Nº 797-E9-2008.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las catorce horas con cincuenta minutos del veintinueve de febrero del dos mil ocho.
Gestión presentada por los señores Ronald Solano Pérez y Mario Varela Martínez tendente a que este Tribunal realice los trámites necesarios para convocar a referéndum la reforma de los artículos 11, 107 y 110 de la Constitución Política según el texto que proponen.
RESULTANDO
1.- Mediante escrito presentado ante la Secretaría de este Tribunal el 11 de febrero del 2008, los señores Ronald Solano Pérez y Mario Varela Martínez solicitan a este Tribunal la convocatoria a referéndum por iniciativa ciudadana sobre la reforma de los artículos 11, 107 y 110 de la Constitución Política, según el texto que proponen.
2.- Mediante el artículo decimoprimero de la sesión ordinaria n.° 14-2008, celebrada el 14 de febrero del 2008, este Tribunal acordó asignar la solicitud planteada al Magistrado que por turno correspondiera.
3.- En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Sobrado González; y,
CONSIDERANDO
I.- Sobre el fundamento y las modalidades del referéndum en el ordenamiento jurídico costarricense. Este Tribunal, en las resoluciones n.° 790-E-2007 y 977-E-2007 definió algunos aspectos esenciales del instituto del referéndum. Así, en la resolución n.° 790-E-2007 de las 13:00 horas del 12 de abril del 2007, consideró que, en virtud de una reforma experimentada por la Constitución Política en el año 2003, pasó a entenderse que el Gobierno de la República, además de “representativo” es “participativo” porque lo ejercen “el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí”. Esta reformulación del numeral noveno constitucional cobra sentido a la luz de la modificación que anteriormente sufrió el artículo 105 de la Carta Fundamental. Aunque se mantuvo el principio según el cual la potestad legislativa está, por regla general, en manos de la Asamblea por delegación popular, se innovó la normativa para prever que, excepcionalmente, el pueblo pueda avocar el ejercicio de esa potestad a través del instituto del referéndum, para aprobar o derogar leyes y reformas parciales de la Constitución. Al respecto el numeral constitucional de cita señala:
“El pueblo también podrá ejercer esta potestad mediante el referéndum, para aprobar o derogar leyes y reformas parciales de la Constitución, cuando lo convoque al menos un cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral; la Asamblea Legislativa, mediante la aprobación de las dos terceras partes del total de sus miembros, o el Poder Ejecutivo junto con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa.
El referéndum no procederá si los proyectos son relativos a materia presupuestaria, tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad, aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa.
Este instituto será regulado por ley, aprobada por las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa.”.
Con base en el artículo trascrito, nuestro ordenamiento jurídico contempla dos tipos de referéndum, desde el punto de vista de la materia objeto de consulta popular, el legislativo, dirigido a aprobar o derogar leyes (vertientes constitutiva y abrogativa, respectivamente), y el constitucional, mediante se somete a decisión de la ciudadanía reformas parciales a la Carta Fundamental.
Independientemente que se trate de un referéndum legislativo o constitucional, el constituyente derivado estableció tres vías por las cuales se puede determinar la trascendencia de un tema y propiciar la celebración de un referéndum. En efecto, el artículo 105 constitucional autoriza a convocarlo cuando lo solicite un cinco por ciento de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral (“referéndum ciudadano”), la Asamblea Legislativa por acuerdo respaldado por las dos terceras partes de sus miembros (“referéndum legislativo”) o el Poder Ejecutivo cuando cuente con el respaldo de al menos veintinueve diputados (“referéndum por gestión del Ejecutivo”).
Valga mencionar que la aplicación del instituto del referéndum, en tanto mecanismo de profundización democrática, no está previsto como una apuesta por la democracia directa ni como instrumento para cuestionar la legitimidad del gobierno democrático-representativo; se trata de un mecanismo de participación popular directa que complementa el ejercicio representativo del poder. La consulta al soberano se encuentra reservada para aquellas decisiones trascendentales para la sociedad, respecto de las cuales exista un bloqueo político o una crispación pública que amenace la paz social.
II.- Sobre la existencia de un procedimiento agravado para el referéndum constitucional y la necesidad de un proyecto en corriente legislativa. El artículo 195 constitucional instrumentaliza el referéndum constitucional, pues contempla el procedimiento para las reformas parciales de la Constitución Política. En concreto, el inciso 8) advierte que la posibilidad de someter a consulta popular una reforma en materia constitucional se supedita a la existencia previa de un trámite legislativo relativo a esa reforma, pues exige su aprobación en primera legislatura como condición para convocar a referéndum, de manera que parte de la premisa según la cual el proyecto se encuentra en la corriente legislativa. Este numeral señala:
“Artículo 195.- La Asamblea Legislativa podrá reformar parcialmente esta Constitución con absoluto arreglo a las siguientes disposiciones: (…)
8) De conformidad con el artículo 105 de esta Constitución, las reformas constitucionales podrán someterse a referéndum después de ser aprobadas en una legislatura y antes de la siguiente, si lo acuerdan las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea Legislativa.”.
Por su parte, la Ley sobre Regulación del Referéndum, Ley n.° 8492, reafirma la dependencia legislativa de esta modalidad de consulta popular, al señalar:
“Artículo 14.- Convocatoria del referéndum de reforma constitucional. Para reformar parcialmente la Constitución, el referéndum podrá ser convocado al menos por un cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral; por la Asamblea Legislativa, mediante la aprobación de las dos terceras partes del total de sus miembros, o por el Poder Ejecutivo junto con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa. El referéndum únicamente podrá realizarse después de que el proyecto de reforma haya sido aprobado en la primera legislatura y antes de la segunda, de conformidad con el inciso 8) del artículo 195 de la Constitución Política.” (La negrita no es del original).
Del estudio de las actas del proyecto de Ley sobre la Regulación del Referéndum, Expediente Legislativo n.° 14850, resulta evidente que los legisladores dedicaron gran cantidad de tiempo discutiendo el alcance de las normas constitucionales sobre el referéndum constitucional, con el fin de adecuar la legislación a la voluntad del constituyente derivado.
En efecto, durante la discusión sostenida en la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, los diputados determinaron que la facultad concedida en el artículo 105 de la Constitución Política para reformar la Carta Fundamental vía referéndum no es autónoma o directa pues debe leerse a la luz del procedimiento de reforma establecido en el artículo 195 constitucional. Así, en el Acta de la Sesión Ordinaria n°. 11 celebrada el miércoles 8 de junio del 2005, los Diputados Malavassi Calvo y Villanueva Monge manifestaron:
“DIPUTADO MALAVASSI CALVO:
(…) Si nosotros admitimos la tesis, que me parece a mí, que es la correcta, de que el referéndum en materia de reforma parcial a la Constitución engarza con el artículo 195, (…)
Y me parece que la hipótesis de trabajo, que formula el diputado Villanueva Monge, parte de un principio fundamental. Si la tesis va a ser que el 195, es el marco jurídico para hacer el referéndum, ciertamente, lo que señala el 195, es el momento del referéndum.
Más no aterriza adecuadamente, el suceso, me parece que sí es un proyecto, a ver, para ponerlo así. Una cosa es la reforma parcial a la Constitución y otra cosa es el recurrir a un referéndum para perfeccionarla son dos cosas diferentes.
Entonces, el 195 plantea un procedimiento para hacer una reforma parcial a la Constitución. Y la institución del referéndum es, para tomar una consulta popular en un momento de procedimiento. Pero, el procedimiento es de base en la Asamblea Legislativa, porque está asentado sobre una serie de presupuestos que al menos diez diputados firmen la solicitud, que se dé una primera legislatura, que se dé un trámite de admisibilidad, que se den las publicaciones, que pase a una Comisión, todos esos parecieran que son requisitos, que tienen su asiento aquí en este Poder de la República. Y que, lo que hay que hacer es engarzar el referéndum, verdad, que tiene una parte, digamos, tutela u organizada, por el Tribunal Supremo de Elecciones, pero que hay que concluirlo, no lo puede dejar uno así desplegado.
DIPUTADO VILLANUEVA MONGE:
Me parece, tal y como lo dice el diputado Malavassi, que es magnifico. Yo creo que estamos claros, con el 105 y yo quiero decir, que el 195 y en eso tengo la diferencia con don José Miguel, el 195 es el procedimiento al 105, o sea, que es requisito para una reforma constitucional y se someta a referéndum, es requisito la primera legislatura.
O sea, no podríamos nosotros de una vez, si antes darle la primera legislatura ir a referéndum con una reforma constitucional.
Me parece que eso es claro, porque el mismo inciso ocho del 195, remite al 105, o sea, que lo liga, lo liga, no podemos salirnos de ahí, porque el legislador, nosotros que fuimos los que aprobamos, ligamos una con la otra.
El inciso ocho, cuando cita el 105, es porque lo desarrolla. (…)
DIPUTADO MALAVASSI CALVO:
(…) Recordemos, para todos los efectos, que no es lo mismo la iniciativa popular, que la convocatoria de referéndum. Entonces, la convocatoria de referéndum se puede hacer por tres vías distintas: Ejecutivo y mayoría absoluta, es una mayoría constitucional distinta, verdad, porque es la mayoría de los miembros, no mayoría simple, sino la mayoría de los miembros.
Esa es una manera de pedir el referéndum; la otra es, dos terceras partes de la Asamblea Legislativa; y la otra es el cinco por ciento del pueblo puede pedir el referéndum. Entonces, una cosa es que se haga iniciativa popular, para pedir una reforma a la Constitución. Otra cosa es que se pida, por parte del cinco por ciento, que se haga a través del referéndum y hacerla a través de referéndum también engarza en el 195. Para que se llegue a la etapa de referéndum en una reforma constitucional, tiene que superarse esta primera etapa. (…)”.
La exégesis de las normas referidas permite concluir la voluntad del constituyente derivado y del legislador de crear un procedimiento especialmente gravoso para someter a referéndum una reforma constitucional, en tanto éste requiere estar precedido de la intervención de la Asamblea Legislativa, pues se exige que el proyecto de reforma constitucional haya sido aprobado en la primera legislatura. Lo anterior, a diferencia del referéndum legislativo, dirigido a aprobar o derogar leyes, el cual no depende del trámite del proyecto en la Asamblea Legislativa, de manera que la iniciativa para convocar este tipo de referéndum es autónoma y puede ejecutarse directamente, sin requerir la intervención de la Asamblea Legislativa.
Por ello, el proyecto de reforma constitucional que se pretenda someter a conocimiento de la ciudadanía por medio del instituto del referéndum debe obedecer a un texto específico y articulado que necesariamente se encuentre en la corriente legislativa, lo cual implica que haya sido tramitado en estricto ajuste a las regulaciones contenidas en el artículo 195 constitucional.
En conclusión, para llevar a referéndum una reforma constitucional, indistintamente del mecanismo de convocatoria -iniciativa ciudadana, legislativa o gestión del Poder Ejecutivo con el apoyo del Legislativo- es condición indispensable que el proyecto de reforma constitucional se encuentre en la corriente legislativa.
III. Sobre la solicitud de convocatoria a referéndum constitucional formulada. Los señores Ronald Solano Pérez y Mario Varela Martínez solicitan la convocatoria a referéndum por iniciativa ciudadana para la reforma de los artículos 11, 107 y 110 de la Constitución Política, con base en el proyecto de reforma que proponen, sin invocar su existencia en la corriente legislativa.
Ahora bien, debido a que el proyecto de reforma que se pretende someter a referéndum consiste en una reforma constitucional por iniciativa ciudadana, de previo a determinar la admisibilidad de la solicitud para autorizar la recolección de firmas, corresponde no solo determinar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 6 de la Ley sobre la Regulación del Referéndum, sino también analizar el cumplimiento de las limitaciones temporales y sustanciales que rigen la aplicación de este instituto (véase la resolución n.° 3521-E-2007 de las 13:00 del 21 de diciembre del 2007), a las que, tratándose de un referéndum constitucional, debe adicionarse la verificación del trámite contemplado en el artículo 195 de la Constitución Política, el cual implica, en primer término, que el proyecto de reforma se encuentre en la corriente legislativa, según se indicó en el considerando anterior.
En virtud de lo anterior, dado que la solicitud de referéndum que ocupa este asunto versa sobre un proyecto de reforma constitucional propuesto por los gestionantes directamente ante este Tribunal, sin ninguna conexidad con algún trámite en la corriente legislativa, la gestión presentada no reúne los requisitos exigidos para este tipo de procedimiento, por lo que resulta improcedente.
POR TANTO
Se rechaza de plano la gestión interpuesta. Notifíquese.
Luis Antonio Sobrado González
Max Alberto Esquivel Faerron Juan Antonio Casafont Odor
Exp. n.º 066-S-2008
Democracia Directa
Solicitud para convocar a referéndum
constitucional
Ronald Solano Pérez y Mario Varela Martínez
WGA