�n de una nueva circunscripci�n, afecta flagrantemente el n�cleo de atribuciones de representantes que se encuentran ejerciendo un puesto p�blico y tambi�n genera una desigualdad con gobernantes hom�logos.
Debe tenerse en consideraci�n que la norma proyectada var�a l�mites territoriales, lo cual modifica, a su vez, uno de los elementos de la competencia de los actuales gobernantes: al tomarse porciones de distritos preexistentes para generar el distrito Candelaria, los s�ndicos y los concejales en funciones (electos en febrero de 2020 en los territorios desmembrados) de manera sobreviniente ver�n acotado el �mbito espacial en el que ejercen autoridad, circunstancia que va en detrimento del mandato que les fue inicialmente otorgado.
El Estado debe diferir la elecci�n de las nuevas autoridades de Candelaria hasta 2024, de manera an�loga a como lo hizo con la creaci�n del cant�n R�o Cuarto. Pese a darse ese cantonato en mayo de 2017, los intereses de los mun�cipes de la nueva circunscripci�n continuaron siendo administrados por la alcald�a y los regidores de Grecia (cant�n desmembrado) hasta mayo de 2020, cuando entraron en funciones los representantes electos en los comicios locales de ese a�o. Tal accionar permiti�, en ese caso, respetar los mandatos de las autoridades del citado cant�n Grecia, quienes hab�an sido electos en 2016.
En cuanto a la afectaci�n al principio de igualdad entre gobernantes de similar naturaleza y jerarqu�a, debe insistirse en que elegir representantes distritales para Candelaria antes de 2024 supondr�a que su per�odo de gobierno ser�a menor al de los mandatos otorgados por la ciudadan�a en las elecciones municipales de 2020. En otras palabras, mientras los s�ndicos y concejales de los 486 distritos administrativos electos en febrero de 2020 desempe�ar�n sus cargos por cuatro a�os, los gobernantes distritales de Candelaria solo lo har�an por dos a�os o menos, disparidad que no resulta leg�tima, en los t�rminos de la jurisprudencia hemisf�rica.���
Por otra parte, la celebraci�n de comicios locales en un momento distinto a aquel en el que ordinariamente est�n previstos podr�a, en ciertos escenarios, hacer que las comunidades gracias a las cuales un determinado candidato obtuvo la victoria sean trasladadas, por la modificaci�n legal de los l�mites, a otro territorio, con lo que habr�a una afectaci�n a la l�gica de representaci�n que se obtiene mediante el sufragio. Dicho de otro modo, un mandato otorgado en las urnas (sea, con una directa legitimaci�n democr�tica de origen) estar�a siendo variado y recortado por una ley, desconoci�ndose as� la voluntad popular de quienes emitieron su voto en los comicios de 2020; tanto electores como candidatos -al materializar su derecho fundamental al sufragio en cualquiera de sus vertientes-� tuvieron en cuenta un esquema territorial y de autoridades que ahora, iniciado el per�odo de gobierno y de forma ileg�tima, se pretende variar.
Estrechamente vinculado con lo anterior, debe indicarse que los mun�cipes de los territorios que hoy forman el citado distrito ya concurrieron a las urnas a elegir los miembros de otros concejos de distrito que ejercer�n sus cargos durante el cuatrienio 2020-2024, por lo que si se celebran votaciones para determinar qui�nes ser�n los concejales y el s�ndico (propietario y suplente) de Candelaria, estar�an ejerciendo una suerte de doble voto. Dentro de un mismo per�odo de gobierno, habr� ciudadanos que sufragaron, con aproximadamente un a�o de diferencia, por autoridades de dos circunscripciones distintas de la escala territorial de gobierno, particularidad que transgrede el principio �una persona, un voto� (one person, one vote), como imperativo democr�tico relativo a la igualdad del sufragio. V�ase que la citada Convenci�n Americana, en su numeral 23.b) se�ala que todos los ciudadanos deben gozar del derecho de �votar y ser elegidos en elecciones peri�dicas aut�nticas, realizadas por sufragio universal e igual�, calificativo este �ltimo que se desdibujar�a si un mismo ciudadano, por la creaci�n de nuevas circunscripciones, tiene la posibilidad de concurrir a las urnas a elegir gobernantes del mismo tipo y escala.
En conclusi�n, la celebraci�n de elecciones en el distrito Candelaria, antes de febrero de 2024, transgredir�a los par�metros convencional y constitucional por lesionar el mandato de quienes fueron electos como representantes de territorios ahora desmembrados y por afectar la l�gica de representaci�n que se obtiene mediante el sufragio.
c) Afectaci�n al derecho de participaci�n pol�tica en varias de sus vertientes. De conformidad con la Constituci�n Pol�tica, adem�s de expresar el pluralismo y concurrir en la formaci�n y manifestaci�n de la voluntad popular, los partidos pol�ticos son instrumentos fundamentales para la participaci�n pol�tica (art�culo 98); de hecho, ostentan un monopolio para la presentaci�n de candidaturas a los cargos de elecci�n popular (sentencia de la Sala Constitucional n.� 456-2007 de las 14:50 horas del 17 de enero de 2007).
Antes de un proceso comicial, las agrupaciones deben llevar a cabo asambleas internas en las que delegados -como representantes partidarios democr�ticamente electos desde las bases- deciden qui�nes ser�n los militantes que integrar�n las respectivas n�minas. Trat�ndose de elecciones locales, es usual que los partidos prevean en sus estatutos que la respectiva instancia cantonal haga la nominaci�n de los correligionarios que considera aptos para competir por los puestos en disputa; sin embargo, tal propuesta debe ser ratificada por la asamblea superior, como m�xima autoridad de la agrupaci�n pol�tica (ordinal 52.k. del C�digo Electoral, en adelante CE), teniendo ese �rgano colegiado la posibilidad de rechazar -en todo o en parte- las postulaciones y debi�ndose reenviar nuevamente el asunto a conocimiento de la asamblea cantonal, circunstancia que aumenta el tiempo requerido para definir las candidaturas (entre otras, ver resoluci�n de este Tribunal n.� 7094-E1-2015).
Por tal motivo, en un escenario �ptimo, los partidos -antes de la convocatoria a la respectiva elecci�n- deben haber resuelto qui�nes ser�n sus candidatos, pues estos deber�n ser inscritos ante el Registro Electoral dentro de los quince d�as siguientes al citado llamado a las urnas (numeral 148 del CE). De esa suerte, si el legislador previ� que seis meses despu�s de entrar en vigencia la ley deben llevarse a cabo las votaciones en el reci�n creado distrito y que el per�odo de campa�a, en Costa Rica, se extiende por cuatro meses (art�culos 147 y 149 del CE), entonces las agrupaciones deber�an, inmediatamente despu�s de los comicios generales de 2022 (si se aprueba el proyecto en los pr�ximos meses), iniciar con la recepci�n de precandidaturas y organizaci�n de sus asambleas, entre otros aspectos.
Importa se�alar que, para ese momento, las agrupaciones estar�n dedicadas a preparar la documentaci�n necesaria para requerir a la Administraci�n Electoral la liquidaci�n de sus gastos y, adem�s, la dirigencia y militancia en general se encuentra en un per�odo de repliegue producto del natural desgaste que supone la competencia comicial nacional, sin contar con que muchas agrupaciones deber�n culminar con su proceso de renovaci�n de estructuras y, trat�ndose de la mayor�a de los partidos cantonales, debe iniciarse con el cumplimiento de esa obligaci�n. Seg�n lo prescrito en el transitorio XIII del CE (introducido mediante ley n.� 9934), las agrupaciones podr�n presentar �para las elecciones generales de 2022� sus n�minas de candidatos sin haber concluido tal proceso de recambio de autoridades internas; as�, el propio 2022 y el a�o 2023 ser�n especialmente intensos en cuanto a esas din�micas, pues no es dable que, para subsiguientes comicios, estructuras vencidas hagan nominaciones.
Ante ese panorama, podr�a darse el caso de que varios partidos no pudieran participar en la elecci�n que pretende el art�culo impugnado, ya que, si no han remozado sus �rganos ejecutivos y deliberativos, entonces no es dable aceptar sus candidaturas en los t�rminos del p�rrafo primero del numeral 48 del CE.
Por otro lado, el lapso para constituir el gobierno distrital de Candelaria es muy corto, no solo porque toma por sorpresa a quienes eventualmente est�n interesados en someter sus nombres a los miembros de su agrupaci�n para, de gozar con el favor de sus correligionarios, ser finalmente postulados, sino porque �de mantenerse las condiciones sanitarias actuales del pa�s� se limitar�a la posibilidad de hacerse propaganda a lo interno de la estructura.
Sobre esa l�nea, tambi�n, debe pensarse en que la ciudadan�a podr�a ver limitado su derecho a un voto informado, ya que las elecciones en comentario obligar�an a una forma distinta de recibir las propuestas partidarias. Por la cultura electoral nacional, en lo municipal a�n los procesos propagand�sticos cara a cara tienen un peso muy importante para convencer a los mun�cipes; mas, por lo expuesto en el p�rrafo precedente, tal accionar se ver�a especialmente restringido.
Aunado a lo anterior, las agrupaciones pol�ticas en una contienda local tienen el derecho a que sus gastos, de superar los umbrales previstos en la legislaci�n, sean reconocidos con cargo a los dineros p�blicos, en los t�rminos de los numerales 96 constitucional y 99 del CE. Precisamente, ese �ltimo art�culo se�ala: �De conformidad con el principio democr�tico y el principio de pluralidad pol�tica, el Estado contribuir� a financiar a los partidos pol�ticos que participen en los procesos electorales municipales y que alcancen al menos un cuatro por ciento (4%) de los sufragios v�lidamente emitidos en el cant�n respectivo para la elecci�n de alcalde o de regidores, o elijan por lo menos un regidor o una regidora.�.
Como puede observarse, por la forma en la que est�n construidas las barreras de acceso a los fondos p�blicos, en las elecciones distritales de Candelaria los partidos pol�ticos no podr�an redimir gastos y tampoco podr�an cargar estos a los rubros de capacitaci�n y organizaci�n (esto desnaturalizar�a tales reservas), debi�ndose enfrentar los comicios solo con dineros propios, lo cual supone una limitaci�n a la participaci�n pol�tica, en tanto se agravar�a la inequidad en la contienda, como uno de los rasgos por mejorar en el modelo costarricense de financiamiento pol�tico, seg�n lo han apuntado, entre otros veedores internacionales, los expertos de las Misiones de Observaci�n de la Organizaci�n de Estados Americanos. Los partidos locales, probablemente, tendr�an mayores dificultades para invertir en estas elecciones y con ello para visibilizar su oferta pol�tica.
En todo caso, los recursos destinados como contribuci�n a los partidos pol�ticos por su participaci�n en las elecciones municipales del per�odo 2020-2024 ya fueron asignados a las agrupaciones y, m�s bien, ya est� por concluir el proceso de liquidaci�n de esos recursos (ver sentencia de este Tribunal n.� 2924-E10-2020 de las 11:30 horas del 12 de junio de 2020).
En suma, el art�culo 5 restringe ileg�timamente el derecho de participaci�n pol�tica por contemplar un plazo para la postulaci�n de candidatos que es materialmente insuficiente, por no tomar en cuenta que las condiciones sanitarias del pa�s dificultan la posibilidad de llevar a cabo plenamente ejercicios propagand�sticos (lo cual incide negativamente en el derecho a un voto informado) y por hacer imposible que las agrupaciones pol�ticas tengan siquiera la expectativa de acceder a la contribuci�n del Estado por su participaci�n en una elecci�n local, a contrapelo del derecho consagrado en el art�culo 96 constitucional y desarrollado en el numeral 99 del CE.
� d) Imposibilidad de generar el padr�n electoral distrital en el per�odo otorgado por el legislador. La ley obliga a celebrar comicios distritales seis meses despu�s de su entrada en vigencia; sin embargo, el legislador no previ� que, luego de la redefinici�n de los l�mites espaciales de un territorio, la instituci�n debe iniciar los tr�mites para realizar la distritaci�n electoral.
Los art�culos 12 inciso k) y 143 del CE facultan a este Tribunal a dividir un distrito administrativo en dos o m�s distritos electorales, con el fin de hacer m�s accesibles las juntas de votos a los ciudadanos. As�, al generarse una nueva circunscripci�n administrativa la Contralor�a Electoral junto con el equipo de la Unidad de Geograf�a de la DGRE proceden a los levantados cartogr�ficos y topogr�ficos del territorio para determinar en cu�les poblados corresponder� generar un distrito electoral y cu�les comunidades podr�n unirse con el fin de asignar un �nico centro de votaci�n con una o varias juntas receptoras de votos.
Ese trabajo no solo requiere una labor anal�tica desde los equipos especializados sino, de gran importancia, obliga a hacer visitas de campo y un minucioso proceso de clasificaci�n, ya que de esa distribuci�n de electores -seg�n distrito electoral- se generar� una repartici�n de los votantes por los citados centros de votaci�n y por junta receptora, datos que son vitales para la elaboraci�n de las listas de electores (el padr�n electoral). Tal proceso es en s� mismo complejo y en las condiciones sanitarias actuales del pa�s, lo es a�n m�s.
V�ase c�mo el propio legislador, en otros momentos, tuvo presente la complejidad que se viene exponiendo, al punto de emitir la ley n.� 6068, en la que se declara invariable la Divisi�n Territorial Administrativa de la Rep�blica, durante los catorce meses anteriores a una elecci�n. Para poder iniciar con los trabajos que permitir�n no solo un padr�n electoral depurado sino tambi�n uno en el que los electores tengan cerca su lugar de votaci�n, se requiere un plazo prudencial en el que no entren en vigor cambios en la configuraci�n territorial interna del pa�s.
Por tales motivos, el plazo conferido para realizar los comicios en el distrito Candelaria resulta ser insuficiente, estrechez temporal que va en detrimento de garant�as del sufragio, como lo son la ubicaci�n oportuna de los centros de votaci�n y la distribuci�n de electores seg�n su inscripci�n electoral (ligada a la distritaci�n electoral).
Con base en las consideraciones que han sido expuestas, este Tribunal estima que el proyecto de ley n.� 22.593 tiene vicios de inconstitucionalidad que obligan a oponerse a �l.
IV.- Conclusi�n. Por lo expuesto, este Pleno objeta, en los t�rminos y con los alcances del art�culo 97 de la Constituci�n Pol�tica, el proyecto de ley n.� 22.593. Respetuosamente, se recuerda que �Dentro de los seis meses anteriores y los cuatro posteriores a la celebraci�n de una elecci�n popular, la Asamblea Legislativa no podr� (�) convertir en leyes los proyectos (�) respecto de los cuales el Tribunal Supremo de Elecciones se hubiese manifestado en desacuerdo� (numeral 97 constitucional). ACUERDO FIRME.
B) Consulta legislativa del proyecto de �Ley de creaci�n del s�timo distrito del cant�n de Barva denominado: Puente Salas�, expediente n�mero 22.473. De la se�ora Erika Ugalde Camacho, Jefa de �rea de Comisiones Legislativas III del Departamento de Comisiones Legislativas de la Asamblea Legislativa, se conoce nuevamente oficio n.� CPEM-059-2021 [sic] del 29 de setiembre de 2021, recibido el mismo d�a en la Secretar�a General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:
"La Comisi�n Permanente de Asuntos Jur�dicos, tiene para su estudio el proyecto:� Con instrucciones de la Presidencia de la Comisi�n Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo y en virtud de la moci�n aprobada, 27-11, se solicita el criterio de esa municipalidad en relaci�n con el proyecto �LEY DE CREACI�N DEL S�TIMO DISTRITO DEL CANT�N DE BARVA DENOMINADO: PUENTE SALAS�, expediente 22.473 el cual se adjunta.
Se le agradece evacuar la consulta en el plazo de ocho d�as h�biles y, de ser posible, enviar el criterio de forma digital. La Comisi�n ha dispuesto que en caso de requerirlo se le otorgar� una pr�rroga de 8 d�as h�biles adicionales por una �nica vez, que vencer� el pr�ximo 20 de octubre [�].".
Se dispone: Contestar la consulta formulada, en los siguientes t�rminos:
I.- Consideraciones preliminares. El ordinal 97 de la Carta Fundamental dispone en forma preceptiva que, trat�ndose de la �discusi�n y aprobaci�n de proyectos de ley relativos a la materia electoral�, la Asamblea Legislativa deber� consultar al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) su criterio en torno a la iniciativa formulada y que, para apartarse de esa opini�n, �se necesitar� el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros�. Sin embargo, en los seis meses previos y cuatro posteriores a una elecci�n popular, solo se podr�n convertir en ley aquellos proyectos en los que este Tribunal estuviere de acuerdo.
Como parte del desarrollo normativo de la disposici�n constitucional de cita, el inciso n) del art�culo 12 del C�digo Electoral establece, como funci�n propia de esta Autoridad Electoral, evacuar las consultas que la Asamblea Legislativa realice al amparo de esa norma de orden constitucional.
A partir de la integraci�n del ordenamiento jur�dico conforme al Derecho de la Constituci�n y, concretamente, en punto a la interpretaci�n de lo que debe considerarse �materia electoral�, este �rgano Constitucional ha entendido que los �actos relativos al sufragio� no solo comprenden los propios de la emisi�n del voto, sino todos aquellos descritos en la propia Constituci�n o en las leyes electorales y que, directa o indirectamente se relacionen con los procesos electorales, electivos o consultivos, cuya organizaci�n, direcci�n y vigilancia ha sido confiada a este Pleno, a partir de la armonizaci�n de los art�culos 9, 99 y 102 de la Norma Suprema.
II.- Objeto del proyecto. El proyecto de ley n.� 22.473 aspira a crear el distrito n.� 7 del cant�n Barva, provincia Heredia, que se denominar� �Puente Salas�.
III.- Sobre el proyecto de ley objeto de consulta. La iniciativa pretende crear un nuevo distrito en el cant�n Barva y, en consecuencia, dispone que este Tribunal, �seg�n los mecanismos que se cuenten para ese fin�, realice �sin especificar plazo o fecha� los comicios para elegir las autoridades distritales.
A partir de lo dispuesto en el art�culo 168 de la Constituci�n Pol�tica, este Tribunal entiende que corresponde al legislador la creaci�n de nuevas provincias y cantones, no as� de los distritos, cuya determinaci�n recae en el Poder Ejecutivo. En efecto, el constituyente describi� cu�l ser�a la divisi�n administrativa del pa�s en el p�rrafo primero del citado numeral, precisando luego el cauce para generar nuevas unidades provinciales y cantonales; no obstante, en el texto pol�tico fundamental no se indicaron mayores formalidades para la generaci�n de distritos, pudi�ndose entender que tal tr�mite ser�a uno administrativo.
Contra tal argumento podr�a alegarse el principio de presunci�n de competencia, seg�n el cual, al amparo del art�culo 121.1 del texto constitucional, la Asamblea Legislativa puede emitir legislaci�n en aquellos temas en que el constituyente no atribuy� tal facultad reguladora o competencial a otro �rgano del Estado. Sin embargo, la Sala Constitucional, en la sentencia n.� 2009-95 de las 10:30 horas del 21 de abril de 1995, al conocer justamente un asunto relativo a la fijaci�n de l�mites territoriales, reconoci� que si el Poder Legislativo hab�a atribuido una competencia a otro titular p�blico, como lo es el Poder Ejecutivo, est� vinculada por esa legislaci�n, de suerte que no puede simplemente asumir tal facultad sin antes modificar el marco legal correspondiente.
En concreto, el citado Tribunal Constitucional indic�:
�A juicio de la Sala, el principio general de Derecho que establece que las normas jur�dicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado y, dentro de su competencia, a su superior, implica que la ley que disciplina el funcionamiento de la Asamblea Legislativa para el ejercicio de una competencia tambi�n constitucional, la vincula en los casos concretos en � haya de ejercerla, lo cual no es m�s que aplicaci�n del principio general de la inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto; principio general de rango constitucional, como que es aplicable a la totalidad del ordenamiento jur�dico, como derivaci�n y a la vez condici�n del Estado de Derecho en su integridad. Todo lo cual significa, en relaci�n con el presente asunto, que para la creaci�n de un nuevo ente territorial municipal la Asamblea Legislativa debe observar la ley que ha dictado con tal prop�sito, desde luego, sin perjuicio de su potestad de derogarla o reformarla previamente a su ejercicio.�.
Con base en ese precedente, la PGR, en varios pronunciamientos, ha precisado que la competencia para la creaci�n de distritos es �exclusiva y excluyente� del Poder Ejecutivo, por lo que cualquier propuesta de lege ferenda para la generaci�n de nuevas unidades administrativas de ese tipo resulta ser, ab initio, inconstitucional.
Precisamente, el �rgano procurador, en una opini�n jur�dica brindada con ocasi�n de la consulta legislativa dentro del tr�mite del proyecto de ley n.� 16.681 (con el que se aspiraba a crear el distrito 9.� del cant�n Grecia, provincia Alajuela), concluy�:
�� si la creaci�n de los distritos no estuviera otorgada al Poder Ejecutivo por medio de ley, con base en el principio de presunci�n de competencia, la Asamblea Legislativa estar�a habilitada por el Derecho de la Constituci�n (valores, principios y normas) para crear nuevos distritos. En pocas palabras, no estar�amos en estas elucubraciones jur�dicas. Sin embargo, como se indic� supra, el problema surge porque la Asamblea Legislativa atribuy� esa competencia al Poder Ejecutivo, lo que deja entrever que ha renunciado a su ejercicio, salvo que derogue la ley o la modifique. Desde nuestro punto de vista, y con base en el principio de inderogabilidad singular de la norma, la competencia que posee el Poder Ejecutivo es exclusiva y excluyente mientras no se derogue o modifique la Ley n.� 4366. En este caso, el principio de presunci�n de competencia es insuficiente, precisamente porque mediante ley se le atribuy� la competencia al Poder Ejecutivo, es decir, la Asamblea Legislativa renunci� a su ejercicio; y para retomarla se requiere revertir el acto parlamentario a trav�s de las t�cnicas de la derogatoria o de la modificaci�n. Por lo que la Asamblea Legislativa no tiene competencia, en el estado actual de la legislaci�n, para crear nuevos distritos.� (pronunciamiento de la Procuradur�a General de la Rep�blica n.� OJ-107-2007, cuyo criterio ha sostenido, tambi�n, en las opiniones y dictamen n.� OJ-169-2001, OJ-116-2007, y C-165-2013 del 26 de agosto de 2013).
Importa mencionar que la PGR, en la opini�n jur�dica n.� OJ-146-2016 del 22 de noviembre de 2016, en apariencia vari� su criterio pues, seg�n su comprensi�n de la sentencia de la Sala Constitucional n.� 12802-2013 de las 14:45 horas del 25 de setiembre del 2013, la Asamblea Legislativa podr�a ejercer, de forma concurrente, la competencia de crear distritos, pese a que ello lo haya delegado, en la Ley sobre la Divisi�n Territorial Administrativa, en el Poder Ejecutivo. Para fundar tal postura, el �rgano procurador se sirve hacer la siguiente cita del fallo constitucional mencionado:
�Ahora bien, la norma Constitucional es omisa en cuanto al �rgano competente y al procedimiento de creaci�n de distritos. Cuando as� sucede, debe interpretarse que la Constituci�n deleg� tal determinaci�n a la norma inmediata inferior, es decir, a la ley. En otras palabras, como la norma constitucional no estableci� ni el �rgano competente ni el procedimiento de creaci�n de distritos, se entiende que ello debe ser precisado por la Asamblea Legislativa. En este sentido, tal como lo indica la Procuradur�a General de la Rep�blica en su informe, del tenor del art�culo 168 debe entenderse impl�citamente que la Constituci�n le ha otorgado a la Asamblea Legislativa un margen de configuraci�n normativa para determinar la competencia y procedimientos que se deben seguir para la creaci�n de nuevos distritos. Por ello, la Asamblea Legislativa puede determinar si retiene la competencia para crear distritos a trav�s del procedimiento legislativo, o si por el contrario le otorga esa competencia al Poder Ejecutivo. En este entendido es que se aprueba la Ley sobre Divisi�n Territorial Administrativa, N.� 4366 de 5 de agosto de 1969, estableci�ndose concretamente en el art�culo 14, la respuesta a la interrogante sobre la creaci�n de distritos (�)
De dicha norma se infiere que, sin tratarse de una delegaci�n permanente o excluyente pues la Asamblea Legislativa podr�a ella misma crear distritos, o modificar o derogar lo establecido en dicha norma-, dicha ley le confiri� la potestad de crear distritos al Poder Ejecutivo, estableciendo el procedimiento a seguir que incluye el apoyo de la Comisi�n Nacional de Divisi�n Territorial, el Instituto Geogr�fico Nacional, la consulta a la Municipalidad respectiva, solicitud de los interesados y finalmente la declaraci�n del distrito por medio de un acuerdo.(�)�. (resaltado es del original).
Una vez le�da la sentencia y la ubicaci�n del fragmento que cita la PGR, se entiende que la Asamblea Legislativa puede crear distritos en tanto var�e la mencionada Ley sobre la Divisi�n Territorial Administrativa y justamente por eso es que la delegaci�n hecha en el Ejecutivo (al atribuirle la competencia) no es definitiva, pero mientras eso no cambie, en atenci�n a los principios de inderogabilidad singular de las normas y de seguridad jur�dica, no podr�a entenderse que dos �rganos constitucionales, de similar jerarqu�a, tiene una misma atribuci�n.
V�ase que los jueces constitucionales son claros en indicar que la respuesta a la interrogante acerca de qui�n puede crear distritos se encuentra en el art�culo 14 de la repetidamente citada Ley sobre la Divisi�n Territorial Administrativa y, p�rrafos antes, en el razonamiento se alude al precedente constitucional n.� 2009-95, en el que, como se vio, se hace referencia a la imposibilidad de que los legisladores desconozcan la ley sobre c�mo se hace la segmentaci�n del pa�s. En otras palabras, en su resoluci�n de 2013, la Sala Constitucional tuvo en cuenta que ya se hab�a manifestado en punto a la creaci�n de distritos como facultad del Ejecutivo, no haci�ndose ning�n tipo de desarrollo o reflexi�n en punto a una variaci�n de la l�nea jurisprudencial en ese sentido.
Sobre esa l�nea, debe tomarse en consideraci�n que, a la luz de los hechos evaluados en el citado fallo, lo relativo a la competencia o no del Poder Legislativo para realizar directamente la distritaci�n administrativa del pa�s no estaba en discusi�n; m�s bien, lo enjuiciado era la potestad que, para ello, hab�a sido delegada �v�a ley� en el Ejecutivo. De esa suerte, no podr�a pensarse, como en su momento lo hizo el �rgano procurador, que el fragmento subrayado de la sentencia parcialmente trascrita es ratio decidendi, por lo que, entonces, no tiene la virtud de generar jurisprudencia.
En virtud de lo anterior, este Tribunal estima que la propuesta tiene un vicio que provoca su inconstitucionalidad, cual es que la Asamblea Legislativa no es competente para crear un distrito; tal facultad est� atribuida, hasta que no se var�e el contenido del art�culo 14 de la Ley n.� 4366, al Poder Ejecutivo.� El actuar del Poder Legislativo, al emitir la ley sobre tal tem�tica, supone un quebranto del principio de inderogabilidad singular de las normas que integra el par�metro de constitucionalidad.
Ahora bien, importa se�alar que, en todo caso, si la Asamblea Legislativa llegara a aprobar la ley, la elecci�n de las autoridades del distrito Puente Salas quedar� diferida hasta los comicios de 2024, en tanto realizar un acto electivo antes de esa fecha supondr�a una violaci�n a los par�metros de constitucionalidad y de convencionalidad.
Desde el a�o 2015, el Pleno del Tribunal, en la respuesta a la consulta legislativa del proyecto de ley "Creaci�n del cant�n La Amistad, cant�n XVI de la provincia de Alajuela" (expediente n.� 19.632), indic� las razones por las cuales, en caso de crearse un nuevo distrito o cant�n, resultaba jur�dicamente imposible efectuar la elecci�n de sus autoridades en una fecha distinta a la de la celebraci�n de los comicios locales del resto del pa�s. Espec�ficamente, en aquella oportunidad se hizo ver al Parlamento que:
�La propuesta en su transitorio I, establece que la elecci�n de las diferentes autoridades municipales del cant�n a crear, ser� organizada, dirigida y celebrada por este Tribunal, seis meses despu�s de la fecha en que eventualmente entre en vigencia la ley, en caso de ser aprobada.
En lo que a este extremo respecta, objetamos la iniciativa legislativa consultada. En tal sentido, consideramos que la eficacia de la ley �tanto la elecci�n como la posesi�n de los cargos por parte de quienes resultar�an electos- debe diferirse hasta el momento en que se verifique la correspondiente elecci�n, toda vez que nuestro ordenamiento jur�dico electoral parte de que todos los cargos de elecci�n popular se ejercer�n por per�odos cuatrienales, de suerte que, por un lado, si se eligieran cargos cada vez que se crea un distrito o cant�n, quienes resulten electos ejercer�an su mandato por un per�odo menor a los cuatro a�os y, por otro, los funcionarios electos popularmente en las circunscripciones administrativas vigentes al momento de los comicios, ver�an afectado su mandato en el tanto y en el cuanto el nuevo distrito incluya poblados, barrios, caser�os, etc�tera que no solo fueron tomados en cuenta a la hora de inscribir las respectivas candidaturas, sino que eran parte de los objetivos inherentes al ejercicio del cargo.� (el destacado y el subrayado no son del original).
Debe tenerse en consideraci�n que, al realizarse las postulaciones para ocupar los cargos municipales que se disputaron en febrero de 2020, las personas interesadas sometieron su nombre a consideraci�n del electorado teniendo en cuenta que llevar�an a cabo funciones p�blicas en pro del desarrollo de comunidades que, para ese entonces, integraban la circunscripci�n en la que aspiraban a ejercer el cargo, por lo que el desmembramiento de esos territorios afecta el ejercicio del puesto. Por ejemplo, pi�nsese en el representante que, como parte de sus compromisos centrales de campa�a, hab�a externado su inter�s de apoyar un determinado proyecto en un sector que ya no integra el distrito por el que result� electo; si no se difiriera la designaci�n de las autoridades de la nueva circunscripci�n, se ver�a obligado a cambiar s�bitamente su plan de trabajo.
Sobre esa l�nea, debe recordarse que el derecho al efectivo ejercicio del cargo p�blico es una derivaci�n natural de las prescripciones del art�culo 23 de la Convenci�n, seg�n lo ha explicitado la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En efecto, en la sentencia del caso Rever�n Trujillo Vs. Venezuela el citado �rgano hemisf�rico de tutela se�al� que �el acceso en condiciones de igualdad [a un cargo p�blico] constituir�a una garant�a insuficiente si no est� acompa�ado por la protecci�n efectiva de la permanencia en aquello a lo que se accede� (p�rrafo 138), complement�ndose tal afirmaci�n con el reconocimiento de que �es indispensable que el Estado genere las condiciones y mecanismos �ptimos para que dichos derechos pol�ticos puedan ser ejercidos de forma efectiva, respetando el principio de igualdad y no discriminaci�n� (p�rrafo 139). Acerca del tema que nos ocupa y m�s puntualmente, en el pronunciamiento de fondo del caso Casta�eda Gutman vs M�xico, la mencionada Corte �considera que el ejercicio efectivo de los derechos pol�ticos constituye un fin en s� mismo y, a la vez, un medio fundamental que las sociedades democr�ticas tienen para garantizar los dem�s derechos humanos previstos en la Convenci�n.� (p�rrafo 143).
Seg�n el marco convencional expuesto, puede concluirse que la celebraci�n de comicios municipales, fuera del ciclo ordinario de renovaci�n de autoridades y por motivo de la creaci�n de una nueva circunscripci�n, afecta flagrantemente el n�cleo de atribuciones de representantes que se encuentran ejerciendo un puesto p�blico y tambi�n genera una desigualdad con gobernantes hom�logos.
Debe tenerse en consideraci�n que la norma proyectada var�a l�mites territoriales, lo cual modifica, a su vez, uno de los elementos de la competencia de los actuales gobernantes: al tomarse porciones de distritos preexistentes para generar el distrito Puente Salas, los s�ndicos y los concejales en funciones (electos en febrero de 2020 en los territorios desmembrados) de manera sobreviniente ver�n acotado el �mbito espacial en el que ejercen autoridad, circunstancia que va en detrimento del mandato que les fue inicialmente otorgado.
El Estado debe diferir la elecci�n de las nuevas autoridades de Puente Salas hasta 2024, de manera an�loga a como lo hizo con la creaci�n del cant�n R�o Cuarto. Pese a darse ese cantonato en mayo de 2017, los intereses de los mun�cipes de la nueva circunscripci�n continuaron siendo administrados por la alcald�a y los regidores de Grecia (cant�n desmembrado) hasta mayo de 2020, cuando entraron en funciones los representantes electos en los comicios locales de ese a�o. Tal accionar permiti�, en ese caso, respetar los mandatos de las autoridades del citado cant�n Grecia, quienes hab�an sido electos en 2016.
En cuanto a la afectaci�n al principio de igualdad entre gobernantes de similar naturaleza y jerarqu�a, debe insistirse en que elegir representantes distritales para Puente Salas antes de 2024 supondr�a que su per�odo de gobierno ser�a menor al de los mandatos otorgados por la ciudadan�a en las elecciones municipales de 2020. En otras palabras, mientras los s�ndicos y concejales de los 486 distritos administrativos electos en febrero de 2020 desempe�ar�n sus cargos por cuatro a�os, los gobernantes distritales de Puente Salas solo lo har�an por dos a�os o menos, disparidad que no resulta leg�tima, en los t�rminos de la jurisprudencia hemisf�rica.���
Por otra parte, la celebraci�n de comicios locales en un momento distinto a aquel en el que ordinariamente est�n previstos podr�a, en ciertos escenarios, hacer que las comunidades gracias a las cuales un determinado candidato obtuvo la victoria sean trasladadas, por la modificaci�n legal de los l�mites, a otro territorio, con lo que habr�a una afectaci�n a la l�gica de representaci�n que se obtiene mediante el sufragio.� Dicho de otro modo, un mandato otorgado en las urnas (sea, con una directa legitimaci�n democr�tica de origen) estar�a siendo variado y recortado por una ley, desconoci�ndose as� la voluntad popular de quienes emitieron su voto en los comicios de 2020; tanto electores como candidatos -al materializar su derecho fundamental al sufragio en cualquiera de sus vertientes-� tuvieron en cuenta un esquema territorial y de autoridades que ahora, iniciado el per�odo de gobierno y de forma ileg�tima, se pretende variar.
Estrechamente vinculado con lo anterior, debe indicarse que los mun�cipes de los territorios que hoy forman el citado distrito ya concurrieron a las urnas a elegir los miembros de otros concejos de distrito que ejercer�n sus cargos durante el cuatrienio 2020-2024, por lo que si se celebran votaciones para determinar qui�nes ser�n los concejales y el s�ndico (propietario y suplente) de Puente Salas, estar�an ejerciendo una suerte de doble voto. Dentro de un mismo per�odo de gobierno, habr� ciudadanos que sufragaron, con aproximadamente un a�o de diferencia, por autoridades de dos circunscripciones distintas de la escala territorial de gobierno, particularidad que transgrede el principio �una persona, un voto� (one person, one vote), como imperativo democr�tico relativo a la igualdad del sufragio. V�ase que la citada Convenci�n Americana, en su numeral 23.b) se�ala que todos los ciudadanos deben gozar del derecho de �votar y ser elegidos en elecciones peri�dicas aut�nticas, realizadas por sufragio universal e igual�, calificativo este �ltimo que se desdibujar�a si un mismo ciudadano, por la creaci�n de nuevas circunscripciones, tiene la posibilidad de concurrir a las urnas a elegir gobernantes del mismo tipo y escala.
En suma, la celebraci�n de elecciones en el distrito Puente Salas, antes de febrero de 2024, transgredir�a el Derecho de la Constituci�n por lesionar el mandato de quienes fueron electos como representantes de territorios ahora desmembrados y por afectar a la l�gica de representaci�n que se obtiene mediante el sufragio.
De otra parte, es menester indicar que, adem�s, el proyecto presenta incorrecciones desde el punto de vista de la constituci�n del nuevo distrito. En relaci�n con los l�mites de la nueva circunscripci�n, la delimitaci�n que se propone en el art�culo 2 no es la adecuada: se emplean puntos de referencia (por ejemplo, Calle S�nchez) que tienen una naturaleza poco confiable o subjetiva; los top�nimos o nombres de lugares pueden variar en el tiempo, aspecto que puede generar -a futuro- problemas con la certeza jur�dica de las circunscripciones y los derechos pol�ticos-electorales de sus habitantes.
Lo ideal en estos casos es trabajar con una enumeraci�n de coordenadas geogr�ficas en asocio con puntos de referencia, lo cual es una pr�ctica com�n y necesaria con el objetivo de dar seguridad t�cnico-jur�dica a los l�mites que se proponen. Sobre esa l�nea, se sugiere como base la Ley sobre Divisi�n Territorial Administrativa (ley n.� 4366), cuerpo normativo que, en sus art�culos 10 y 14, establece una serie de salvaguardas y recomendaciones t�cnicas sobre el trazado de limites cantonales y distritales; esas precisiones (necesarias para el trazado de l�mites), en apariencia, se omitieron en la elaboraci�n de la iniciativa legislativa, por cuanto si bien se puede inferir que el nuevo distrito es producto de una escisi�n del actual distrito San Pedro (cant�n Barva), no es posible determinar con certeza absoluta donde empieza uno y donde finaliza el otro (esto recalca la importancia del uso de las coordenadas geogr�ficas).
Sobre esa la l�nea de an�lisis, es menester traer a colaci�n el Decreto Ejecutivo n.� 28486-G, denominado �Reglamento nuevos Distritos Administrativos, requisitos b�sicos comunes, Comisi�n Nacional Territorial Administrativa�, que, en su primer numeral, se�ala que los nuevos distritos administrativos deben tener requisitos b�sicos y comunes, los cuales deben ser acreditados por las comunidades interesadas en generar una nueva circunscripci�n; entre esas exigencias est�n:
�d. Demostrar que la distancia de la cabecera del nuevo distrito no sea menor que el promedio actual de las distancias existentes entre las cabeceras del distrito del cant�n.
e. Demostrar que el �rea del distrito o distritos a desmembrar no queden con menos del cincuenta por ciento de la superficie actual.