ACTA N.º 31-2019

Sesión extraordinaria celebrada por el Consejo de Directores a las catorce horas del veintiséis de junio de dos mil diecinueve, con asistencia de los señores Héctor Enrique Fernández Masis, Director General del Registro Electoral y de Financiamiento de Partidos Políticos –quien preside–; Erick Adrián Guzmán Vargas, Secretario General del Tribunal Supremo de Elecciones, Luis Antonio Bolaños Bolaños, Director General del Registro Civil; José Francisco Rodríguez Siles, Director Ejecutivo; Rodrigo Abdel Brenes Prendas, Secretario General del Instituto de Formación y Estudios en Democracia y Armenia Masis Soto, Directora General a.i. de Estrategia Tecnológica.

ARTÍCULO ÚNICO. ASUNTOS INTERNOS DIVERSOS.

A) Informe de control interno n.° ICI-03-2019. Del señor Francisco Rodríguez Siles, Director Ejecutivo, se conoce oficio DE-1787-2019 del 24 de junio de 2019, recibido el mismo día en la Coordinación de este Consejo, mediante el cual literalmente manifiesta:

“El Consejo de Directores, en sesión ordinaria nº 28-2019, celebrada el 18 de junio del año en curso, comunicado en oficio CDIR-0202-2019, dispuso que esta Dirección Ejecutiva, en el plazo de 5 días hábiles, estudie e informe respecto al estudio elaborado por la Auditoría Interna denominado Informe de control interno n.° ICI-03-2019, relativo al proceso de declaraciones juradas de bienes del Tribunal Supremo de Elecciones. En cumplimiento de lo ordenado por ese Consejo, de seguido, se detalla el informe producto del análisis efectuado.

4.1 Realizar ante la Contraloría General de la República la gestión correspondiente, para que la funcionaria Denia Jiménez Díaz quién actualmente se desempeña en el IFED, sea deshabilitada como usuaria -según el perfil designado- en el Módulo de Declaraciones Juradas para uso de las Unidades de Recursos Humanos y/o Auditorías Internas, esto de conformidad con el instrumento de control que al respecto dispone ese Órgano Contralor para esos efectos.

Dada la temporalidad del ascenso interino en el Instituto de Formación y Estudios en Democracia (IFED) hasta el 05 de agosto del presente año de la funcionaria Denia Jiménez Díaz, el Departamento de Recursos Humanos, en su oportunidad, no  consideró hacer la exclusión; sin embargo, siendo que lleva razón la Auditoría Interna desde la perspectiva de una  sana lógica, sobre la necesidad, por asuntos de control interno, de eliminar el acceso a la citada funcionaria, inmediatamente después de la primera comunicación verbal de resultados del estudio de la Auditoría, ese Departamento,  mediante oficio RH-1093-2019 de fecha 03 de junio del año en curso,  solicitó a la Contraloría General de la República, la exclusión de la referida colaboradora de su rol como digitadora, recibiéndose por correo electrónico la aprobación a tal gestión.

4.2 Estructurar el Manual de procedimientos RH-P067-v1 “Comunicados al Personal Institucional”, específicamente el aparte n.º 3 “Comunicación a personas funcionarias que deben rendir Declaración Jurada de Bienes”, de conformidad con la gestión que se realice según sea el tipo de declaración –inicial, anual y final- y que se incorporen las actividades necesarias, una vez concluida esta labor, diagramar  el proceso, de manera que facilite la identificación secuencial de las actividades a ejecutar, en procura de la mejora continua de este proceso, y del fortalecimiento del sistema de control interno institucional.

Adicionalmente, incorporar como parte del citado Manual, una actividad relativa al seguimiento de la verificación de la información que se ingresa en el Módulo, con el propósito de que se evidencien y se atiendan oportunamente las inconsistencias, exclusiones u omisiones de información, en cumplimiento de la normativa que regula lo concerniente a este tema, y que verifique que el instrumento de análisis denominado “Formulario dinámico para la identificación de declarantes”, este incorporado en los archivos que para los efectos dispone esa Dependencia.

Lleva razón la Auditoría Interna sobre la necesidad de ajustar el aparte 3 del procedimiento RH-P067-v1, el Departamento de Recursos Humanos, dentro de un plazo razonable, dado que ese procedimiento no cuenta  con una estructura que agrupe las actividades en función de los subprocesos de gestión y control,  deberá hacer el análisis correspondiente tomando en consideración las observaciones de esa Auditoría, de modo que  se reestructure este, siendo necesario incorporar además, una nueva actividad tendente a asegurar la verificación de la información que se ingresa al Módulo de Declaraciones Juradas para uso de las Unidades de Recursos Humanos y/o Auditorías Internas, porque efectivamente el procedimiento adolece de esta actividad de control, entendida como necesaria para detectar de manera oportuna inconsistencias.  Sin duda, estas acciones contribuirán al fortalecimiento del sistema de control interno en el proceso interno que deriva en las declaraciones juradas que por ley deben presentar los funcionarios del TSE.

Una vez cumplida con la nueva redacción del citado procedimiento, ese Departamento deberá proceder con su diagramación, para lo cual deberá coordinar con las dependencias correspondientes, las herramientas necesarias y la capacitación que estimen necesaria, todo lo cual debe estar atendido dentro de un plazo razonable según se establece en el cronograma de actividades.

4.3 Realizar la valoración de riesgo de las actividades que comprende el procedimiento RH-P067-v01 específicamente el aparte n.º 3 denominado “Comunicación a personas funcionarias que deben rendir Declaración Jurada de Bienes”, con el propósito de atender lo señalado en la circular DE-0027-2016 del 02 de agosto de 2016 de conformidad a las disposiciones adoptadas por el Consejo de Directores sobre este tema.

Una vez que se ajuste conforme es debido el procedimiento RH-P067-V01, y siendo que como lo evidenció el informe de Auditoría Interna, en el sentido de que el procedimiento vigente a la fecha de su estudio carece de matrices de riesgos actualizadas, es indiscutible que con la nueva versión será necesario en atención tanto a la circular DE-0027-2016 así como a la Circular DE-012-2018, también mencionada en informe auditor que nos ocupa (página 21), que el Departamento de Recursos Humanos asegure el  cumplimiento de la normativa de control interno que rige el tema de los riesgos en los términos de las circulares de cita.

4.4 Establecer un instrumento gestión debidamente aprobado por el Tribunal, en el que se definan aquellos puestos, que por la naturaleza del cargo que desempeñan se encuentran obligados a presentar la declaración jurada de bienes, conforme a los perfiles definidos en el artículo 56 –incisos 2 y 3- del “Reglamento a la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública”, fuera de los ya determinados en la citada Ley –artículo 21-, así como el establecimiento de otros elementos de control que se consideren necesarios incorporar en dicho instrumento, para el mejoramiento y cumplimiento del proceso de rendición de estas declaraciones.

Como parte de su informe, la Auditoría Interna determinó que dos importantes puestos de la estructura ocupacional del TSE, ubicados en la clase Ejecutivo Electoral 1, específicamente los puestos de los Secretarios Generales de las Direcciones General del Registro Civil y General de Estrategia Tecnológica no figuran como declarantes ante la Contraloría General del República (declaración jurada de bienes), a diferencia de los otros Secretarios Generales de las direcciones institucionales que se ubican en la misma clase ocupacional.

Según expone esa Auditoría ante tal hallazgo, el Departamento de Recursos Humanos lo justificó, únicamente, aduciendo que los puestos no  se enmarcan dentro los perfiles que no tienen que declarar, siendo que al solicitarle a ese  Departamento el Formulario dinámico para la identificación de declarantes, herramienta diseñada por la Contraloría General de la República, se indicó no  poder aportarlo, externando a su vez, como principales razones que explicaban que los antedichos puestos no estuvieran como declarantes, los supuestos establecidos en el artículo 55 del Reglamento de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (LCERIFP).

Adicionalmente, la Auditoría  Interna  indagó sobre la existencia de algún instrumento –debidamente formalizado por el Jerarca- que le facilitara a la Administración, como en el caso del “Reglamento sobre la rendición de cauciones en favor del Tribunal Supremo de Elecciones” una  definición clara de los perfiles de las personas funcionarias que están obligadas a presentar las declaraciones  juradas de bienes, al tenor de lo establecido en el artículo 21 de la (LCERIFP)  y los artículos 55 y 56 (incisos 2 y 3) de su reglamento.

Si bien la Auditoría no cuestiona que los puestos mencionados tengan o no que declarar, si es  importante resaltar de  su hallazgo que el Departamento de Recursos Humanos no aportó la herramienta establecida por la Contraloría General del República utilizada para tales efectos o algún otro documento en que se constatara el análisis realizado, lo que provocó que la condición de declarantes de los puestos de Secretarios Generales de las Direcciones General del Registro Civil y General de Estrategia Tecnológica no haya quedado formalmente justificada.  Asimismo, tampoco contribuyó a contar con suficiente justificación la carencia de un instrumento interno mediante el que se defina de manera específica, una identificación clara de los perfiles de los funcionarios que por ley tienen que declarar, minimizando con ello el riesgo dejar de por fuera puestos que deben sí deben hacerlo.

En criterio de esta Dirección, se considera atinada la recomendación de la Auditoría Interna en cuanto a la creación de un instrumento normativo interno (reglamento, instructivo u otros) que con base en la ley y tomando en consideración no solo la gestión  administrativa institucional, sino su estructura jerárquica y los cuerpos normativos que regulan  su  accionar, pueda  establecer los perfiles de funciones de las personas que en definitiva tengan que presentar la declaración jurada de bienes y que además permita que se pueda documentar debidamente las justificaciones correspondientes y con ello fortalecer el control interno en el tema que nos ocupa.

Para tal fin, la Dirección Ejecutiva, por intermedio de su Unidad de Control Interno realizará el estudio respectivo a efecto de contar dentro de un plazo razonable, con una propuesta instrumental para presentarla al Superior.”

Asimismo, remite el cronograma para el cumplimiento de las recomendaciones.

Se dispone: Aprobar las conclusiones establecidas por el señor Director Ejecutivo. En consecuencia, se acogen las recomendaciones vertidas por la Auditoría Interna en el Informe de control interno n.° ICI-03-2019. Proceda el Departamento de Recursos Humanos a establecer los controles y tomar las medidas necesarias para que en el futuro se solicite a la CGR de manera oportuna las exclusiones que correspondan de las personas autorizadas para acceder al sistema en cuestión, así como para dar cumplimiento a lo establecido en los puntos 4.2, 4.3 y 4.4 del citado informe, respecto de lo cual la Dirección Ejecutiva dará el seguimiento correspondiente y gestionará lo pertinente, de conformidad con lo indicado en su oficio  n.° DE-1787-2019. ACUERDO FIRME.

B) Estudio de factibilidad para la construcción del nuevo edificio del Tribunal Supremo de Elecciones. Del señor Vinicio Mora Mora, Subjefe del Departamento Legal, se conoce oficio DL-348-2019 del 25 de junio de 2019, recibido el mismo día en la Coordinación de este Consejo, relacionado con el estudio de factibilidad para la construcción del nuevo edificio del TSE, el cual después de una serie de consideraciones concluye:

“IV.- Conclusión

Conforme lo expuesto, este Departamento considera que en lo que al Tribunal Supremo de Elecciones se refiere, en razón de los principios de separación de poderes e independencia de funciones que rige ese órgano electoral y las relaciones con el Poder Ejecutivo, no está en la obligación de inscribir el proyecto de construcción de un nuevo edificio en el Banco de Proyectos de Inversión Pública del Mideplan para la elaboración o programación presupuestaria de las entidades públicas.”

Relacionado con el mismo tema, se conoce oficio DE-1799-2019 del señor José Francisco Rodríguez Siles, Director Ejecutivo, del 25 de junio de 2019, recibido el mismo día en la Coordinación de este Consejo, mediante el cual da respuesta a lo acordado por el Consejo de Directores en sesión ordinaria n.° 28-2019, y manifiesta, en lo que interesa, lo siguiente:

“Tal y como se explica en el estudio de factibilidad antes citado, particularmente en el apartado 7.5., de acuerdo con la información financiera recabada en el sondeo de mercado, la figura de fideicomiso de obra pública resulta la opción de financiamiento -comparativamente con el crédito bancario- más onerosa, en principio, durante las etapas preoperativa (18 meses), no así en la etapa constructiva (18 meses), esto desde el punto de vista de los desembolsos que se deben considerar en el presupuesto institucional. Esta situación se debe, entre otras cosas, a que los datos aportados por las entidades financieras -para crédito bancario- muestran única y exclusivamente la información asociada directamente al desarrollo de la obra, es decir, no muestra costos conexos a la planificación, administración y ejecución del proyecto, lo que a todas luces incrementa el monto señalado. Tal condición no ocurre para el caso del fideicomiso de obra pública, en donde los montos establecidos en el estudio, sí contemplan los costos antes indicados.

Así las cosas, en la etapa preoperativa la erogación asciende a los ¢1.310.367.561,48, para la figura del fideicomiso, no obstante, en el caso del crédito bancario, en esta misma etapa el monto calculado es de ¢1.058.367.561,48, para una diferencia de ¢252.000.000,00. Resulta necesario aclarar que adicionalmente al monto total del crédito bancario, se deben considerar los costos asociados a la elaboración de diseños, planos y permisos (estudios preliminares, diseño y anteproyecto, planos, permisos municipales, CFIA e inspecciones de obra) lo cual ronda los ¢1.000.000.000,00, monto equivalente al 11,265% del costo de la obra, que debe ser asumido por la institución.

Adicionalmente, tal como lo indica el estudio de factibilidad, específicamente en la conclusión 9.14, para el caso del préstamo bancario los alquileres de los edificios actualmente arrendados por la institución se deberán mantener por un plazo adicional de 18 meses –por cuanto el plazo de construcción es de 36 meses- con respecto a la alternativa del fideicomiso, este plazo adicional genera una erogación que asciende a ¢1.058.367.561,48 que la institución debe erogar de más por este concepto. De igual forma, otro elemento a considerar es que, mediante la figura del fideicomiso de obra pública, la cancelación del compromiso financiero adquirido se daría 6.5 años antes, lo que equivaldría a ¢6.661.653.393,72, en comparación con el crédito bancario, por lo que la institución se liberaría anticipadamente de programar ese pago dentro de su presupuesto anual.

Otro elemento a considerar es que, el monto proyectado por concepto de fideicomiso incluye los pagos mensuales para la Unidad Administradora de Proyectos (UAP), los cuales se extienden por los 240 meses de duración de esta figura; en caso de que la institución asuma un crédito bancario deberá valorar a lo interno, la capacidad técnica y humana del personal que podría asumir la planificación, administración y ejecución del proyecto. Lo óptimo sería la creación de una UAP, entendida tal y como se indica en el apartado 7.4 del estudio de factibilidad, como “un grupo multidisciplinario, experto en administrar, ejecutar y fiscalizar las obras (…) se encarga de formalizar relaciones contractuales, hace pagos a proveedores, decide sobre la inversión de recursos, acuerda el plan de adquisición de bienes y lleva la contabilidad del proyecto”, esto para que asuma durante la fase preoperativa y constructiva, el control y decisiones del proyecto, así como la rendición de cuentas ante eventuales situaciones adversas que se puedan presentar en el desarrollo de este.

De ser conformada por personal interno del TSE, se debe tomar en cuenta que la dedicación a las labores en torno al proyecto deberá ser a tiempo completo, por cuanto supondrá la sustitución dentro de las unidades administrativas en las que se encuentran asignados. Esto además supone el contar con plazas nuevas dentro de la relación de puestos institucional, lo cual está siendo limitado por las políticas nacionales de contención del gasto. A manera de ejemplo, si esta unidad fuera conformada por personal externo a la institución y bajo los lineamientos establecidos en la Ley n.° 9635 Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, el costo mensual por concepto de salarios, para un mínimo de 8 profesionales en diferentes ramas de relación directa con el proyecto, ascendería alrededor de los ¢12.000.000,00, para una jornada laboral de 8 horas diarias (con base en puestos de Profesional Ejecutor 3). Con base en la experiencia de otros proyectos de esta naturaleza, los mismos se desarrollan en jornadas de 24/7, con el fin de cumplir con los tiempos establecidos para el avance de la obra, por tal razón el anterior cálculo podría hasta triplicarse, resultando un monto mucho mayor que el establecido para el pago de la UAP en el escenario del fideicomiso (¢7.000.000,00 por mes en las fases preoperativa y constructiva y ¢3.500.000,00 en la fase operativa).

Es importante considerar que para el caso de un crédito bancario, los desembolsos por parte de la entidad financiera, se dan contra avance de obra, por lo que cualquier atraso en la planificación del proyecto implicaría su postergación y el incurrir en mayores costos, tales como el pago adicional de un 2% a la tasa de interés del préstamo por atrasos en la entrega de información financiera –según información obtenida en el sondeo de mercado-, que es una condición previa para los desembolsos; se extiende el tiempo de arrendamiento de las edificaciones en las que se ubican las unidades administrativas a trasladar, así como mayores costos por el pago de salarios a las personas funcionarias de la Unidad Administradora del Proyecto, entre otros.

Es necesario destacar que, para un proyecto de esta envergadura, las decisiones que se tomen deben basarse no solo en aspectos numéricos, sino también es necesario considerar una serie de factores cualitativos que están vinculados a los costos de oportunidad y que no son cuantificables, tal es el caso del riesgo de asumir el proyecto sin contar con la experiencia en la planificación, administración y ejecución de este tipo de obras, tema que no es parte de las actividades sustantivas que desarrolla la institución.

Por otra parte, la opción del crédito bancario podría sumarle complejidad al proceso de elaboración del presupuesto institucional, en lo que se refiere a la programación de los desembolsos contra el avance de las obras durante las etapas preoperativa y constructiva, siendo que cualquier atraso en las obras afectaría la programación de desembolsos y la consecuente ejecución del presupuesto institucional. Caso contrario para la figura del fideicomiso, donde las cuotas para el pago de fiducia, UAP y arrendamiento, están claramente definidas para cada una de las etapas, lo que constituye una facilidad para el ejercicio presupuestario. Además, debe considerarse que, en el caso de un crédito bancario, los desembolsos ingresarían eventualmente a la caja única del Estado, lo cual podría implicar mayor tramitología para la utilización de los recursos.

Adicionalmente, es importante señalar que de acuerdo a la experiencia de otras instituciones públicas que están desarrollando proyectos bajo la figura del fideicomiso, esta permite que en caso de una eventualidad que conlleve la necesidad de contar con mayores recursos financieros como parte del patrimonio fideicometido, se puedan aplicar adendas al contrato original para incrementar los recursos, esta situación no aplica para el caso de un crédito bancario, en el cual el monto aprobado es el definitivo y único para el desarrollo de la obra.

Así las cosas, una vez señaladas las razones cuantitativas y cualitativas expuestas –en la mayoría de los casos- en el estudio de factibilidad y reiteradas en el presente documento, por las cuales se recomienda la figura del fideicomiso de obra pública para desarrollar el proyecto del nuevo edificio del TSE, se deja a consideración de ese cuerpo colegiado, para lo que a bien se tenga, los anteriores argumentos.”

Se dispone: Acoger las conclusiones tanto del señor Vinicio Mora Mora, Subjefe del Departamento Legal, como del señor José Francisco Rodríguez Siles, Director Ejecutivo. Elevar este asunto a conocimiento del Superior con la recomendación de que se autorice a la Dirección Ejecutiva a continuar con los trámites pertinentes. ACUERDO FIRME.

A las quince horas terminó la sesión.