N.° 0355-E3-2022.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las diez horas cuarenta y cinco minutos del diecisiete de enero de dos mil veintidós.
Recurso de apelación electoral interpuesto por el señor Walter Muñoz Céspedes, presidente del partido Integración Nacional (PIN), contra la resolución n.° 300 de las 14:26 horas del 03 de enero de 2022, dictada por el “Programa Electoral Autorización de actividades de los partidos políticos en sitios públicos”, a cargo del Cuerpo Nacional de Delegados.
RESULTANDO
1. Mediante el “Formulario de solicitud de autorización para realizar actividades de los partidos políticos en sitios públicos” n.° 294, presentado ante el Cuerpo Nacional de Delegados (CND) el 09 de diciembre de 2021, el señor Walter Muñoz Céspedes, presidente del partido Integración Nacional (PIN), solicitó autorización para llevar a cabo una “Plaza Pública” el 30 de enero de 2022, de las 15:00 a las 18:00 horas, en el distrito electoral y administrativo Catedral, cantón Central, provincia San José, propiamente en la “Plaza de la Democracia” (folio 2).
2. Por resolución n.° 278 de las 07:15 horas del 22 de diciembre de 2021, notificada el día inmediato siguiente, el señor Sergio Donato Calderón, Jefe del CND y encargado del “Programa Electoral Autorización de actividades de los partidos políticos en sitios públicos”, autorizó la actividad citada con la siguiente advertencia: “POR TANTO. De conformidad con las razones de hecho y de Derecho, y citas legales, se aprueba la solicitud formulada en razón de su procedencia legal, siempre sujeta al cumplimiento efectivo de todas aquellas disposiciones de seguridad, orden, integridad y conveniencia necesarias al momento de realizarse. El Cuerpo Nacional de Delegados supervisará el cumplimiento oportuno y efectivo de dichas disposiciones (...) se hace saber que en el supuesto de que para esa fecha estén rigiendo ya disposiciones específicas contenidas en lineamientos o protocolos sanitarios, estas disposiciones serán aplicables también y deberán ser acatadas, de conformidad con el artículo 41 del decreto reglamentario 6-2021 del Tribunal Supremo de Elecciones.” (folios 3 a 6).
3. En resolución n.° 300 de las 14:26 horas del 03 de enero de 2022, notificada al PIN ese mismo día, el CND revocó la autorización concedida en la resolución n.° 278, con sustento en lo siguiente (folios 6 vuelto a 10):
“III. Que (…) el artículo 41 del decreto reglamentario 6-2021 del Tribunal Supremo de Elecciones, normativa que regula en específico el ejercicio del sufragio en la próxima elección del domingo 06 de febrero de 2022, señala lo siguiente: “Articulo 41.- Medidas sanitarias: En razón de la emergencia sanitaria por COVID-19, durante las diferentes etapas del proceso electoral, incluyendo el día de la votación, los ciudadanos, agrupaciones políticas, candidatos a los puestos de elección, funcionarios del TSE y los diferentes agentes electorales deberán respetar las medidas sanitarias dispuestas que se encuentren vigentes, con el fin de reducir el riesgo de contagio. No obstante lo anterior, estos lineamientos y protocolos, así como las medidas generales o particulares que se establezcan, son susceptibles de recurso de apelación electoral, que también puede ser interpuesto por el Director General del Registro Electoral cuando la medida haya sido adoptada unilateralmente por el Ministerio de Salud; recurso que, en todos los casos, será resuelto por el TSE, en su condición de juez electoral.".
IV. Que de manera complementaria, el artículo 42 de ese mismo cuerpo normativo, establece lo siguiente: "Artículo 42. Alcance: El presente reglamento es de acatamiento obligatorio para los partidos políticos, coaliciones, agentes electorales y ciudadanos que participen en el proceso electoral.”.
V. Que en virtud de las disposiciones normativas arriba indicadas, señalándose en primer término que la libertad de reunión establecida en el numeral 26 de la Constitución Política no es absoluta, y que admite limitaciones razonables, resulta imperativo para este Programa Electoral analizar la autorización concedida en la resolución número 278 aquí referida. Para ello, es de suyo importante reconocer la vigencia del Lineamiento sanitario LS-SI-031, dictado por el Ministerio de Salud y con participación del área de Administración Electoral vinculada con todo lo relativo a la organización y ejecución del presente proceso electoral, cuyo aparte 4.6. dispone lo siguiente: ”4.6. Disposiciones para actividades proselitistas en sitios públicos: Para las actividades proselitistas a realizarse en sitios públicos en el marco de la campaña electoral previa a las elecciones del 6 de febrero de 2022, y en aplicación de la normativa legal y reglamentaria vigente, se establecen las siguientes regulaciones especiales: • Plaza pública y desfile: por tratarse de eventos de concentración masiva de personas, quedan prohibidas de acuerdo con el Decreto Ejecutivo n.” 42221-S, de fecha 10 de marzo de 2020, denominado Medidas administrativas temporales para la atención de actividades de concentración masiva debido a la alerta sanitaria por COVID-19". Siendo que al tenerse vigente el contenido normativo del precitado lineamiento sanitario, y en razón de la prohibición dispuesta para realizar plazas públicas como la que aquí interesa, se precede a revocar la autorización concedida al partido Integración Nacional en la resolución 278 de las 07:15 horas del 22 de diciembre de 2021.”.
4. Mediante escrito presentado el 07 de enero de 2022 ante la Dirección General de Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos (en adelante, el Registro Electoral), el señor Muñoz Céspedes interpuso recursos de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución n.° 300 de las 14:26 horas del 03 de enero de 2022, en los siguientes términos: “La negatoria del acto de concentración o plaza pública se basa exclusivamente en consideraciones de orden sanitario, dado el aumento de casos por la pandemia que ha provocado el COVID -19, sin embargo la fundamentación contradictoria que presenta se debe a la infracción de las reglas de la experiencia, y la sana Iógica por cuanto ciertamente desde hace varios meses el propio ministerio de Salud ha autorizado la celebraciones (sic) de partidos deportivos de futboll (sic) y concierto (sic) al aire libre, tal y como se realizaría la concentración de plaza pública. Inclusive el propio ministerio de Salud y el MEP han autorizado de forma reciente el reingreso de curso escolar presencial al 100 por ciento, sin aforo, ni restricción, mucho menos sin vacunación obligatoria de menores. Nosotros deseamos realizar la concentración al amparo del respeto de todas las medidas de distanciamiento sanitario, ofreciendo a los participantes, mascarillas, alcohol en gel, y estaciones de lavados de manos.”. Además, solicitó una audiencia oral con el fin de exponer la logística sanitaria del evento (folio 11).
5. Mediante resolución n.° 353 de las 11:25 horas del 10 de enero de 2022, el CND rechazó el recurso de revocatoria interpuesto y admitió el de apelación a conocimiento de este Tribunal. Como sustento señaló: “Al entrar en vigencia el lineamiento sanitario 031 -en aras de proteger a la ciudadanía en virtud de la declaración de emergencia nacional y la alerta establecida con relación a la pandemia del COVID-19-, dictado tanto por el Ministerio de Salud como por la Dirección General de Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Politicos del TSE, el contenido normativo allí dispuesto en cuanto a las actividades proselitistas pasó a tener relevancia en cuanto a la manera en que las autorizaciones para que estas se realicen deben ponderarse (…) Ello obligó a revisar lo resuelto originalmente y, habida cuenta de las nuevas reglas jurídicas aplicables, se dispuso finalmente revocar la autorización dada al quedar esta sin ningún sustento normativo. Incluso, desde la resolución número 278 de este Programa Electoral, se advirtió de la posibilidad de que esto ocurriera.” (folios 1 y 11 vuelto a 14).
6. En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley y no se notan defectos u omisiones que causen nulidad o indefensión.
Redacta el Magistrado Esquivel Faerron; y,
CONSIDERANDO
I. Sobre la audiencia oral solicitada. El recurrente solicitó “vista oral” para exponer la logística sanitaria de la plaza pública en análisis (folio 11). En virtud de que lo pretendido es una diligencia no prevista para este tipo de asuntos y que, además, no se estima necesaria en el subjudice, lo procedente es disponer su denegatoria.
II. Admisibilidad del recurso. El “Reglamento para autorizar actividades de los partidos políticos en sitios públicos”, Decreto n.° 07-2013 publicado en La Gaceta n.° 136 de 16 de julio de 2013 (en adelante, el Reglamento) establece que las resoluciones que concedan o denieguen permisos de esta naturaleza tienen recurso de revocatoria ante el órgano que dictó el acto y, subsidiariamente, el de apelación ante este Tribunal. La impugnación puede ser formulada por cualquiera de los miembros del Comité Ejecutivo Superior del partido político interesado y presentarse dentro de los 3 días hábiles siguientes, contados a partir del día hábil posterior al envío de la resolución pertinente (artículos 6 y 15).
En el caso sometido a examen, el recurso de apelación es admisible al cumplir con las exigencias señaladas, por lo que procede pronunciarse sobre el fondo de lo planteado (folios 8 y 11).
III.- Antecedentes y disposiciones normativas de relevancia. Como marco orientador interesa señalar que el Decreto Ejecutivo n.° 42221-S “Medidas administrativas temporales para la atención de actividades de concentración masiva debido a la alerta sanitaria por COVID-19”, vigente a partir del 12 de marzo de 2020, dispuso en sus considerandos X, XIV y ordinales 1, 2 y 7, lo siguiente:
“X. Que resulta imperante aplicar medidas inmediatas de prevención, atención y mitigación de la alerta sanitaria por COVID-19, así como garantizar el cumplimiento efectivo de los protocolos del Ministerio de Salud y conjuntamente, tomar medidas preventivas que contribuyan al adecuado manejo de la problemática objeto de la presente regulación.”.
“XIV. Que la suspensión de actividades de concentración masiva en el actual momento epidemiológico en donde empieza a detectarse de forma incrementada el virus y su potencial transmisión en territorio nacional y que, por las características del virus resulta de fácil transmisión por medio de las gotículas de la saliva de personas mayormente con síntomas, pero también en personas sin síntomas manifiestos, es oportuna tomarla de forma inmediata para prevenir la transmisión comunitaria aumentada en un corto período. Con esta medida no se pretende impedir la transmisión del todo, pero si ralentizar su intensificación.” (el subrayado no pertenece al original).
“Artículo 1.- Como parte de las acciones preventivas y de mitigación dictadas por el Ministerio de Salud para la atención del estado de emergencia nacional por el COVID-19, esta cartera ministerial como rectora en materia de salud podrá emitir autorizaciones sanitarias para eventos de concentración masiva en espacios que permitan el control del aforo de las personas asistentes, sujeto a las condiciones epidemiológicas del país en el momento en que se solicita la autorización.
El análisis del escenario epidemiológico se vuelve necesario para evitar el surgimiento de una cantidad elevada de cadenas de transmisión simultáneas o que se pueden dar en un corto periodo, generadas de un mismo evento de concentración masiva de personas y que pueda provocar una saturación de los servicios de salud para las personas que enfermarían gravemente.” (el subrayado es suplido).
“Artículo 2.- En los términos dispuestos por el artículo 5 del Decreto Ejecutivo número 28643 del 7 de abril de 2000, deberá entenderse por actividad de concentración masiva todo evento temporal que reúna extraordinariamente a una cantidad de personas, bajo condiciones de aglomeración o hacinamiento, en espacios físicos abiertos o cerrados que por sus características de sitio, estructurales y no estructurales, suponen o hacen suponer un escenario de riesgo o de amenaza que obligan a medidas preventivas de control de uso del espacio y de la conducta humana.” (el subrayado no pertenece al original).
“Artículo
7.- Las disposiciones del presente Decreto Ejecutivo se
revisarán y se actualizarán, en este último caso de ser necesario, por el
Ministerio de Salud, de conformidad con el comportamiento epidemiológico del
COVID-19 en el territorio nacional.” (el subrayado es propio).
Por su parte, el “Reglamento para el Ejercicio del Sufragio en la Elección Nacional del 6 de febrero de 2022”, emitido por este Tribunal mediante Decreto n.° 6-2021, vigente a partir del 05 de agosto de 2021, establece en el considerando VII y ordinales 41 y 42, lo siguiente:
“Considerando (…) VII. Que el Registro Electoral y el Ministerio de Salud emitirán el lineamiento sanitario y los respectivos protocolos que deberán aplicarse para la celebración de las Elecciones Nacionales del año 2022, en el marco de la emergencia sanitaria por COVID-19, los cuales serán de acatamiento obligatorio para todos los agentes electorales que participen en el proceso electoral.” (el subrayado es propio).
“Artículo 41.- Medidas sanitarias: En razón de la emergencia sanitaria por COVID-19, durante las diferentes etapas del proceso electoral, incluyendo el día de la votación, los ciudadanos, agrupaciones políticas, candidatos a los puestos de elección, funcionarios del TSE y los diferentes agentes electorales deberán respetar las medidas sanitarias dispuestas que se encuentren vigentes, con el fin de reducir el riesgo de contagio. No obstante lo anterior, estos lineamientos y protocolos, así como las medidas generales o particulares que se establezcan, son susceptibles de recurso de apelación electoral, que también puede ser interpuesto por el Director General del Registro Electoral cuando la medida haya sido adoptada unilateralmente por el Ministerio de Salud; recurso que, en todos los casos, será resuelto por el TSE, en su condición de juez electoral.” (el subrayado es suplido).
“Artículo 42.- Alcance: El presente
reglamento es de acatamiento obligatorio para los partidos políticos,
coaliciones, agentes electorales y ciudadanos que participen en el proceso
electoral.” (El
subrayado no pertenece al original).
Posteriormente, en el Decreto Ejecutivo n.° 43314-S “Reforma Medidas administrativas temporales para la atención de actividades de concentración masiva debido a la alerta sanitaria por COVID-19”, vigente a partir del 1.° de diciembre de 2021, el Poder Ejecutivo consideró que el escenario epidemiológico vigente en ese momento y el avance del proceso de vacunación hacían pertinente la actualización del Decreto Ejecutivo n.° 42221-S a efectos de “habilitar progresivamente y de manera controlada la realización de eventos de concentración masiva bajo el esquema de autorizaciones sanitarias (…) sujetas al protocolo respectivo y el aforo definido por el Ministerio de Salud.”.
No obstante, el 23 de diciembre de 2021 y, con vista en el comportamiento epidemiológico a nivel nacional, el Ministerio de Salud y el Registro Electoral emitieron el “Lineamiento Nacional para la celebración de la Elección Nacional a realizarse el domingo 6 de febrero de 2022, en el marco de la emergencia sanitaria por COVID-19” (en adelante, Lineamiento n.° LS-SI-031), que estableció la regulación definitiva en torno a las “plazas públicas”, en los siguientes términos:
“3.19 Plaza Pública: es un evento de concentración
masiva de personas convocada por un partido político o coalición, que
generalmente se realiza al aire libre, utilizando tarimas u otras estructuras
afines al objetivo que persigue la reunión y en la cual es permitido el uso de
altavoces y otros equipos, así como el cierre de vías.” (el subrayado es suplido).
“4.6 Disposiciones para actividades proselitistas en sitios públicos: Para las actividades proselitistas a realizarse en sitios públicos en el marco de la campaña electoral previa a las elecciones del 6 de febrero de 2022, y en aplicación de la normativa legal y reglamentaria vigente, se establecen las siguientes regulaciones especiales:
•
Plaza pública y desfile: por
tratarse de eventos de concentración masiva de personas, quedan prohibidas
de acuerdo con el Decreto Ejecutivo n.° 42221-S, de fecha 10 de marzo de 2020,
denominado Medidas administrativas temporales para la atención de actividades
de concentración masiva debido a la alerta sanitaria por COVID-19.” (el subrayado no pertenece al original).
En virtud de la relevancia que esas disposiciones podrían representar para el accionar de los partidos políticos, el CND comunicó el Lineamiento n.° LS-SI-031 a todas las agrupaciones (incluido el PIN), desde el 23 de diciembre de 2021 y advirtió lo siguiente: “Acerca de las actividades proselitistas que fueron aprobadas por el programa electoral de Autorización de Actividades de los Partidos Políticos en Sitios Públicos (PASP), cuyos contenidos deban revisarse respecto de las disposiciones del presente Lineamiento 031, se les informa que en próximos días se procederá a hacer las comunicaciones respectivas a cada agrupación política concernida sobre cada una de las actividades que deban ser revisadas y ajustadas a las nuevas disposiciones.” (folios 15 a 22).
IV. Sobre el fondo. De la lectura integral del expediente se desprende que, mediante resolución n.° 300 de las 14:26 horas del 03 de enero de 2022 (visible a folios 6 vuelto y 7), el CND revocó -de oficio- una autorización concedida con anticipación al PIN (en la resolución n.° 278 de las 07:15 horas del 22 de diciembre anterior, visible a folio 3) para efectuar una “plaza pública” en el distrito electoral y administrativo Catedral, cantón Central, provincia San José, propiamente en la “Plaza de la Democracia”, el 30 de enero de 2022.
Para fundamentar esa decisión señaló que el 23 de diciembre de 2021 entró en vigencia el Lineamiento n.° LS-SI-031, cuyo texto incluyó una disposición destinada expresamente a prohibir la celebración de “plazas públicas” a partir de ese momento, razón por la cual el permiso que se había concedido a ese partido, para una actividad de esa naturaleza, debió ser revocado.
La presidencia del PIN impugna esa decisión y considera que, aunque se apoye en consideraciones de orden sanitario, infringe las reglas de la lógica y la experiencia porque el Ministerio de Salud ha autorizado -en los últimos meses- partidos de fútbol y conciertos al aire libre que son actividades que se asemejan a la plaza pública pretendida, cuya celebración estará revestida de un cuidadoso protocolo para el respeto de las medidas sanitarias establecidas.
El análisis integral y riguroso de los argumentos expuestos y de las piezas incorporadas al expediente, a la luz del bloque de legalidad y en armonía con los principios que rigen la materia electoral, conducen a declarar sin lugar el recurso formulado y a confirmar la resolución combatida en todos sus extremos. Este Colegiado estima que la ponderación efectuada por el CND -para denegar la solicitud en estudio- obedeció a una estricta observancia de la normativa aplicable.
En efecto, como marco orientador es indispensable señalar que el artículo 137 del Código Electoral dispone que “las manifestaciones, los desfiles u otras actividades en vías públicas, plazas, parques u otros sitios públicos deberán contar con el permiso de las autoridades correspondientes y, a partir de la convocatoria a elecciones, también con la autorización del TSE.”. En este último caso, el trámite debe formularse por escrito ante el CND y cumplir las formalidades que reglamente este Tribunal (artículos 137 incisos a y b del Código Electoral y ordinales 2 y 4 del “Reglamento para autorizar actividades de los partidos políticos en sitios públicos”).
Ese tipo de actividades son importantes instrumentos de proyección y participación política de gran utilidad a las agrupaciones para aglutinar a sus simpatizantes, transmitirles los mensajes, planes y proyectos, así como para reafirmar o asentar los valores, sentimientos e identidad partidista; no obstante, su ejercicio no es ilimitado y puede ceder ante razones fundadas en motivos de orden público, seguridad e integridad de las personas (ver, en ese sentido, resolución n.° 0926-E3-2020).
La crisis sanitaria generada por el virus SARS-CoV-2 (COVID-19), así como sus variantes o mutaciones (Delta u Omicron), ha demandado la aplicación de medidas de prevención y mitigación para contribuir al adecuado manejo de la problemática y, como es natural, por la inestabilidad que caracteriza un contexto pandémico, esas respuestas pueden ser de mayor o menor intensidad e, incluso, ser suprimidas, según el comportamiento epidemiológico que muestren las cadenas de transmisión del virus a lo largo de un determinado espacio temporal, de modo tal que su implementación responda a las exigencias y necesidades -en cada momento- de la forma más eficiente y eficaz.
A partir de lo expuesto, se entiende que el Lineamiento n.° LS-SI-031 (vigente a partir del 23 de diciembre de 2021) responde a un esfuerzo concertado entre el Ministerio de Salud y el Registro Electoral para implementar protocolos de bioseguridad que permitan mitigar -al máximo- el riesgo de contagio en el presente contexto político-electoral, definiendo -a su vez- las reglas sanitarias que incidirán en la contienda en curso (ver, en similar sentido, resolución n.° 2809-E1-2021). La fórmula diseñada se inclinó por prohibir -en forma absoluta- la celebración de “plazas públicas” (haciendo prevalecer el interés público frente al partidario) al considerar que, por su naturaleza, son escenarios que implican aglomeración de personas y suponen -o hacen suponer- un escenario de riesgo superior al de otras conductas o actividades humanas.
Según lo dispuesto en el considerando VII y en los ordinales 41 y 42 del “Reglamento para el Ejercicio del Sufragio en la Elección Nacional del 6 de febrero de 2022” (de previa cita) la medida así dispuesta resultaba de acatamiento obligatorio.
Bajo esa ponderación, el supuesto actuar incorrecto que se reprocha al CND (al revocar la autorización anteriormente concedida al PIN para celebrar un evento de esa naturaleza) no es más que el acatamiento de las normas reglamentarias citadas supra y el resultado intrínseco de la aplicación del Lineamiento n.° LS-SI-031 al caso concreto toda vez que, a partir de la vigencia de esa regla y en presencia de las nuevas circunstancias, el CND tenía una prohibición expresa para habilitar la celebración de “plazas públicas” en la fecha prevista, tal como lo resolvió acertadamente.