N.º 780-E-2004.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las quince horas cincuenta y ocho minutos del veintiséis de marzo de dos mil cuatro.
Consulta formulada por Yansi Arias Valverde, encargada de Recursos Humanos de la Municipalidad de Santa Ana, acerca de permiso sin goce salarial para el alcalde titular, la comunicación de éste y la sustitución respectiva al Tribunal Supremo de Elecciones, y la posibilidad de remunerar al alcalde suplente como asesor en la municipalidad.
RESULTANDO
1.- Mediante nota presentada ante la Secretaría de este Tribunal el 17 de marzo del 2004, la señora Yansi Arias Valverde, encargada de Recursos Humanos de la Municipalidad de Santa Ana, en vista de la solicitud de un permiso sin goce de salario por el período de un mes del señor Ronald Octavio Traña Calvo, alcalde propietario de la Municipalidad de Santa Ana, consulta a este Tribunal lo siguiente:
¿ Está el señor Alcalde facultado para ausentarse de la municipalidad mediante permiso sin goce de salario por el lapso indicado?
¿ Cuál es el procedimiento para otorgar el permiso sin goce de salario, ante quién se solicita y con cuanto tiempo de anticipación ?
¿ Se le debe de comunicar al Tribunal Supremo de Elecciones sobre el permiso solicitado por el Alcalde y al mismo tiempo informar sobre quién será el Alcalde Suplente ?
¿ Está facultado el Departamento de Recursos Humanos para otorgar el permiso sin goce de salario solicitado por el señor Ronald Traña Calvo?
¿ Puede un Alcalde Suplente ocupar un puesto de asesoría en la Alcaldía Municipalidad, con remuneración económica, siendo que si se le contrata por un tiempo determinado estaría fungiendo como un funcionario municipal?
2.- En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.
Redacta el magistrado Sobrado González; y,
CONSIDERANDO
I.- Sobre la legitimación del consultante: En cuanto al tema de la legitimación para conocer de consultas o solicitudes de interpretaciones como la que aquí se plantea, la jurisprudencia de este Tribunal ha establecido, entre otras, en resolución n.º 1197-E-2002 de las 11:30 horas del 5 de julio del 2002, cuanto sigue:
“(...) El Tribunal Supremo de Elecciones es el órgano jurisdiccional encargado, constitucionalmente, de la interpretación “exclusiva y obligatoria” de las disposiciones que rigen la materia electoral. Precisamente, en aplicación del artículo 102 de la Constitución Política de la República, se reconoce en el numeral 19, inciso c), del Código Electoral, que este Tribunal tiene la función de interpretar, en la forma prescrita por el constituyente, la normativa vigente y relacionada con la cuestión electoral. La disposición legal citada se lee en los siguientes términos: “Tales interpretaciones podrán darse de oficio o a solicitud de los miembros del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos”. (el destacado no corresponde al original)
Este Tribunal ha dispuesto reiteradamente sobre este particular (vid. resolución No. 1748 de las quince horas y treinta minutos del treinta y uno de agosto de mil novecientos noventa y nueve; y resolución No. 1863 de las nueve horas y cuarenta minutos del veintitrés de setiembre de mil novecientos noventa y nueve) lo siguiente;
“Se colige de las anteriores disposiciones que, en nuestra legislación, solo los partidos políticos a través de su Comité Ejecutivo Superior, están legitimados para provocar una declaración interpretativa.
No obstante, el Tribunal Supremo de Elecciones puede percibir la exigencia de interpretar o integrar el ordenamiento electoral cuando sus disposiciones no sean claras o suficientes, cuando su entendimiento literal conduzca a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores o a una contradicción con mandatos constitucionales o cuando las previsiones requieran de una posterior complementación práctica para que surtan efectos. Ante supuestos como estos, el Tribunal Supremo de Elecciones puede acudir a su potestad de interpretación oficiosa, contemplada en el artículo del Código Electoral arriba trascrito, cuando la necesidad de una mayor concreción del sentido normativo de las disposiciones favorezca la efectiva y eficiente organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, que es la función que define constitucionalmente a este Tribunal (art. 99 de la Carta Política).”.
Es con base en esta potestad de interpretación oficiosa de este Tribunal y con la intención de aclarar a la consultante uno de los puntos planteados que se procede a exponer las siguientes consideraciones.
II.- Sobre el fondo de la consulta: El régimen jurídico relativo a las licencias sin goce de salario que pueden otorgárseles a los alcaldes municipales está contenido en el artículo 32 del Código Municipal. La claridad de sus disposiciones hacen innecesario pronunciamiento alguno de este Tribunal, razón por la cual se omite toda referencia a las primeras dos preguntas planteadas.
Sólo es necesario comunicar al Tribunal Supremo de Elecciones lo concerniente a las ausencias de un alcalde cuando éstas sean definitivas, dado que sólo en tal hipótesis compete al Tribunal reponerlo, en los términos del artículo 14 in fine del citado Código.
En cuanto a la última pregunta planteada, referida a si un alcalde suplente puede ocupar un puesto de asesoría en la Municipalidad, con remuneración económica, siendo que si se le contrata por un tiempo determinado estaría fungiendo como un funcionario municipal, ya este Tribunal conoció y se pronunció sobre el tema en resolución n.º 235-E-2004 de las 15:50 horas del 27 de enero del 2004, publicada en el Diario Oficial La Gaceta n.º 25 del 5 de febrero del 2004, en los siguientes términos:
“¿Puede el alcalde titular nombrar en forma interina y permanente a los alcaldes suplentes o regidores suplentes, como empleados de planta de la corporación municipal?
De conformidad con lo expuesto en la pregunta anterior y según se advierte en oficio de la Presidencia de este Tribunal n.º 1256-2003 del 30 de abril del 2003 dirigido a la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa:
“(...) Como ya se estableció en la resolución del Tribunal n.º 2061-E-2002 citada supra, la figura del alcalde suplente tiene, como su razón de ser, la de suplir las ausencias temporales o permanentes de los alcaldes titulares. Y la elección en el cargo, por su naturaleza, no permite que se le nombre, a título de alcalde suplente, como funcionario permanente de la Municipalidad, desempeñándose a tiempo completo y con salario fijo.
(...)
Por ello, el Tribunal considera improcedente convertir la figura del alcalde suplente en la de un funcionario a tiempo completo de la municipalidad y por tanto, se contesta la consulta planteada indicando que el Tribunal no avala las reformas propuestas en cuanto a la figura del alcalde suplente.”. (El destacado no pertenece al original).
Sobre el tema, la Contraloría General de la República citada por la Procuraduría General de la República en el dictamen n.º C-178-2002 antes mencionado, establece:
“En esta misma línea se pronunció la Contraloría General de la República, cuando en el oficio n.° DAJ-1866 del 2 de setiembre de 1998, reiterado en el oficio n.° DAL-179 del 1° de febrero de 1999, expresó lo siguiente:
"En lo referente a las funciones de los Alcaldes suplentes, serán exactamente las mismas del alcalde municipal titular, en el entendido de que las ejercerá en ausencia de este último, es decir, el alcalde suplente no es un funcionario permanente de la Municipalidad, sino que será llamado a llenar las vacantes temporales o definitivas del puesto del alcalde municipal, por lo que ni siquiera tiene un sueldo regular, como si lo tiene el alcalde, si no que se le pagarán los días o meses que sustituya al Alcalde propietario. Es decir, que en ningún momento podrán estar ejerciendo funciones simultáneamente el alcalde municipal y los suplentes, sino que uno de estos últimos entrará en funciones ante la ausencia del titular".”.
En consecuencia, tanto por la naturaleza de la elección de los puestos como por las funciones especificadas para el alcalde suplente, el Tribunal encuentra improcedente que, bajo ese título y en tal condición, tenga asignadas funciones administrativas cuando no esté supliendo al titular.
Para el caso de los regidores suplentes, este Tribunal considera inadmisible el que, se les nombre como empleados de planta de la corporación municipal, máxime, si como se señaló con anterioridad, por disposición expresa del artículo 31 del Código Municipal, les está prohibido expresamente a los regidores ejercer otros cargos dentro de la municipalidad. En lo que interesa la norma establece:
"ARTÍCULO 31. - Prohíbese al alcalde municipal y a los regidores:
(...)
b) Ligarse a la municipalidad o depender de ella en razón de cargo distinto, comisión, trabajo o contrato que cause obligación de pago o retribución a su favor y, en general, percibir dinero o bienes del patrimonio municipal, excepto salario o dietas según el caso, viáticos y gastos de representación." (el resaltado no corresponde al original).
En la primera respuesta de las consultas a evacuar en esta resolución se concluyó que las prohibiciones del artículo 31 del Código Municipal aplican a los regidores suplentes durante todo el período de su nombramiento y no únicamente cuando sustituyan al regidor titular; resulta por ello improcedente modificar su figura a empleados de planta de la Municipalidad en razón de su cargo, pero también, por ese imperativo legal citado, les está vedado un eventual nombramiento que no necesariamente obedezca a sus credenciales de regidores suplentes.
Ahora bien, este Tribunal, en la resolución n.º 2061-E-2002 anteriormente citada, al abordar una consulta referida a si un empleado municipal puede ostentar simultáneamente el cargo de alcalde suplente, tema similar al ahora consultado, estableció:
“Este Tribunal ha considerado en varias ocasiones que no puede limitarse legítimamente la participación política de los ciudadanos, sea por su condición de funcionarios públicos o no, más allá de lo que la ley expresamente establece. En ese sentido, vale citar la resolución No.0964-E-2002 de las quince horas y treinta minutos del seis de junio del 2002, que en lo que interesa determinó que,
“el Tribunal ha señalado que las restricciones o limitaciones para el ejerció de derechos fundamentales, como la participación de los ciudadanos en actividades político-electorales, ineludiblemente deben interpretarse en forma restrictiva, de suerte tal que las prohibiciones contenidas en el artículo 88 del Código Electoral no pueden extenderse a otros funcionarios que no sean los ahí indicados”.
En vista de que el artículo 88 del Código Electoral es omiso sobre la participación política de los funcionarios municipales en actividades político-partidistas y siguiendo la línea jurisprudencial establecida por este Tribunal, que se inclina a favorecer la participación política como elemento constitutivo y fortalecedor del sistema democrático, corresponde interpretar, restrictivamente, aquellas normas limitativas que dificultan, por razones subjetivas, las posibilidades de elegir y ser electo.
El artículo 16 del Código Municipal, impone las únicas dos limitantes legales que se aplican a quienes aspiran a ser alcalde municipal, sea propietario o suplente. Los dos supuestos referidos por dicha normativa se aplican a:
“a) Quienes estén inhabilitados por sentencia judicial firme para ejercer cargos públicos.
b) Los funcionarios o empleados a los que, según el artículo 88 del Código Electoral, se les prohíba participar en actividades político-electorales, salvo emitir el voto. Estas incompatibilidades afectarán a quienes, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de las elecciones, hayan desempeñado esos cargos”.
Al no existir disposición expresa que limite la elegibilidad de los funcionarios municipales para la alcaldía, considera este tribunal que no existe impedimento para que un funcionario municipal sea electo alcalde suplente, puesto que ni siquiera desde el punto de vista funcional tiene oposición, como sí ocurriría con el alcalde propietario, quien no podría desempeñar ambas funciones por ser ambas de ejercicio permanente, e implicar dicho supuesto una superposición horaria que a todas luces resulta impráctica y por demás inaceptable, dada la importancia de la labor del alcalde propietario.
Visto lo anterior, vale citar a la Sala Constitucional en el voto No. 2128-94 de las catorce horas y cincuenta y un minutos del 3 de mayo de 1994, que en lo atinente a la cuestión en estudio señaló que,
“las excepciones a la igualdad electoral solo deberían admitirse cuando la propia Constitución las imponga y esto, interpretándolas restrictiva y razonablemente de acuerdo con todo el Derecho de la Constitución”.
A la luz de las anteriores consideraciones, debe interpretarse que los funcionarios municipales pueden ser electos como alcaldes suplentes, y, dado el caso, como resulta lógico, desempeñar el cargo cuando la ausencia del alcalde propietario así lo requiera, según lo ha establecido el Código Municipal. No obstante, este Tribunal deja constancia de que tal postulación no puede afectar el desempeño de sus funciones como funcionario municipal, siendo así, que su participación política debe realizarse al margen de la jornada laboral y en el tanto en que no afecte la debida imparcialidad que debe guardar en el desempeño de sus labores cualquier funcionario público” (lo subrayado no pertenece al original).
Ante tal criterio, el Tribunal acepta que un empleado municipal ostente el cargo de alcalde suplente, en tanto no se presente un ejercicio simultáneo de los dos cargos y bajo el entendido de que han de considerarse como situaciones funcionariales independientes, es decir, que no puede tratarse de lo que en doctrina se conoce como “uniones personales” (detentación de un cargo público como consecuencia, de pleno derecho, de ostentar otro).
En concreto, el punto ya fue resuelto por la jurisprudencia de este Tribunal mediante resolución n.º 367-E-2003 de las 11:30 horas del 28 de febrero del 2003 y en la cual se afirma:
“(...) en virtud de que la consulta en cuestión se orienta a aclarar un punto aún más específico, cual es la posibilidad de que un alcalde suplente sea nombrado y se desempeñe como funcionario administrativo o de confianza en la misma municipalidad en que fue electo para servir en los casos de ausencia temporal o definitiva del alcalde titular, este Tribunal estima que no median razones que impidan dicho nombramiento, siempre y cuando este se realice en apego irrestricto a las disposiciones legales que rigen la materia de contratación de personal a nivel municipal.
En suma a lo anterior, debe quedar claro que el alcalde suplente puede desempeñarse como funcionario municipal, sea este administrativo o de confianza, siempre y cuando no sea llamado simultáneamente a suplir las ausencias del alcalde propietario, pues no podría ejercer dos puestos distintos dentro de la administración municipal. Siendo así, el asunto puede resolverse en el caso de las suplencias temporales que el funcionario municipal/alcalde suplente; podría ser llamado a desempeñar mediante permisos temporales sin goce de salario –como funcionario- o bien por medio de vacaciones que le permitan desempeñarse en la alcaldía sin tener que abandonar ilegítimamente sus funciones como funcionario municipal.
Distinto sería el caso en que un funcionario municipal/alcalde suplente fuera llamado a ejercer permanentemente la alcaldía ante la ausencia definitiva del alcalde propietario, dado que en ese supuesto, no podría resolverse el inconveniente de la doble función mediante permisos temporales o vacaciones y en consecuencia, este debería renunciar a alguno de los dos cargos vistas las razones de incompatibilidad que por eventuales conflictos de intereses se suscitaría irremediablemente.” (el subrayado no pertenece al original).
Nótese que este Tribunal lo que encuentra improcedente es que un alcalde suplente tenga asignadas, en tal condición, funciones administrativas cuando no esté supliendo al titular; sin embargo, en adición a lo expuesto por la resolución n.º 367-E-2003, que habilita el que un alcalde suplente pueda ser nombrado en un empleo municipal, importa: a) que dicho nombramiento no esté motivado, condicionado o siquiera relacionado con el título que se ostenta, es decir, con total abstracción del mismo, b) que las labores asignadas no afecten e interfieran las funciones y obligaciones que la ley le asigna, y c) bajo el entendido que cuando sea llamado a ejercer la suplencia del alcalde titular, no podrá – mientras dure la sustitución – ejercer las labores del empleo municipal que ocupe, debiendo en consecuencia obtener la respectiva licencia sin goce de salario. Conviene advertir que no resulta admisible que el empleado que se encuentre simplemente en vacaciones sea designado, en ese periodo, como alcalde a.í., porque devengaría irregularmente doble remuneración, aspecto en que se reconsidera lo interpretado mediante sentencia n.º 367-E-2003.”
POR TANTO
La concesión de licencias a los alcaldes municipales debe ceñirse a lo dispuesto en el artículo 32 del Código Municipal. Las ausencias de dichos funcionarios deben comunicarse al Tribunal únicamente cuando sean de carácter definitivo, a fin de que éste disponga la respectiva reposición. En cuanto a si un alcalde suplente puede ocupar un puesto de asesoría en la corporación municipal, estese a lo resuelto en la resolución n.º 235-E-2004 de las 15:50 horas del 27 de enero del 2004, publicada en el Diario Oficial La Gaceta n.º 25 del 5 de febrero del 2004. Notifíquese al gestionante, al IFAM y publíquese en el Diario Oficial.
Luis Antonio Sobrado González
Olga Nidia Fallas Madrigal Marisol Castro Dobles
Exp. 041-S-2004
Consulta Electoral
Yansi Arias Valverde
LDB/er