Nº 0721-E8-2009.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las
catorce horas treinta minutos del cuatro de febrero de dos mil nueve.
Consulta electoral formulada por la señora Marcia Valladares Bermúdez, Directora Nacional de la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) y Directora Ejecutiva del Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad sobre los alcances del artículo 88 del Código Electoral.
RESULTANDO
1.-Mediante oficio n.° DND-611-08 de fecha 13 de mayo de 2008, la señora Marcia Valladares Bermúdez, Directora Nacional de la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) y Directora Ejecutiva del Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, nombrada por el Presidente de la República en acuerdo n.° 443-P a partir del 14 de abril del 2008, consulta sobre los alcances del artículo 88 del Código Electoral. Particularmente, si el listado de cargos a los que son aplicables las prohibiciones contenidas en el párrafo segundo del citado artículotienen carácter taxativo, es decir, si las prohibiciones contenidas en esta norma deben restringirse a los cargos enunciados (folios 1-3).
2.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley y no se notan defectos que causen nulidad o indefensión.
Redacta el Magistrado Sobrado González, y;
CONSIDERANDO
I.- Acerca de la legitimación de la consultante.- La resolución n.° 1197-E-2002 de las 11:30 horas del 5 de julio del 2002, analiza la legitimación para la atención de consultas, al indicar:
“El Tribunal Supremo de Elecciones es el órgano jurisdiccional encargado, constitucionalmente, de la interpretación “exclusiva y obligatoria” de las disposiciones que rigen la materia electoral. Precisamente, en aplicación del artículo 102 de la Constitución Política de la República, se reconoce en el numeral 19, inciso c), del Código Electoral, que este Tribunal tiene la función de interpretar, en la forma prescrita por el constituyente, la normativa vigente y relacionada con la cuestión electoral. La disposición legal citada se lee en los siguientes términos: “Tales interpretaciones podrán darse de oficio o a solicitud de los miembros del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos”.(el destacado no corresponde al original).
Esta Magistratura Electoral ha dispuesto reiteradamente sobre el particular (véanse, al respecto, la resolución n.° 1748 de las 15:30 horas del 31 de agosto de 1999 y la resolución n.° 1863 de las 9:40 horas del 23 de setiembre de 1999) que el Tribunal puede percibir la exigencia de interpretar o integrar el ordenamiento electoral cuando sus disposiciones no sean claras o suficientes, cuando su entendimiento literal conduzca a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores o a una contradicción con mandatos constitucionales o cuando las previsiones requieran de una posterior complementación práctica para que surtan efectos.
En el presente asunto es evidente que la gestionante carece de legitimación para formular la consulta; sin embargo, el Tribunal Supremo de Elecciones, en aras de aclarar el tema sometido a estudio, se permite emitir un pronunciamiento oficioso en los términos consultados.
II. Jurisprudencia relevante: a) En cuanto al carácter restrictivo de los límites al derecho de participación política: En forma reiterada la jurisprudencia electoral ha destacado que el derecho de participación política constituye una norma de principio dentro de la configuración democrática del Estado costarricense y un derecho fundamental. Cualquier restricción al derecho de participación política debe realizarse por ley ordinaria en tanto se trata de materia odiosa.
Asimismo la interpretación de las normas que restrinjan este derecho, tales como el artículo 88 del Código Electoral, debe ser restrictiva y aplicando el principio de in dubio pro participación. De suerte que no resulta procedente ampliar los cargos sujetos a la prohibición contenida en el párrafo 2° de ese numeral mediante la interpretación analógica, privando en este tema la interpretación restrictiva, por lo que se entiende que el listado de cargos que detalla el artículo constituye un numerus clausus, salvo restricción especial establecida por otra ley específica.Al respecto la resolución n.° 3667-E8-2008 de las 14:20 horas del 16 de octubre del 2008 dispone:
“Este Tribunal ha sostenido que las restricciones o limitaciones para el ejercicio de derechos fundamentales, como la participación de los ciudadanos en actividades político-electorales, forzosamente deben interpretarse de forma restrictiva, de suerte que las prohibiciones contenidas en el artículo 88 del Código Electoral no pueden extenderse a otros funcionarios que no sean los ahí expresamente indicados.
El referido artículo establece prohibiciones o restricciones de diferente grado.Así, de acuerdo con el primer párrafo, a los empleados públicos en general les está prohibido "dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político.".Por otra parte, el párrafo segundo enlista taxativamente los cargos públicos sujetos a una restricción más rigurosa, que impide "participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género". Los derechos políticos de estos funcionarios, quedan reducidos a ejercer su derecho al voto el día de las elecciones, según prevé el último párrafo de esa norma.” (en este mismo sentido, entre otras, las resoluciones n.° 2824-E-2000 de las 9:45 horas del 15 de noviembre del 2000 y n.° 2366-E8-2008 de las 8:40 horas del 11 de julio del 2008).
b) Sobre el régimen de prohibición de participación política aplicable a la Directora Nacional de DINADECO.- Este Tribunal, en la resolución n.° 2512-E6-2008 de las 12 horas del 25 de julio del 2008, con motivo de una denuncia por parcialidad y participación política prohibida interpuesta contra la Directora de DINADECO, analizó el régimen de prohibición de participación política aplicable a quien ocupe este cargo. Al respecto señaló:
“1. Sobre la naturaleza jurídica de DINADECO y la prohibición general que alcanza a la Directora Nacional de Desarrollo de la Comunidad. Resulta relevante analizar la naturaleza jurídica de DINADECO, a efectos de identificar el tipo de prohibición aplicable a sus funcionarios y definir el marco regulatorio de los hechos denunciados, en tanto este análisis permitirá, como punto de partida, individualizar las conductas prohibidas para la denunciada, quien en el momento de los hechos ocupaba el cargo de Directora Nacional de Desarrollo de la Comunidad y Directora Ejecutiva del Consejo Nacional de ese órgano.
En esta línea de análisis, el artículo 1° de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, Ley n.° 3859 del 7 de abril de 1967, publicada en La Gaceta n.° 88 del 19 de abril de 1967, señala:
“Artículo 1.- Créase la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, con el carácter de órgano del Poder Ejecutivo adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía, como un instrumento básico de desarrollo encargado de fomentar, orientar, coordinar y evaluar la organización de las comunidades del país, para lograr su participación activa y consciente en la realización de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social.
El Presidente de la República ejercerá las funciones que esta Ley le confiere, conjuntamente con los Ministros de Gobernación y de Cultura, Juventud y Deportes.” (el destacado no es del original).
La Procuraduría General de la República, en el dictamen n.° 424 del 24 de octubre del 2006, atendiendo a la naturaleza jurídica de DINADECO consideró:
“Analizada la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, puede afirmarse que la Dirección Nacional es un órgano desconcentrado al tenor de lo dispuesto por el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública. Se aclara que esa desconcentración tiene relación con las distintas competencias que dicho cuerpo normativo confiere a la Dirección Nacional en su relación con las asociaciones de desarrollo: autorizaciones para que entes públicos y privados, nacionales y extranjeros desarrollen programas en el país vinculados con el desarrollo de la comunidad bajo la tutela de la Ley (artículo 2); potestad para autorizar la constitución de asociaciones con un número menor de miembros a los fijados por el artículo 16; potestad de vigilancia de la Dirección Nacional sobre el funcionamiento conforme a derecho de las asociaciones (artículo 25); dependencia del Registro Público de Asociaciones a la figura del Director Nacional (artículo 26); competencia expresa para resolver conflictos que se deriven de la representatividad de asociaciones a nivel distrital, cantonal, regional o provincial (artículo 31) y aprobación de los planes anuales de trabajo de las mismas (artículo 32); amén de la potestad de inspección y auditoria financiera sobre dichas personas jurídicas (artículo 35).
El conjunto de disposiciones analizadas no dejan duda a este Órgano Asesor que no existe disposición concreta sobre una posible jerarquía del Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad sobre la Dirección, siendo competencias de contenido diferente las que ostentan ambos órganos. Igualmente se echa de menos cualquier vínculo jerárquico, en lo que atañe al ejercicio de las competencias supra reseñadas, entre el Director Nacional y el Ministro de Gobernación y Policía. C-284-2002 del 23 de octubre del 2002. Ver en el mismo sentido el C-165-2006 del 26 de abril del 2006 y C-043-2006 del 6 de febrero del 2006.
Es decir, de lo trascrito se puede arribar a dos conclusiones fundamentales, en primer término que DINADECO es un órgano con desconcentración máxima únicamente en lo referente a la competencia específicamente asignada por la ley de creación de dicha Dirección.
Como segundo aspecto, que el superior jerárquico es el Director General, con base en lo dispuesto en la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad.”.
Del análisis de la jurisprudencia administrativa transcrita se desprende que el legislador optó, en la creación de DINADECO, por un modelo de desconcentración máxima de funciones. Éste conlleva una distorsión del vínculo jerárquico respecto del Ministro correspondiente, pero no su desaparición ni el surgimiento de una nueva personificación pública. De ahí que, bajo este esquema, el órgano desconcentrado no cuenta con los atributos propios de una persona jurídica formalmente independiente, en tanto no tiene autonomía administrativa ni patrimonio propio, de manera que se diferencia de una institución autónoma, debido a que su relativa independencia se encuentra limitada a la competencia atribuida expresamente en la ley.
En el caso de la Directora Nacional de Desarrollo de la Comunidad, aún y cuando el artículo 9 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad estipula que el Director Nacional actuará como Director Ejecutivo del Consejo y pese a que el párrafo 2° del artículo 88 del Código Electoral incluye a los directores ejecutivos de las instituciones autónomas dentro de la prohibición absoluta de participación política, lo cierto es que DINADECO, según se indicó, está previsto como un órgano de desconcentración máxima del Poder Ejecutivo y no como una institución autónoma, de suerte que no se cumplen los elementos que exige la norma, sea que el puesto de director ejecutivo lo sea dentro de una institución autónoma; consecuentemente, no podría aplicarse esta restricción a la denunciada.
Ahora bien, examinada la Ley n.° 3859 de 7 de abril de 1967, Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, no se encuentra ninguna prohibición específica sobre la participación política de los funcionarios de este órgano. Así las cosas, al no existir un régimen especial de restricción al derecho de participación política definido en la ley específica, se entiende aplicable a los funcionarios de DINADECO, independientemente del grado jerárquico que ostenten, la prohibición general contenida en el párrafo 1° del artículo 88 del Código Electoral.
En conclusión, resulta aplicable a la Directora Nacional de Desarrollo de la Comunidad, por su condición de funcionaria pública, la prohibición genérica establecida en el párrafo 1° del artículo 88 del Código Electoral. Dicha prohibición estipula que los servidores públicos tienen prohibido dedicarse a trabajos o intervenir en discusiones de carácter político electoral durante su jornada laboral o utilizar su cargo para beneficiar a un partido político, únicamente.”.
Dado que este Tribunal no encuentra mérito para variar la resolución reseñada, se reitera el criterio vertido.
El Tribunal emite la siguiente declaración interpretativa: 1) Al no existir un régimen especial de restricción al derecho de participación política definido en la ley específica, se entiende aplicable a los funcionarios de DINADECO, independientemente del grado jerárquico que ostenten, la prohibición general contenida en el párrafo 1° del artículo 88 del Código Electoral; 2) resulta aplicable a la Directora Nacional de Desarrollo de la Comunidad, por su condición de funcionaria pública, la prohibición genérica establecida en el párrafo 1° del artículo 88 del Código Electoral, según la cual los servidores públicos tienen prohibido dedicarse a trabajos o intervenir en discusiones de carácter político electoral durante su jornada laboral o utilizar su cargo para beneficiar a un partido político. Notifíquese en los términos del artículo 19, inciso c) del Código Electoral.-
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faérron
Exp. 142-S-2008
Consulta electoral
Directora Nacional de DINADECO
sobre parcialidad y participación política
WGA/er.-