N.° 1263-E1-2009.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las ocho horas cuarenta minutos del dieciocho de marzo de dos mil nueve.
Recurso de amparo electoral promovido por el señor Alexander Gutiérrez Monge, primer Alcalde suplente, contra el señor Giovanny Arguedas Quesada, Alcalde propietario y contra el Concejo Municipal de la Municipalidad de Grecia.
RESULTANDO
1.- Mediante escrito presentado ante la Secretaría de este Tribunal el 25 de setiembre de 2008 el señor Alexander Gutiérrez Monge, primer Alcalde suplente de la Municipalidad de Grecia, acusó “la práctica adoptada por la Municipalidad de Grecia, la cual ante las ausencias temporales y simultáneas del Alcalde propietario y de la segunda Alcalde suplente, y sin razón legal alguna que sirva de fundamento a su actuar, no he sido llamado a ejercer el cargo de alcalde como constitucionalmente me corresponde …” (folios 1-2). El recurrente solicita que “se hagan valer mis derechos electorales consagrados en el Código Municipal y nuestra Constitución Política … permitiéndoseme cumplir con mi obligación constitucional de ejercer el cargo de Alcalde propietario en los casos en los que el Titular se encuentre imposibilitado temporal o permanentemente a ejercer sus funciones …” (folio 2).
2.-En resolución de las 9:50 horas del 7 de octubre de 2008, se previno al señor Gutiérrez Monge para que especificara las fechas en que no había sido llamado para ejercer el cargo de alcalde ante la ausencia simultánea del alcalde propietario y de la segunda alcaldesa suplente (folio 8).
3.- Mediante escrito presentado ante la Secretaría de este Tribunal el 13 de octubre de 2008, el recurrente aportó, junto a otros elementos probatorios, lo solicitado en la resolución de las 9:50 horas del 7 de octubre de 2008, referente a los días en los que considera debió ser llamado a ejercer el cargo y no lo fue.
4.- En resolución de las 14:00 horas del 31 de octubre de 2008, este Tribunal dio curso al recurso de amparo electoral y ordenó a los recurridos informar, dentro del plazo de tres días, sobre los hechos alegados y remitir las actas certificadas de las sesiones atinentes del Concejo Municipal y de los documentos necesarios para sustentar sus afirmaciones (folios 27-28).
3.- Mediante escrito presentado ante la Secretaría de este Tribunal el 10 de noviembre de 2008, los recurridos contestaron la prevención que se les realizara en resolución interlocutoria de 31 de octubre de 2008. En lo pertinente señalaron: “… no se procedió a nombrar a ninguno de los Alcaldes Suplentes, toda vez que el día 19 de marzo, 8 y 9 de setiembre del 2008, resulta poco tiempo mi ausencia y para esos días no existían asuntos importantes para atender que requiriera nombrar a cualquier de los alcaldes suplentes, caso contrario hubiera sucedido si mi ausencia es temporal o permanente.” (folios 32-33).
4.- Mediante escrito presentado a la Secretaría del despacho el 28 de noviembre de 2008, el señor Gutiérrez Monge refiere un hecho ocurrido previo a la sesión del Concejo Municipal de Grecia, celebrada el 3 de noviembre de 2008 y aporta otros elementos probatorios que desea sean considerados en la resolución del presente amparo (folio 65).
5.- En escrito presentado ante la Secretaría de este Tribunal el 10 de diciembre de 2008, el recurrente aporta los resultados de la investigación seguida por la Auditoría Interna de la Municipalidad de Grecia, por una denuncia en su contra (folio 100).
6.- Por resolución de las 14:49 horas del 6 de febrero de 2009, la Presidencia de este Tribunal returnó el presente expediente al Magistrado Mario Seing Jiménez (folio 123).
7.- En escrito presentado ante la Secretaría de este Tribunal el 4 de marzo de 2009, el recurrente solicita celeridad en la resolución de este expediente y aporta elementos probatorios relacionados con lo que, en su criterio, es una persecución en su contra (folios 126 anverso y reverso).
8.-En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Seing Jiménez; y,
CONSIDERANDO
I- HECHOS PROBADOS: Este Tribunal tiene por probado que el Alcalde propietario, señor Giovanny Arguedas Quesada, tomó vacaciones los días 19 de marzo, 8 y 9 de setiembre de 2008 (folios 17 y 33). Además, se acredita que ni el señor Alcalde ni el Concejo Municipal designaron suplencia durante esas ausencias (folios 17-33).
II- JURISPRUDENCIA ELECTORAL RELEVANTE: La jurisprudencia de este Tribunal ha aclarado e integrado la legislación municipal referida a la suplencia de los alcaldes propietarios. Cabe señalar que los artículos 14 y 19 del Código Municipal que regulan la materia y que este Tribunal ha interpretado en punto a las suplencias de los alcaldes, fueron sustancialmente reformados por la Ley N° 8611 (12 de noviembre del 2007, publicada en La Gaceta n° 225 de 22 de noviembre del 2007) en virtud de lo cual se da, en punto a este tema, lo que la doctrina llama una escisión entre la vigencia de una norma y su eficacia: si bien a los artículos 14 y 19 se les modificó su redacción, derogándose la figura y el régimen de los alcaldes suplentes, esa redacción y las figuras a las que refiere, mantienen plena eficacia jurídica hasta la finalización del mandato de los actuales alcaldes propietarios y suplentes. De igual modo, a pesar de la vigencia de los artículos 14 y 19 en su nueva redacción y de la figura en ellos contenida de los vicealcaldes y su régimen, éstos carecen aún de eficacia jurídica, pues su aplicabilidad se difiere hasta el período extraordinario 2011-2016, según la reciente interpretación de este Tribunal en la resolución n° 405-E8-2008 de las 7:20 horas de 8 de febrero de 2008.
En virtud de esa resolución, que interpretó las implicaciones electorales de la última reforma al Código Municipal (Ley N° 8611), el régimen de suplencias de los alcaldes que a continuación se repasa, se seguirá aplicando hasta el primer lunes de febrero de 2011, cuando los alcaldes municipales y sus respectivos vicealcaldes, escogidos en las elecciones locales de diciembre de 2010, entren en funciones ya que, respecto de ellos, las reglas de suplencia serán otras. Por lo anterior, el presente recurso de amparo se resuelve bajo la inteligencia de las reglas jurídicas aplicables a la fecha.
Sobre lo que disponía el Código Municipal en los artículos 14 y 19, este Tribunal desarrolló los siguientes parámetros: Primero, y en analogía con el gobierno nacional, el alcalde municipal, como funcionario ejecutivo del gobierno local, goza de discrecionalidad para escoger, de entre los dos alcaldes suplentes, a quien mejor considere para desempeñar el cargo durante sus ausencias temporales (resolución n° 172-E-2004, de las 9:15 horas del 21 de enero de 2004). Segundo, cuando el alcalde propietario no designe formalmente al alcalde suplente que deba suplir su ausencia, el concejo procederá a efectuar dicha designación siguiendo el orden de elección de los alcaldes suplentes (resolución n° 172-E-2004). Tercero, y recurriendo a la misma analogía, cuando ambos alcaldes suplentes, sin que medie cancelación de credenciales, se encuentren imposibilitados para desempeñar el cargo, la suplencia del alcalde propietario será asumida por el Presidente del Concejo Municipal (resolución n° 2629-E-2004).
Esta última solución fue construida, jurisprudencialmente, con base en lo que disponía el artículo 19 del Código Municipal sobre la asunción temporal de las funciones de alcalde, por parte del presidente municipal, ante la cancelación de credenciales del alcalde propietario y de los dos suplentes. No obstante, en la resolución n° 2629-E-2004 de las 8:30 horas del 8 de octubre del 2004, este Tribunal fue claro en afirmar que ésta no era una vía a la que pudieran recurrir las municipalidades, como una alternativa más, para suplir las ausencias temporales del alcalde propietario, toda vez que corresponde asumir dichas funciones, salvo causa justificada, a los alcaldes suplentes.
La jurisprudencia reseñada refleja lo imperativo que es para los gobiernos locales tener sus órganos debidamente integrados, lo cual es de la mayor importancia en el caso de la alcaldía toda vez que ésta es un órgano unipersonal. Precisamente por esto la jurisprudencia ha aclarado la forma en que deben ser suplidas las ausencias temporales de los alcaldes, e incluso ha provisto soluciones ante vacíos normativos, como en el remoto supuesto de que ninguno de los dos alcaldes suplentes, sin mediar cancelación de credenciales, pudiera ejercer el cargo.
Sin llegar a esos extremos, puede darse la eventualidad que el alcalde propietario no designe suplente. Este Tribunal ha sido claro en señalar el deber del Concejo Municipal de proceder a designar suplente respetando el orden de elección. De particular interés, sobre el punto, es la resolución n° 172-E-2004, dictada a las 09:15 horas del 21 de enero del 2004:
“Sobre la omisión o imposibilidad en el Alcalde Propietario para designar su suplencia:En caso de que el Alcalde Propietario no pueda o no hiciere la designación para suplir sus ausencias, será el Concejo Municipal quien lo acuerde, respetando para ello el orden de designación de los alcaldes suplentes”.
“(...) si el Alcalde Propietario no designa a ninguno de los alcaldes suplentes para que le sustituya, la vacante propiciada forzosamente debe ser suplida mediante el llamado, por parte del Concejo Municipal, del Alcalde Suplente según su orden de elección.
El artículo 17 del Código Municipal, ley n.° 7794 del 30 de abril de 1998, referido a las atribuciones y obligaciones del Alcalde Municipal, señala:
“ARTÍCULO 17.- Corresponden al alcalde municipal las siguientes atribuciones y obligaciones:
a) Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general.
b) Delegar las funciones encomendadas por esta ley, con base en los artículos 89 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.
c) Asistir, con voz pero sin voto, a todas las sesiones del Concejo Municipal, asambleas, reuniones y demás actos que la municipalidad realice.
d) Sancionar y promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal y ejercer el veto, conforme a este código.
e) Presentar, al Concejo Municipal, antes de entrar en posesión de su cargo, un programa de gobierno basado en un diagnóstico de la realidad del cantón, y deberá ser difundido a las diferentes organizaciones y vecinos del cantón.
f) Rendir al Concejo Municipal, semestralmente, un informe de los egresos que autorice, según lo dispuesto en el inciso f) de este artículo.
g) Rendir cuentas a los vecinos del cantón, mediante un informe de labores ante el Concejo Municipal, para ser discutido y aprobado en la primera quincena de marzo de cada año.
h) Autorizar los egresos de la municipalidad, conforme al inciso e) del artículo 13 de este código.
i) Presentar los proyectos de presupuesto, ordinario y extraordinario, de la municipalidad, en forma coherente con el Plan de desarrollo municipal, ante el Concejo Municipal para su discusión y aprobación.
j) Proponer al Concejo la creación de plazas y servicios indispensables para el buen funcionamiento del gobierno municipal.
k) Nombrar, promover, remover al personal de la municipalidad, así como concederle licencias e imponerle sanciones; todo de acuerdo con este código y los reglamentos respectivos. Las mismas atribuciones tendrá sobre el personal de confianza a su cargo.
l) Vigilar el desarrollo correcto de la política adoptada por la municipalidad, el logro de los fines propuestos en su programa de gobierno y la correcta ejecución de los presupuestos municipales;
m) Convocar al Concejo a sesiones extraordinarias o cuando se lo solicite, con veinticuatro horas de anticipación, por lo menos la tercera parte de los regidores propietarios.
n) Ostentar la representación legal de la municipalidad, con las facultades que le otorguen la presente ley y el Concejo Municipal.
ñ) Cumplir las demás atribuciones y obligaciones que le correspondan, conforme a este código, los reglamentos municipales y demás disposiciones legales pertinentes.”.
La sola lectura del citado numeral muestra la necesidad insoslayable de garantizar la continuidad del Alcalde Municipal, sea mediante el ejercicio interrumpido (sic) del titular o mediante al llamado al ejercicio de uno de los alcaldes suplentes. Lo contrario propicia una municipalidad acéfala, un vacío de autoridad inconcebible que amenaza grave e injustificadamente los intereses de los vecinos del cantón correspondiente.” (lo subrayado no corresponde al original).
De igual manera, en la resolución n° 2765-E-2004 de las 9:45 horas del 25 de octubre del 2004, este Tribunal reiteró su línea jurisprudencial al indicar:
“Según es doctrina jurisprudencial desde la resolución supracitada [resolución n.º 172-E-2004], ante ausencia del Alcalde Propietario, no resulta impropio sino más bien imperativo que el Concejo Municipal designe al Alcalde Suplente por su orden de elección cuando el Alcalde Propietario no lo haya dispuesto oportunamente, ya que de esta forma se evita propiciar un vacío de autoridad que pueda comprometer los intereses municipales.” (lo subrayado no corresponde al original).
Como corolario de lo expuesto en las dos sentencias antes citadas, en la resolución n° 2793-E-2004 de las 14:15 horas del 28 de octubre del 2004, este Tribunal reafirmó su criterio al advertir:
“Es menester un actuar riguroso, serio y formal por parte del Concejo Municipal, que en defensa de los intereses municipales, garantice que esa corporación municipal no quede acéfala, pero que a la vez, de no existir una oportuna y correcta designación por parte del Alcalde Propietario para decidir discrecionalmente quien ejerce su suplencia, el Concejo debe respetar y garantizar el derecho de los Alcaldes Suplentes a ser llamados por su orden de elección para un eventual ejercicio de la Alcaldía en forma interina.”(el subrayado no corresponde al original).
III-SOBRE EL FONDO: Este Tribunal en su jurisprudencia ha reiterado que la vía del recurso de amparo electoral queda abierta en casos como el planteado, toda vez que su deber de tutelar los derechos fundamentales de carácter político no se agota en la protección del derecho ciudadano a elegir representantes populares y a aspirar a cargos de elección popular sino que, también, abarca el propio ejercicio de esos cargos con miras a que el mandato popular no se vea frustrado. Bajo esa premisa, debe analizarse el presente recurso.
Conforme se tiene por probado, el señor Giovanny Arguedas Quesada, Alcalde propietario de Grecia, tomó vacaciones los días 19 de marzo, 8 y 9 de setiembre de 2008, sin que, para esas fechas, el señor Alcalde ni el Concejo Municipal, designaran suplencia. La causa de dicha omisión, fue una decisión tomada tanto por el señor Alcalde como por el Concejo Municipal con base en la siguiente razón: “… el día 19 de marzo, 8 y 9 de setiembre del 2008, resulta poco tiempo mi ausencia y para esos días no existían asuntos importantes para atender que requiriera nombrar a cualquier de los alcaldes suplentes, caso contrario hubiera sucedido si mi ausencia es temporal o permanente.”.
Ya en otras ocasiones este Tribunal ha acogido recursos en los que se amparan derechos de alcaldes suplentes a los que no se les ha llamado para desempeñar el cargo por razones diversas, como la no previsión presupuestaria de la remuneración correspondiente a esos ejercicios (resolución nº 1394-E1-2008 de las 11:40 horas del 23 de abril de 2008), lo corto del tiempo en que el titular no estará desempeñando el cargo, el haber delegado sus labores a otros funcionarios municipales o la supuestaineptitud de la persona que debería llenar temporalmente la vacante (resolución n.º 0025-E1-2009 de las 12:05 horas del 6 de enero de 2009). En todos los casos, sin excepción, se han declarado con lugar las gestiones. La única oportunidad en la que, pese a un supuesto fáctico similar al presente, se declaró sin lugar el recurso, fue en virtud de que la ausencia del alcalde fue imprevisible y de fuerza mayor y, además, resultaba materialmente imposible para el Concejo Municipal hacer la designación necesaria (resolución n.° 1330-E1-2007 de las 11:00 horas del 18 de abril de 2008).
Pero no existe justificación alguna para que, como en el presente caso, ante ausencias programadas del señor Alcalde, este decida no llamar a ninguno de los suplentes. Frente a esa no designación de suplencia por parte del Alcalde propietario, correspondía al Concejo Municipal llamar al recurrente a ejercer el cargo, toda vez que dicha designación debe respetar el orden de elección y él es el primer alcalde suplente. Se equivoca por ello la autoridad recurrida, cuando arguye como razón para no llamar al señor Gutiérrez Monge a desempeñar el cargo, el hecho de que no hubiera “asuntos importantes” que atender en los días en que el titular tomó vacaciones. Cabe recordar al Concejo Municipal de Grecia y al señor Arguedas Quesada que la suplencia del alcalde propietario no es en modo alguno facultativa para los gobiernos municipales. Existe un deber del alcalde propietario de designar a su suplente y, si no lo hiciere, es deber del Concejo, imperativo y no discrecional, llamar a los alcaldes suplentes respetando el orden de elección. Esa es la legislación aplicable.
IV.- OTROS ASPECTOS INCORPORADOS AL EXPEDIENTE AJENOS AL RECURSO DE AMPARO ELECTORAL: En cuanto a otros aspectos mencionados en los escritos del señor Gutiérrez Monge, relativos a la forma de desempeñar sus funciones por parte del Alcalde propietario, a investigaciones de la auditoría interna de la Municipalidad de Grecia o a la supuesta persecución de la que acusa ser víctima, por no ser materia electoral, se ubican fuera de las competencias constitucionales de este Tribunal, así como de la naturaleza propia del recurso de amparo electoral, por lo que se omite pronunciamiento al respecto.
POR TANTO
Se declara con lugar el presente recurso de amparo. Se condena a la Municipalidad de Grecia al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en su caso por la vía de ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese.
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron
Mario Seing Jiménez
Zetty Bou Valverde
Exp. n.º 312-E-2008
Recurso de amparo electoral
Alexander Gutiérrez Monge, Alcalde suplente
C/ Giovanny Arguedas Quesada, Alcalde y contra el Concejo Municipal
Municipalidad de Grecia
GRJ/er