N.°
1045-E3-2026.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a
las doce horas del once de febrero de dos mil veintiséis.
Recurso de revocatoria con apelación en subsidio formulado por el señor
Alberto Cabezas Villalobos, secretario de la Asociación Agencia para el
Desarrollo Accesible sin Fronteras, contra el oficio del Departamento de
Programas Electorales n.° DPE-354-2025 de 22 de enero
de 2025.
RESULTANDO
1.- En memorial de
fecha 25 de julio de 2025, el señor Alberto Cabezas Villalobos, Presidente de
la Comisión de Accesibilidad Confederación Unitaria de Trabajadores y de la
Agencia para el Desarrollo Accesible Sin Fronteras, señaló en lo que interesa: a)
que existe preocupación por el creciente uso de discursos de odio y
expresiones discriminatorias dirigidas contra personas con discapacidad que
participan activamente en la política nacional, particularmente en el contexto
de procesos electorales; b) que se han observado con alarma múltiples
publicaciones y comentarios en medios digitales y redes sociales que no
critican las ideas, propuestas o actuaciones políticas de una persona
candidata, sino que recurren a burlas, insultos y ataques directamente
relacionados con su condición de discapacidad, lo que constituye una forma
clara de violencia simbólica y bullying que atenta
contra la dignidad, la igualdad de derechos y la participación plena de las
personas con discapacidad en la vida pública; c) que, en ningún caso, la
discapacidad es un impedimento para ejercer derechos políticos pues, por el
contrario, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
—ratificada por Costa Rica— establece el derecho de todas las personas con
discapacidad a participar en la vida política y pública en igualdad de
condiciones con las demás; d) que es válido que a una persona ciudadana
no le guste una propuesta política o ideológica y es su derecho expresarlo pero
no puede permitirse que se ataque a alguien simplemente por tener una
discapacidad, como si eso invalidara automáticamente su capacidad de liderazgo,
toma de decisiones o servicio público; e) que esto no solo perpetúa
estereotipos, sino que tiene un efecto devastador sobre la autoestima, la
participación ciudadana y la inclusión de miles de personas con discapacidad.
Solicita que: 1.1) el Tribunal Supremo de Elecciones y el Consejo
Nacional de Personas con Discapacidad desarrollen conjuntamente una campaña
nacional de sensibilización, centrada en el derecho de las personas con
discapacidad a ejercer sus derechos políticos sin ser objeto de discriminación
ni burlas; 1.2) que se promuevan mensajes en medios de comunicación y
redes sociales que refuercen el principio de respeto, igualdad y no
discriminación, especialmente en contextos electorales y de participación
ciudadana; 1.3) que se investigue la posibilidad de establecer
protocolos de respuesta y denuncia cuando se detecten campañas de odio o
violencia simbólica contra personas con discapacidad en el ejercicio de sus
derechos políticos (folio 8).
2.- Por oficio n.° DPE-242-2025 de 12 de setiembre de 2025, la servidora
Alejandra Peraza Retana, jefa del Departamento de Programas Electorales (en
adelante DPE) contestó al señor Cabezas Villalobos en los siguientes términos: a)
que el tema planteado reviste gran importancia para el Tribunal Supremo
de Elecciones (TSE), razón por la cual se revisan y analizan de manera
constante diversas iniciativas orientadas a promover la participación
equitativa de todas las personas; b) que en este sentido se reitera el
compromiso permanente que el TSE mantiene con la inclusión y la participación
política en condiciones de igualdad; c) que desde el DPE, en
coordinación con otras dependencias institucionales, se ponen a disposición de
las personas con discapacidad diversos productos de apoyo para los procesos
electorales y bajo esa misma línea, la Dirección General de Estrategia y
Gestión Político-Institucional (DEGP) procura que todos sus productos
comunicacionales sean inclusivos y accesibles; d) que los anuncios y
avisos de carácter político-electoral emitidos por el TSE cumplen estrictamente
con la normativa vigente (Ley n.° 7600, Ley n.° 9822, entre otras), incorporando la interpretación en
LESCO y subtítulos para garantizar que las personas con discapacidad reciban la
información de manera accesible; e) que, adicionalmente, esos mensajes
hacen un llamado a toda la ciudadanía para que participe en los comicios de
manera pacífica y respetuosa, fomentando los valores de igualdad, no
discriminación y respeto a la voluntad de cada persona electora; f) que,
según lo coordinado a nivel institucional ante la consulta de interés se
reitera el compromiso de la DEGP de tomarlo en consideración en futuras
campañas o acciones de sensibilización; g) que el TSE mantiene un convenio
de cooperación interinstitucional con el Consejo Nacional de Personas
con Discapacidad (CONAPDIS), suscrito en el año 2023; h) que este convenio
tiene una vigencia de cuatro años y es prorrogable por periodos iguales y
consecutivos y en dicho instrumento se establecen claramente las
responsabilidades y compromisos asumidos por ambas instituciones en materia de
inclusión y accesibilidad electoral; i) que, en cuanto a protocolos de
respuesta y denuncia existe un procedimiento establecido el cual, en caso de
recibirse una denuncia con tales características, conlleva un trámite a nivel
institucional que consiste en trasladarla a la Inspección Electoral, dependencia
que lleva a cabo la investigación administrativa preliminar correspondiente; j)
que esta etapa inicial tiene como propósito recabar los elementos de juicio
necesarios que permitan determinar, con criterios de objetividad y
razonabilidad, si procede dar continuidad a la causa dentro de un procedimiento
ordinario, remitirla a otra jurisdicción competente o, en su defecto, disponer
su archivo por carecer de sustento fáctico o jurídico que permita formular una
imputación de cargos de manera clara, precisa y debidamente circunstanciada; k)
que en lo referente a “…campañas de odio o violencia simbólica contra
personas con discapacidad en el ejercicio de sus derechos políticos.” conviene
advertir que la administración electoral carece de potestad para ejercer un
control previo sobre la propaganda electoral o sobre cualquier otra
manifestación pública, en tanto constituiría una forma de censura previa,
prohibida por los principios constitucionales de libertad de expresión y de
libre difusión del pensamiento; l) que, en ese contexto, la Sala
Constitucional ha emitido jurisprudencia donde se señala que no corresponde al
TSE ejercer funciones de censura, limitándose su competencia a la atención de
eventuales denuncias en sede posterior y dentro del marco de sus atribuciones
legales y constitucionales; m) que, por ejemplo, en el voto n.° 1313-93, se estableció expresamente que la
censura previa está proscrita y que el TSE no puede realizar un control
anticipado de la propaganda electoral y en resoluciones posteriores han
reafirmado esta línea jurisprudencial, consolidando la idea de que la libertad
de expresión y la libre difusión del pensamiento son garantías constitucionales
cuya restricción solo puede efectuarse en forma posterior y bajo estricto
control judicial; n) que cualquier actuación que se emprenda deberá
observar los principios de legalidad, proporcionalidad y debido proceso
asegurando a las personas denunciantes el acceso a una tutela administrativa
efectiva, sin menoscabo de los derechos fundamentales de quienes son
investigados (folios 9-10).
3.- En escrito de 5 de noviembre de 2025, el señor Cabezas Villalobos gestionó
lo que denomina “Solicitud de información complementaria y aplicación del
artículo 13 de la Ley N.° 7600”, para lo cual
argumentó: a) que, con el propósito de profundizar en los mecanismos de
consulta y participación efectiva de las personas con discapacidad solicita
información adicional conforme al artículo 13 de la ley n.°
7600, que dispone la obligación de consultar a las organizaciones de personas
con discapacidad en las decisiones que les afecten directamente; b) que,
en ese sentido pide que se precise y documente: b1) cuándo y de qué
forma el TSE ha realizado consultas formales con organizaciones de
personas con discapacidad antes de aprobar o ejecutar campañas,
protocolos, plataformas digitales como para que los partidos suban las
biografías y cédulas de sus candidatos, así como materiales electorales
inclusivos y aportar copia de actas, invitaciones o constancias que acrediten
tales procesos; b2) una copia digital accesible del convenio vigente entre
el TSE y el CONAPDIS, así como los informes de seguimiento o evaluaciones
realizadas desde su firma para verificar los resultados concretos en
materia de inclusión y accesibilidad electoral; b3) cuáles son los
productos de apoyo actualmente disponibles para las personas con discapacidad
en los procesos electorales, indicando tipo de apoyo, cantidad, cobertura
geográfica, población beneficiada y criterios de evaluación de accesibilidad
utilizados; b4) la evidencia documental o audiovisual que respalde
la subtitulación LESCO y accesibilidad total en los anuncios y mensajes
político-electorales del TSE, indicando los años y campañas en que se aplicaron
dichos estándares; b5) cuántas denuncias relacionadas con discriminación
hacia personas con discapacidad se han presentado ante el TSE en los últimos
dos años, cuántas se trasladaron a la Inspección Electoral y cuáles
fueron sus resultados o medidas adoptadas; b6) el mecanismo de consulta
o invitación por intermedio del cual la DEGP del TSE considera la participación
de la organización que representa en las futuras campañas de sensibilización; c)
señala que estas solicitudes buscan fortalecer la credibilidad institucional
del TSE y el cumplimiento efectivo de los compromisos asumidos por Costa Rica
en el marco de la Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS 16: instituciones
sólidas y participación inclusiva). En su escrito reitera la “disposición
para colaborar de manera técnica y constructiva con el TSE en el desarrollo de
iniciativas conjuntas de comunicación inclusiva, participación ciudadana y
educación cívica accesible.” Igualmente, solicita la posibilidad de una
reunión virtual de seguimiento para analizar los temas planteados y
compartir experiencias internacionales en accesibilidad electoral (folio 11).
4.-
Por
oficio n.° DPE-354-2025 de 22 de noviembre
de 2025, el DPE se refirió a la nota del señor Cabezas Villalobos en los
siguientes términos: A) Que el TSE mantiene un convenio de cooperación
interinstitucional con CONAPDIS, suscrito en el año 2003 y del cual se adjunta
copia de lo solicitado. B) Que ese convenio tiene una vigencia de cuatro
años, es prorrogable por periodos iguales y consecutivos y en él se contemplan
las responsabilidades y compromisos asumidos por ambas instituciones en materia
de inclusión y accesibilidad electoral. C) Que, como parte de las
coordinaciones realizadas con CONAPDIS, con el fin de aplicar las últimas
normas técnicas en los productos comunicacionales y en los sitios web, se
capacitó a personal institucional en los siguientes programas de formación en accesibilidad:
c1) “Producción y difusión de mensajes accesibles”, impartido del
29 de octubre al 1.º de noviembre de 2024; c2) “Segundo Congreso de
Accesibilidad Digital – Parte 1: Accesibilidad de los sitios web”,
ejecutado los lunes 12, martes 13 y miércoles 14 de mayo de 2025, c3) “Segundo
Congreso de Accesibilidad Digital – Parte 2: Accesibilidad de los contenidos
digitales”, desarrollado los martes 20, miércoles 21, jueves 22 y viernes
23 de mayo de 2025. D) Que estos cursos se contemplaron para renovar el
conocimiento adquirido en este ámbito y para mantener una comunicación
accesible de acuerdo con las necesidades de esta población. E) Que el
artículo 13 de la ley n.° 7600 no es aplicable al TSE
para la realización de consultas formales, dado que esa disposición está
dirigida a instituciones cuyas competencias u objetivos primarios
(estratégicos) se orientan específicamente a la atención de la materia de
discapacidad. F) Que, en su literalidad la norma indica: “Obligación
de consultar a organizaciones de personas con discapacidad. Las organizaciones
de personas con discapacidad legalmente constituidas deben ser consultadas por
parte de las instituciones encargadas de planificar, ejecutar y evaluar
servicios y acciones relacionadas con la discapacidad.” (el subrayado
es propio del oficio del DPE). G) Que, en ese mismo sentido se pronunció
la Procuraduría General de la República (PGR) desde el año 2010, en la Opinión
Jurídica n.° 52 del 6 de agosto de 2010, en la que
señala: “Cabe advertir que la norma es clara en señalar que la obligación
contenida en ese artículo no resulta de aplicación a todas las instituciones o
entidades públicas, sino únicamente a las encargadas de planificar, ejecutar y
evaluar servicios y acciones relacionadas con la discapacidad. Es decir, no es
cualquier institución la que está obligada a consultar a las organizaciones de
personas discapacitadas, sino aquellas que dentro de sus funciones primordiales
estén las de planificar, ejecutar y evaluar servicios y acciones relacionadas
con la discapacidad como política nacional. Entre las administraciones que
realizan tienen dentro de sus competencias la planificación, ejecución y
evaluación de los servicios y acciones en el tema de discapacidad, podemos
citar como ejemplo al Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial.”.
H) Que el TSE garantiza el acceso igualitario al voto y a los servicios
que presta por intermedio de las acciones enlistadas en la primera consulta. I)
Que la información sobre los productos de apoyo ya se le envió por oficio n.° DPE-222-2024 de 24 de agosto de 2024. J) Que, en
cuanto a las campañas de comunicación inclusivas el TSE cuenta con productos
audiovisuales con subtítulos e interpretación LESCO, los cuales puede
visualizar en distintos apartes del sitio web y presionando el logo de cada
aplicación según el siguiente detalle: j1) sitio web institucional conforme
a la dirección electrónica https://www.tse.go.cr; j2) micrositio
de elecciones conforme a la siguiente dirección electrónica: https://www.tse.go.cr/2026/; j3) sitio
de facebook de este Tribunal que consta en la
dirección electrónica https://www.facebook.com/TSECostaRica; j4) sitio
de este Tribunal en la dirección electrónica https://x.com/TSECostaRica; j5) canal
Youtube de este Tribunal en el sitio electrónico https://www.youtube.com/user/TSECostaRica; j6) sitio
Instagram de este Tribunal en la dirección electrónica https://www.instagram.com/tsecostarica/; j7) sitio
tiktok de este Tribunal en la dirección https://www.tiktok.com/@tsecostarica?_t=8j7NCLIb3Hq&_r=1. K) Que,
durante los dos últimos años de gestión no se han presentado denuncias que
aludan a una presunta discriminación por motivos asociados a una condición de
discapacidad siendo que, más bien, se lleva un control de las denuncias interpuestas,
las cuales se refieren a derechos político-electorales. L) Que,
finalmente, respecto a la participación de ADASFRO en las campañas electorales
futuras, lo indicado en el oficio DPE-242-2025 refiere a que las
manifestaciones realizadas por el señor Cabezas Villalobos serían consideradas
al momento de planificar y elaborar campañas de comunicación y sensibilización
que el TSE desarrolla en el ejercicio de sus competencias, lo que incluye
aquellas relacionadas con los procesos electorales y consultivos, así como los
servicios que se brindan (folios 12-13).
5.- En escrito de 24 de
noviembre de 2025, el señor Cabezas Villalobos formuló recurso de revocatoria
con apelación en subsidio contra el oficio emitido por el DPE, n.° DPE-354-2025, por incumplimiento del deber legal y
convencional de consulta previa a personas con discapacidad. Alega: 5.1) que
la accesibilidad electoral, las inspecciones realizadas, la comunicación
accesible, los productos de apoyo, las plataformas digitales electorales y los
ajustes razonables implementados por el TSE son servicios que inciden
directamente en el ejercicio de derechos de las personas con discapacidad; 5.2)
que el oficio impugnado indica erróneamente que la obligación señalada en el
punto anterior no aplica al TSE tratándose de una interpretación restrictiva,
regresiva, contraria el principio pro persona y
violatoria del principio de especialidad (artículos 7 y 129 de la Constitución
Política); 5.3) que toda evaluación o inspección de accesibilidad
realizada sin consulta previa conforme al artículo 13 de la ley n.° 7600 (norma especial vinculante) es jurídicamente
defectuosa; 5.4) que la Convención sobre los Derechos de las Personas
con Discapacidad exige consulta estrecha, participación plena y efectiva,
previa y sustantiva con organizaciones de personas con discapacidad debidamente
inscritas; 5.5) que la Observación General n.°
7 de la CDPD añade que las consultas no pueden ser esporádicas ni cosméticas,
que deben tener influencia real sobre las decisiones y que no pueden limitarse
a entidades estatales consultivas como CONAPDIS; 5.6) que el convenio
TSE-CONAPDIS no sustituye la consulta obligatoria a organizaciones
representativas; 5.7) que la normativa adicional aplicable la
constituyen PONADIS 2011-2030 (que obliga a la participación verificable y
sistemática), la de la Defensoría de los Habitantes (que señala que la
participación debe ser previa, documentada y formal), y la ley n.° 9303 (que refuerza la obligación de participación
efectiva en accesibilidad); 5.8) que la Opinión Jurídica de la PGR n.° OJ-052-2010 es inaplicable por ser anterior a la CDPD
(ley n.° 8661), a la ley 9303 (CONAPDIS) y a la Observación
General n.° 7, por lo que no puede prevalecer sobre
normas de rango superior y desconoce que una institución sí está obligada a la
consulta cuando es responsable de servicios que afectan derechos de personas
con discapacidad. Solicita: a) revocar el oficio n.°
DPE-354-2025, por contener criterios incompatibles con la ley 7600 y la CDPD; b)
ordenar el establecimiento de un mecanismo institucional de consulta formal
conforme al artículo 13 de la Ley 7600, a los artículos 4.3 y 29 ii de CDPD y la Observación General n.°
7; c) corregir el defecto de procedimiento en inspecciones y
evaluaciones de accesibilidad realizadas sin consulta previa; d)
reconocer a ADASCRO como organización representativa para procesos formales de
consulta; e) que se le remita como documentación adicional: copia
digital del convenio TSE-CONAPDIS, informes de seguimiento, criterios técnicos
utilizados en inspecciones de accesibilidad y evidencia de campañas
comunicacionales inclusivas (folios 14-15).
6.-
Por
oficio n.° DPE-370-2025 de 9 de diciembre de 2025, el
DPE se refirió al recurso de revocatoria contra el oficio n.°
DPE-354-2025, de la siguiente forma en lo concerniente: a) que el
artículo 13 de la ley n.° 7600 no delimita cuáles
organizaciones en específico deben ser consideradas, ni establece un número
determinado de ellas, dejando a la institución la facultad de articular la
consulta conforme a los mecanismos más idóneos y eficientes para garantizar la
inclusión; b) que, en cumplimiento de ese mandato legal, el TSE mantiene
un convenio vigente con el Consejo Nacional de Personas con Discapacidad
(CONAPDIS), órgano rector en materia de discapacidad y que, de conformidad con
el artículo 3 de la Ley n.° 9303, tiene entre sus
funciones “servir como instancia asesora entre las organizaciones públicas y
privadas, coordinando los programas o servicios que presten a la población con
discapacidad”; c) que, en el
marco de dicho convenio el CONAPDIS brinda acompañamiento técnico permanente al
TSE, colabora en las capacitaciones impartidas al personal electoral y
participa en la evaluación de los procesos electorales, particularmente en lo
relativo a los servicios brindados y a los productos de apoyo disponibles para
las personas con discapacidad; d) que no existe mérito suficiente para
cambiar el criterio emitido porque el TSE ha cumplido con la norma señalada
según los motivos expuestos, por lo que se rechaza el recurso de revocatoria y
se admite en alzada el de apelación (folios 2-7).
7.-
En el procedimiento se han observado las prescripciones legales.
Redacta la Magistrada Zamora Chavarría;
y,
CONSIDERANDO
I.- ADMISIBILIDAD DEL RECURSO.
El régimen de impugnaciones previsto en los artículos 240 y siguientes del
Código Electoral permite a los partidos políticos interponer recurso de
apelación ante esta Autoridad Electoral contra la decisión que, en materia
electoral, adopte un funcionario o dependencia del Tribunal (artículo 240
inciso e) del Código Electoral).
Con fundamento en lo expuesto procede su conocimiento por el fondo
en tanto: 1) se trata de una
impugnación formulada por el señor Cabezas Villalobos en su condición de secretario
de la Asociación Agencia para el Desarrollo Accesible sin Fronteras (ADASCRO),
dedicada a la inclusión y el empoderamiento de personas con discapacidad,
nacionales y migrantes; 2) el
recurso fue interpuesto en tiempo y forma (numerales 241 y 245 del Código
Electoral) dado que el oficio combatido n.° DPE-354-2025
de 22 de noviembre de 2025, fue comunicado el 22 de noviembre de 2025 y la
impugnación de interés fue presentada el 24 de noviembre de 2025 (folio 3).
II.- HECHO PROBADO. Se tiene por acreditado que el DPE
remitió al recurrente la información y documentación solicitada, incluyendo el
convenio institucional con CONAPDIS 2023 (folios 8-13).
III.
HECHOS NO PROBADOS. No se han tenido
por demostrados los siguientes: 1) que el señor Cabezas Villalobos sea
miembro de la Junta Directiva del CONAPDIS; 2) que CONAPDIS haya
requerido de este Tribunal información o acciones institucionales por
inobservancia al ordenamiento jurídico en materia de discapacidad.
IV.
DE PREVIO. Importa referirse brevemente a los siguientes ejes temáticos.
1.- Organizaciones estatales. Como parte de su estructura política (poder de imperio y satisfacción de intereses públicos), bajo previsiones constitucionales, legales y demás instrumentos normativos del ordenamiento jurídico, el Estado costarricense expresa su voluntad creando organizaciones públicas -entes y órganos-. A modo de ejemplo, entonces, se cuenta con organizaciones administrativas y jurisdiccionales dotadas de una serie de competencias jurídicamente estructuradas que, concretamente, son ejercidas por los servidores públicos dependiendo de los distintos niveles y ramas del Poder Público, sea en el ámbito administrativo o jurisdiccional.
1.1.- Competencias públicas. Toda competencia administrativa o jurisdiccional conlleva el conjunto de poderes autorizados por el Estado conforme al ordenamiento jurídico. Se trata de la suma o esfera de potestades, facultades y deberes de la organización estatal (artículos 9 y 11 de la Constitución Política), determinadas y conferidas por el ordenamiento jurídico para el cumplimiento de los fines públicos o realización de sus cometidos.
Sobre
los requisitos de la competencia, doctrinariamente y conforme a los artículos 9
de la Constitución Política, 59 y 60 de la Ley General de la Administración
Pública, esta: a) debe ser expresa,
por lo que debe emanar de forma explícita o razonablemente implícita de la
Constitución Política, una ley o un reglamento; b) es
improrrogable o indelegable, al encontrarse establecida en un interés público,
surgiendo de la norma estatal y no de la voluntad de
los administrados; c) es irrenunciable, por lo que no puede
declinarse su ejercicio; d) le compete al órgano
institucional, por lo que el agente público (funcionario) no puede disponer de
ella, limitándose solamente a su ejercicio.
1.2.- Principio
de coordinación institucional. Costa Rica cuenta con un marco ideológico con visión de
justicia humanista y democrática, lo que fortalece los principios de libertad,
igualdad y dignidad del ser humano los cuales, sin duda, está llamado a
observar el Estado costarricense sin excepción.
Así,
desde la Constitución Política le es exigido a las organizaciones estatales
cumplir con sus competencias públicas de forma eficiente, armonizando esfuerzos
y evitando duplicidades para el logro de los fines estatales tal y como se deduce
de los artículos 11, 27, 30 y 140 inciso 8) de la Carta Magna. Las citadas
normas constituyen el eje trasversal que articula la buena marcha del Estado
costarricense, controlando y limitando su conducta de manera que se asegure a
los ciudadanos la correcta atención de sus derechos, gestiones y trámites por
intermedio de una debida coordinación interinstitucional entre las
organizaciones estatales, precisamente en pro de la satisfacción de esos valores
fundamentales inherentes a la justicia y la equidad, atendiendo a la realidad y
necesidad sociales.
La
coordinación interinstitucional para la satisfacción de intereses públicos y
demandas colectivas, involucra mecanismos, estrategias
y protocolos de atención para clarificar y mejorar la entrega de servicios en
la búsqueda del mayor bienestar y atención integral de la población. Por ende,
la cooperación y coordinación de las instituciones estatales, en general, no
es facultativa sino obligatoria (armonía funcional).
Sobre
el principio de coordinación interinstitucional, destaca la Procuraduría
General de la República (PGR) en su dictamen n.°
C-272-2011 de 7 de noviembre de 2011, en lo que interesa:
“A. EN ORDEN AL DEBER DE
COORDINACION DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS
Indudablemente existe un principio de
coordinación que debe articular la actividad administrativa y que vincula con
especial intensidad a los órganos administrativos integrados dentro del Poder
Ejecutivo, pero que también alcanza a la Administración Descentralizada.
Este principio de coordinación tiene su base
constitucional en diversas disposiciones de la Ley Fundamental.
En este sentido, debe advertirse en primer
lugar, que ya desde el numeral 140, inciso 8, de la Constitución (CPCR) se
establece una potestad general del Poder Ejecutivo de vigilar el buen
funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas. Potestad que,
como es natural, comprende de forma necesaria un deber correlativo de las
Administraciones Públicas de coordinar el ejercicio de sus competencias.”.
Desde
el plano legal, el principio de coordinación interinstitucional está recientemente
plasmado en el artículo 2 inciso n) de la “Ley Marco de Acceso a la
Información Pública” (ley n.° 10554 de 23 de
octubre de 2024, publicada en el Alcance n.° 178 a La
Gaceta n.° 205 de 1.° de
noviembre de 2024), de seguida letra:
“Artículo 2.- Principios que rigen derecho de acceso a la información
pública
(…)
n) Principio de coordinación institucional: consiste en
que todas las dependencias públicas adopten e implementen todas aquellas
medidas requeridas para organizar y armonizar las actuaciones, con el propósito
de que la gestión administrativa sea lo más célere y efectiva posible en
beneficio del administrado.”.
Dentro
del marco de cooperación y coordinación interinstitucional existen
organizaciones públicas rectoras y vigilantes de las demandas y necesidades de
las poblaciones vulnerables, con las cuales coordinan el resto de organizaciones públicas canalizando una sola línea de acción
y coordinación y no varias, evitándole esfuerzos desmesurados a las
organizaciones públicas.
2.-
Rectoría en materia de discapacidad. Las
poblaciones en vulnerabilidad como lo son las personas en situación de discapacidad
deben recibir los productos estatales en condiciones de universalidad y
calidad.
Para
articular las demandas y necesidades de estas personas, el legislador creó un
órgano rector de modo que cada organización o institución pública esté obligada
a implementar las acciones o a atender las recomendaciones señaladas por el
órgano rector para lograr los objetivos comunes que, desde esa visión de
justicia humanista y democrática se traza el Estado costarricense.
2.1.-
Creación del Consejo Nacional de Personas con Discapacidad (CONAPDIS). Por
ley n.° 9303 de 27 de mayo de 2015, publicada en La
Gaceta n.° 123 de 26 de junio de 2015 (en adelante la
ley), se creó el CONAPDIS como órgano rector en materia de discapacidad, con
desconcentración máxima y personalidad jurídica instrumental, adscrito al
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (artículo 1).
El artículo 2 de la ley establece que el CONAPDIS tendrá los siguientes fines: a) fiscalizar el cumplimiento de los derechos humanos y las libertades fundamentales de la población con discapacidad, por parte de las entidades públicas y privadas; b) regir la producción, ejecución y fiscalización de la política nacional en discapacidad, en coordinación con las demás instituciones públicas y organizaciones de personas con discapacidad, en todos los sectores de la sociedad (el subrayado es propio); c) promover la incorporación plena de la población con discapacidad a la sociedad; d) asesorar a las organizaciones públicas y privadas que desarrollen o presten servicios a la población con discapacidad, coordinando sus programas o servicios; e) orientar, coordinar y garantizar la armonización de criterios, protocolos de atención, políticas de cobertura y acceso, estándares de calidad y articulación de la red de servicios a la población con discapacidad, para el cumplimiento de los principios de equidad, solidaridad y transversalidad.
El artículo 3 señala las funciones del CONAPDIS, en el siguiente sentido: a) servir como instancia asesora entre las organizaciones públicas y privadas coordinando los programas o servicios que presten a la población con discapacidad; b) fiscalizar y evaluar el cumplimiento de la normativa nacional e internacional vigente en relación con los derechos de las personas con discapacidad, por parte de todos los poderes del Estado y de las organizaciones e instituciones públicas y privadas siendo vinculantes para los sujetos sometidos a su control o fiscalización los criterios que emita el CONAPDIS, en el ámbito de su competencia; c) coordinar la formulación de la política nacional de discapacidad (Ponadis), garantizando la participación de los diversos representantes de la institucionalidad pública, las personas con discapacidad y las organizaciones de personas con discapacidad legalmente constituidas, de forma articulada con las demás políticas y los programas del Estado, evitando duplicidades y utilizando de forma óptica los recursos económicos y humanos disponibles (el subrayado es suplido); d) coordinar, orientar y articular la provisión de recursos de los programas sociales selectivos y de los servicios de atención directa a personas con discapacidad, minimizando la duplicidad y dando énfasis a los sectores de la población que se encuentran en condiciones de mayor vulnerabilidad y pobreza; e) promover la inclusión de contenidos sobre derechos y la equiparación de oportunidades de participación para la población con discapacidad en todos los ámbitos de la sociedad y en la formación técnica y profesional en todo nivel (para universitario, universitario y en todas las profesiones), en coordinación con las entidades públicas y privadas que tengan a su cargo la preparación de personal profesional, técnico y administrativo; f) promover y velar por la inclusión laboral de personas con discapacidad en los sectores público y privado, en coordinación con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y otros servicios de intermediación de empleo, así como velar por su cumplimiento; g) brindar asesoramiento a las dependencias del sector público y a los gobiernos locales en la constitución de las comisiones municipales de accesibilidad y discapacidad (Comad) y de las comisiones institucionales sobre accesibilidad y discapacidad (CIAD), así como fiscalizar y apoyar su adecuado funcionamiento; h) coordinar, con el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), la inclusión de la variable discapacidad en los censos de población, las encuestas de hogares y cualquier otro instrumento de medición en los censos o estudios de población que realicen, para contar con datos confiables sobre la situación y las condiciones reales de la población con discapacidad; i) brindar capacitación, información y asesoramiento sobre los derechos y las necesidades de la población con discapacidad; j) informar a la sociedad sobre los derechos, las capacidades, las necesidades y las obligaciones de las personas con discapacidad, a fin de coadyuvar en el proceso de cambio social y el mejoramiento de la imagen de este grupo de la población; k) gestionar, en coordinación con los ministerios respectivos, la provisión anual de los fondos necesarios para la atención debida de los programas que benefician a la población con discapacidad, asegurando su utilización para los fines establecidos; l) brindar asesoramiento legal a las personas con discapacidad sobre el ejercicio de los derechos tutelados en la normativa nacional e internacional vigente sobre discapacidad; m) coadyuvar en los procesos de consulta a la población con discapacidad y sus organizaciones, sobre legislación, planes, políticas y programas, en coordinación con las diferentes entidades públicas o privadas y los demás Poderes del Estado debiendo el CONAPDIS tener actualizado el registro de organizaciones de personas con discapacidad legalmente constituidas; n) desarrollar procesos que animen el involucramiento de los medios de comunicación en la difusión y proyección de una imagen respetuosa y positiva de las personas con discapacidad; ñ) todas aquellas otras funciones y obligaciones derivadas de la ley n.° 7600 (el subrayado no es propio del original), Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, de 2 de mayo de 1996, y la demás normativa nacional e internacional vigente; o) todas aquellas otras funciones y obligaciones derivadas de la Ley N.º 8661, Aprobación de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, de 19 de agosto de 2008, y su Protocolo, por lo que será el órgano coordinador de su aplicación (el resaltado es suplido); p) las demás que establezca el reglamento de esta ley; q) ejecutar programas y funciones que por ley se le asignen.
El artículo 4 de la ley, por su parte, versa sobre la integración del CONAPDIS (Junta Directiva) con 11 miembros propietarios de la siguiente forma: a) las personas titulares de los ministerios de Educación Pública (MEP), Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) y el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones (Micitt); b) la persona que ocupe el cargo de titular de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS); c) la persona que ocupe el cargo de titular del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA); d) la persona que ocupe el cargo de titular del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS); e) cuatro personas representantes de las organizaciones de personas con discapacidad, legalmente constituidas y sus respectivos suplentes, quienes deberán ser personas con discapacidad o padres y madres de personas con discapacidad y representar alternativamente a los siguientes grupos: personas con discapacidad física, personas con discapacidad auditiva, personas con discapacidad visual, personas con discapacidad cognitiva y personas con discapacidad psicosocial.
2.2.- Política nacional en materia de discapacidad. El artículo 8 de la ley, en lo que aquí interesa encarga a la Junta Directiva del CONAPDIS el dictado de las políticas de la institución (inciso a); aprobar la política nacional en materia de discapacidad (inciso b); ejercer las atribuciones que la ley le confiere (inciso c); solicitar los informes que competen a la Dirección Ejecutiva, a efecto de evaluar la marcha del CONAPDIS y garantizar la transparencia institucional, así como ordenar la realización de evaluaciones y auditorías externas (inciso f); solicitar informes a otras entidades en relación con el cumplimiento de la normativa que rige el ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad (inciso p); coordinar con los ministerios y los organismos nacionales e internacionales la canalización y el otorgamiento de las becas para el adiestramiento de personal en los campos relacionados con la discapacidad, y estimular la superación del personal solicitando becas u otros beneficios adicionales (inciso q).
En
resumen, dada su desconcentración máxima del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social compete al CONAPDIS ejercer las atribuciones administrativas como órgano estatal, rector en materia de discapacidad en el país y coordinar lo
pertinente con el resto del sector público.
V.-
EXAMEN DE FONDO. Dispone el artículo 13 de la ley 7600 denominada Ley de
Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, publicada el
29 de mayo de 1996:
“Artículo
13
-
Obligación de consultar a organizaciones de personas con discapacidad.
Las organizaciones de personas con discapacidad legalmente constituidas deben ser consultadas por parte de las instituciones encargadas de planificar, ejecutar y evaluar servicios y acciones relacionadas con la discapacidad. (el destacado no es propio del original).
De
conformidad con el artículo 3 de la ley compete a CONAPDIS contribuir, ayudar o
facilitar los procesos de consulta que detalla el artículo 13 de la ley 7600.
Concretamente, los incisos ñ) y o) clarifican que CONAPDIS tiene asignadas todas
las funciones y obligaciones derivadas de la ley 7600 y de la Convención sobre
los Derechos de las Personas con Discapacidad y su Protocolo.
1.-
Política institucional en materia de discapacidad. Las distintas acciones
que, en materia de discapacidad ha emprendido este Tribunal, así como el
Convenio institucional con CONAPDIS, ampliamente referidos por el DPE al señor
Cabezas Villalobos en sus distintos oficios, cumplen con las normas
internacionales y las exigencias de ley, sin que el órgano rector en esta
materia haya advertido a este Tribunal algún incumplimiento a las garantías,
derechos, acciones concretas o políticas institucionales en el tema de
discapacidad.
Antes
del nacimiento de CONAPDIS, ya este Tribunal había dictado la “Política
Institucional en materia de Discapacidad y Persona Adulta Mayor” (Acuerdo
del TSE adoptado en el artículo 7º de la Sesión Ordinaria n.°
05-2013, del 10 de enero de 2013, comunicada por Circular n.°
STSE-0003-2013 de 10 de enero de 2013), en cuya justificación se lee: “1.1
JUSTIFICACIÓN Cumplir con la normativa vigente en materia de discapacidad y
referente a las personas adultas mayores con la finalidad de proteger y
promover los derechos humanos y políticos con los que cuentan los ciudadanos,
promoviendo el efectivo acceso a los diferentes servicios civiles y electorales
que brinda la institución, así como el pleno ejercicio del derecho al sufragio.”.
Propiamente
en lo que atañe a la participación política y electoral, la política
institucional del TSE por intermedio del DPE garantiza:
“a) Que los
procedimientos y materiales electorales sean adecuados, accesibles y fáciles de
entender y utilizar por todos los electores, de manera que se garantice la
accesibilidad a los grupos de atención especial.
b) La protección del derecho de las personas con
discapacidad y adultas mayores a emitir su voto en secreto tanto en procesos
electivos como consultivos.
c) La libre expresión de la voluntad como electoras
de las personas con discapacidad y adultas mayores, al permitir ejercer el voto
de forma pública o semipública.
d) Incluir dentro de los materiales electorales los
dispositivos que permitan crear un entorno accesible para las personas con
discapacidad y adultas mayores, las cuales se denominaran "Materiales de
apoyo".
e) Establecer contactos con personeros del
Ministerio de Educación Pública, presidentes de las Juntas de Educación de los
Centros Educativos y el Encargado de Equiparación de Condicionamiento para el
Ejercicio del Voto, por medio del Departamento de Programas Electorales, para
recomendar acciones dentro de los distintos centros educativos, que garanticen
su accesibilidad a todas las personas con discapacidad y adultas mayores, con
el objetivo de brindar centros de votación accesibles.” (Lineamiento n.°
3).
En otros aspectos relativos a la
discapacidad, también la política institucional del TSE es robusta como se
observa seguidamente: 1) en lo que atañe a la Vigilancia y control sobre
el tema, la Magistratura Electoral, en general, requiere de las dependencias
responsables la ejecución de esas políticas como mecanismos de vigilancia y
control, incluyendo los resultados obtenidos (Lineamiento 1); 2) el
Lineamiento n.° 2, establece una estrategia con
varias áreas de acción sobre la gestión de equiparación e igualdad de
oportunidades para las personas con discapacidad y personas adultas mayores,
como vehículo para el desarrollo humano de esta población en vulnerabilidad; 3)
el Lineamiento n.° 4 refiere al espacio físico donde,
por intermedio de un diagnóstico reflejado en el Plan Operativo Anual, se
brinden las oportunidades de accesibilidad al espacio físico y los recursos
financieros presupuestando las condiciones de acceso a las instalaciones de las
personas usuarias con discapacidad; 4) el Lineamiento n.° 5 versa sobre el acceso a los estacionamientos donde el
TSE, por intermedio de la Comisión Institucional en Materia de Discapacidad y
la Unidad de Seguridad Integral, garantizan a su personal y usuarios un 5% del
total de los espacios del estacionamiento, expresamente a vehículos conducidos
por personas con discapacidad o a quien las transporte; 5) el
Lineamiento n.° 6 garantiza la seguridad dentro de
las instalaciones centrales y sedes regionales para las personas con
discapacidad; 6) el Lineamiento n.° 7 es
propio del Acceso a la información y comunicación y, básicamente, se brinda la
información veraz, comprensible y accesible de los servicios que ofrece el TSE
por intermedio de la dependencia encargada de la comunicación institucional; 7)
el Lineamiento n.° 8 refiere al Acceso a la
capacitación y asesoría donde, por intermedio de la Comisión Institucional en
Materia de Discapacidad y el Departamento de Recursos Humanos, se ofrece la
divulgación de programas correspondientes, orientados a la discapacidad por
intermedio de la inducción, capacitación y charlas orientadas a la educación,
sensibilización e información; 8) el Lineamiento n.°
9 enfatiza sobre la Planificación anual y medidas presupuestarias; así, por
intermedio de la Dirección Ejecutiva se incluye y gestiona en la elaboración de
un presupuesto anual, el contenido presupuestario requerido para cumplir con la
ejecución de acciones y proyectos formulados en el Plan Operativo Anual de cada
dependencia; 9) en el Lineamiento n.° 10, el
TSE incluye en sus programas de inversión y proyectos (previa permisión de ley)
los fondos que garanticen la accesibilidad a las personas con discapacidad, en
este caso; 10) conforme al Lineamiento n.° 11,
las dependencias responsables de la implementación de las acciones y
actividades vinculadas en materia de discapacidad y personas adultas mayores, deben
rendir ante la Dirección Ejecutiva y la Comisión en Materia de Discapacidad los
informes requeridos en su oportunidad, tal como se establece en el Lineamiento
de "Vigilancia y Control”; 11) conforme al Lineamiento n.° 12, por intermedio de la Comisión en Materia de
Discapacidad, el Departamento Legal y todas las dependencias del TSE deben
revisar y actualizar sus disposiciones reglamentarias y de funcionamiento, los
manuales y protocolos al menos una vez al año, garantizando que no existan
medidas discriminatorias en la materia, asegurando el acceso a los programas y
servicios de la Institución a las personas con discapacidad; 12) de
conformidad con el Lineamiento n.° 13, la Comisión
Institucional en Materia de Discapacidad del TSE debe ejercer la fiscalización
para brindar, a solicitud del CONAPDIS, los informes para evidenciar el
trabajo de este Tribunal en vías de ofrecer las oportunidades y condiciones
necesarias para el cumplimiento de todos los derechos y deberes de las personas
con discapacidad; 13) respecto del Lineamiento n.°
14, se establece la supervisión, evaluación de la Contraloría de Servicios para
ofrecer a las personas usuarias con discapacidad mayores mecanismos de control,
supervisión y evaluación de los servicios brindados garantizando oportunidades
equiparables de acceso al desarrollo, sin perjuicio de las instancias
establecidas en el sistema jurídico estatal; 14) el Lineamiento n.° 15 versa sobre el debido proceso garantizado por el TSE
en todo procedimiento referido o relacionado con las personas con discapacidad;
15) finalmente, en el Lineamiento n.° 16, se
estipula lo relativo al trabajo por intermedio del Departamento de Recursos
Humanos, cumpliendo con la ley n.° 8862 y su
reglamento.
2)
Insubsistencia de la auditoría pretendida por el actor. En esencia el actor pretende que, en
términos del artículo 13 de la ley 7600, este Tribunal le consulte a la
organización privada que representa todo el accionar institucional en materia
de discapacidad y que, juntamente con el CONAPDIS, realice una campaña nacional
de sensibilización centrada en el derecho de las personas con discapacidad a
ejercer sus derechos políticos sin ser objeto de discriminación o burlas. Además,
aspira a un acompañamiento permanente sobre todo el accionar institucional en
el tema de discapacidad convirtiéndose en una suerte de instancia asesora y
auditora.
En
primer lugar, compete única y exclusivamente al CONAPDIS requerir o exigir la
observancia de la citada consulta e igualmente llevar la rectoría pública que
le es exclusiva por imperio de ley. Así como lo hizo ver el DPE en varias
oportunidades al recurrente, este Tribunal mantiene un convenio en materia de
discapacidad con CONAPDIS y, además, bajo el principio de coordinación
institucional en materia administrativa, atiende las acciones, políticas y/o
advertencias que ese órgano desconcentrado le señala y hacia el cual deben
focalizarse las demandas y esfuerzos públicos y privados como único órgano
rector en la materia.
Revisado el artículo 12 de la ley de creación del CONAPDIS, inclusive el legislador previó la posibilidad de que organizaciones de personas con discapacidad legalmente constituidas cuenten con una representación permanente de un 35% (4 miembros) en la Junta Directiva del CONAPDIS.
En
segundo lugar, sobre las organizaciones públicas involucradas en la consulta señalada
por artículo 13 de la ley 7600, efectivamente el asunto fue zanjado por la PGR
en la Opinión Jurídica n.° 52 de 6 de agosto de 2010,
como bien lo advierte el DPE en su oficio n.°
DPE-242-2025 de 12 de setiembre de 2025, y la cual fue reiterada por la propia
PGR en la Opinión Jurídica n.° OJ-001-2011 de 12 de
enero de 2011, de seguida letra en lo conducente:
“Ciertamente, se
establece una obligación de consultar. Una obligación que pesa sobre las “instituciones encargadas
de planificar, ejecutar y evaluar servicios y acciones relacionadas con la
discapacidad”. Se sigue de lo expuesto que no toda Administración Pública
está obligada a consultar. Lo estará en el tanto en que tenga competencia
planificadora, ejecutora o de evaluación de servicios relacionados con
discapacitados. Recordemos que la actividad planificadora si bien puede estar
relacionada con la dirección política, se diferencia claramente de la potestad
de decisión propia del Parlamento y, particularmente, de la potestad
legislativa.”.
Las
atribuciones y competencias constitucionales y legales de este Tribunal no le
exigen planificar, ejecutar y evaluar los servicios para discapacitados no
estando comprendido en el artículo 13 ilbidem.
Sin perjuicio de ello, sí han sido claras y contundentes las acciones y
disposiciones normativas inherentes al tema de la discapacidad en lo que atañe
a la dirección, organización y vigilancia del sufragio del cual el TSE es responsable
sin que, como habrá de insistirse, esa exclusividad y prevalencia en la materia
electoral riña con la asesoría, auditoría, políticas, acciones o estrategias
que únicamente puede señalarle el CONAPDIS.
Finalmente, conforme al derecho de acceso
a la información pública, el DPE brindó la información y remitió la documentación
pedida por el recurrente, con lo cual se tiene por cumplida esa obligación
constitucional. Sin embargo, lamenta esta Magistratura Electoral que el actor
pretenda utilizar la organización privada que representa para atribuirse
competencias que no le han sido asignadas por ley.
3.-
Improcedencia de las peticiones recursivas. Lo dicho hasta acá es base
suficiente para desestimar el recuro de apelación electoral, lo que deja sin
contenido los siguientes pedimentos recursivos: a) ordenar el
establecimiento de un mecanismo de consulta formal; b) corregir el
procedimiento en inspecciones y evaluaciones de accesibilidad realizadas sin
consulta previa; c) reconocer a ADASFRO como organización representativa
para procesos formales de consulta; d) la evaluación por incumplimiento
de obligaciones convencionales.
Respecto
de la documentación adicional solicitada en el recurso, proceda el DPE a
remitir al señor Cabezas Villalobos, nuevamente, copia digital del convenio
TSE-CONAPDIS en el formato accesible solicitado.
POR TANTO
Se declara sin lugar el recurso de
apelación electoral. Proceda el Departamento de Programas Electorales conforme
a lo señalado en el último párrafo de esta resolución. Notifíquese al señor
Alberto Cabezas Villalobos. Comuníquese a la Comisión Institucional en Materia
de Discapacidad del TSE, al Departamento de Programas Electorales y a la
Dirección General de Registro Electoral y de Financiamiento de Partidos
Políticos.
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron Zetty
María Bou Valverde
Luz de los Ángeles Retana Chinchilla Héctor Enrique Fernández Masís
Exp. n.° 599-2025
Recurso
de apelación electoral
Alberto
Cabezas Villalobos
C/ oficio
n.º DPE-354-2025
JJGH/smz.-