N.° 1330-E8-2023.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las catorce horas del seis de marzo de dos mil veintitrés.
Reglas para aplicar la paridad horizontal en cargos municipales uninominales de elección popular (alcaldías, sindicaturas e intendencias), a partir de los comicios de 2024.
RESULTANDO
1.- Este Tribunal Supremo de Elecciones, en la resolución n.° 1724-E8-2019 de las 15:00 horas del 27 de febrero de 2019, interpretó que la paridad horizontal no era exigible en la inscripción de candidaturas a los cargos uninominales de los gobiernos locales y que, además, la paridad en los encabezamientos de las nóminas para contender por puestos municipales plurinominales se aplicaría hasta los comicios de 2024. De acuerdo con el voto de mayoría, no era dable exigir a los partidos políticos una paridad en los encabezamientos de los puestos uninominales, en razón de que el marco jurídico entonces vigente permitía la reelección sucesiva e indefinida de esas autoridades y que la definición del sexo de quien competiría por el cargo titular (alcaldía, sindicatura o intendencia) implicaba una denegatoria, ab initio, del derecho de participación de las personas del sexo opuesto a aquel (folios 1 a 13).
2.- El 19 de marzo de 2019, las señoras Carolina Hidalgo Herrera, Catalina de la Concepción Montero Gómez, Haydee María Hernández Pérez, Kyra De La Rosa Alvarado, Laura María Guido Pérez, Maureen Cecilia Clarke Clarke, Nielsen del Socorro Pérez Pérez, Paola Viviana Vega Rodríguez, Shirley Vianey Diaz Mejías y Sylvia Patricia Villegas Álvarez interpusieron acción de inconstitucionalidad contra la citada resolución n.° 1724-E8-2019 (folios 14 a 23).
3.- Este Tribunal, en el inciso c) del artículo quinto de la sesión ordinaria n.° 112-2022 del 29 de noviembre de 2022, dispuso modificar el “Reglamento para la inscripción de candidaturas y sorteo de la posición de los partidos políticos en las papeletas”. En concreto, se variaron las reglas relativas a la paridad, con el fin de adecuarlas a las pautas fijadas en la resolución n.° 1724-E8-2019, habida cuenta que la Sala Constitucional, en la resolución de curso de la acción de inconstitucionalidad interpuesta en contra del citado acto electoral, señaló que no se suspendía su aplicación (folios 24 a 28).
4.- Este Pleno, en el acuerdo adoptado en el inciso B) del artículo quinto de la sesión ordinaria n.° 115-2022 del 8 de diciembre de 2022, recordó a las agrupaciones políticas que por estar pendiente de resolución -en sede constitucional- una acción en contra de la resolución interpretativa emitida por este Tribunal sobre paridad horizontal en cargos municipales uninominales, las normas sobre ese tema, fijadas en el “Reglamento para la inscripción de candidaturas y sorteo de la posición de los partidos políticos en las papeletas”, “están supeditadas a lo que, en definitiva, resuelvan los Magistrados Constitucionales” (folio 29).
5.- La Sala Constitucional, en sentencia n.° 2023-002951 de las 10:15 horas del 8 de febrero de 2023, declaró con lugar la acción de inconstitucionalidad reseñada en el primer resultando. En concreto, el referido órgano jurisdiccional dispuso: “Se anula la interpretación oficiosa de los artículos 2, 52 y 148, del Código Electoral, contenido (sic) en la Resolución n.° 1724-E8-2019 de 15:00 horas de 27 de febrero de 2019 del Tribunal Supremo de Elecciones, en los siguientes puntos: 1) Sobre la imposibilidad de aplicar la paridad horizontal en puestos municipales uninominales (alcaldes, síndicos e intendentes); y, 2) Sobre el dimensionamiento de la implementación del criterio de paridad horizontal en los puestos municipales plurinominales.” (folios 30 y 31).
6.- La tercera publicación de la parte dispositiva del citado acto jurisdiccional se realizó en el Boletín Judicial n.° 32 del 21 de febrero de 2023 (folio 32).
7.- La redacción integral de la sentencia de la Sala Constitucional n.° 2023-002951 no se ha comunicado.
8.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Zamora
Chavarría; y,
CONSIDERANDO
I.- Sobre la necesidad de fijar reglas de paridad horizontal para cargos municipales uninominales. En la sentencia n.° 2023-002951 de las 10:15 horas del 8 de febrero de 2023, la Sala Constitucional anuló la interpretación de este Pleno según la cual no era posible exigir paridad horizontal en la presentación de nóminas a cargos uninominales de los gobiernos locales; además, los Magistrados Constitucionales consideraron ilegítimo que, en 2019, se decidiera aplicar, hasta los comicios municipales de 2024, el citado tipo de paridad en las fórmulas plurinominales. A este momento, lo único que se conoce de ese pronunciamiento es su parte dispositiva, pues el cuerpo de la sentencia se encuentra en redacción.
El Tribunal Constitucional costarricense, por la cantidad de asuntos que conoce y por la complejidad de algunos de los temas, suele emitir el “por tanto” de sus resoluciones y, tiempo después, da a conocer los razonamientos y las consideraciones que llevaron a la toma de la decisión previamente comunicada.
La legislación costarricense no establece un lapso máximo dentro del cual los jueces constitucionales deben publicitar la parte considerativa de sus sentencias, por lo que el plazo en el que se conocerán los fundamentos de la estimatoria de la acción en comentario es incierto. Así, en un caso similar, la Sala Constitucional votó una acción de inconstitucionalidad, relativa al encabezamiento de las papeletas, el 14 de octubre de 2015 (sentencia n.° 2015-016070), pero el fallo integral se conoció hasta el 21 de julio de 2016, cuando fue publicado en el Boletín Judicial n.° 141.
Este Órgano Constitucional Electoral tiene la ineludible responsabilidad de garantizar que las reglas por aplicar en los procesos electorales a su cargo así como en los internos partidarios de selección de candidatos sean precisas y ciertas, esto es que estén fijadas de previo al inicio de tan importantes dinámicas. En ese sentido, en la resolución n.° 3331-E8-2015 de las 10:50 horas del 6 de julio de 2015, este Tribunal precisó: “Tratándose de las disposiciones que rigen una contienda electoral, es indispensable que estas se encuentren totalmente claras al momento de convocar a los postulantes a inscribir sus candidaturas, existiendo, igualmente, una prohibición absoluta para modificar esas normas en el transcurso de la contienda, pues la plena seguridad y certeza jurídica que se deben garantizar dentro de esta clase de torneos es esencial para asegurar su pureza y transparencia. Lo expuesto cobra pleno sentido si se atiende a que es necesario que todos los competidores sepan, con absoluta claridad, a qué atenerse dentro de la contienda y conozcan cuáles serán los mecanismos y procedimientos que gobernarán la lucha electoral.”.
La existencia de un marco normativo cierto, estatuido antes de que comiencen los comicios partidarios internos, es una garantía cardinal de la pureza del sufragio que, además, operacionaliza el Principio de Seguridad Jurídica. No debe olvidarse que, en democracia, lo único incierto son los resultados, pues las reglas son conocidas por todos los actores y estas, en tesis de principio, no variarán mientras se encuentre en curso el proceso.
Esa necesidad de dar a las agrupaciones políticas y a la Administración Electoral normas precisas acerca de cómo operará la paridad horizontal en los cargos uninominales de los gobiernos locales y la referida incertidumbre acerca de cuándo se darán las consideraciones de la sentencia n.° 2023-002951, obligan a este Pleno a realizar las interpretaciones que se desarrollaran en los siguientes considerandos.
A las puertas de que los partidos inicien la recepción de postulaciones de quienes quieren competir por la nominación a un cargo municipal de elección popular, es forzoso que este Órgano Constitucional emita directrices que permitan a esos interlocutores del diálogo político conocer cómo se implementará la paridad horizontal y cuáles serán sus obligaciones la materia.
Este Tribunal es consciente de que esta interpretación oficiosa introduce variables sustanciales en la forma en que los partidos políticos deberán organizar sus procesos internos de designación de candidaturas de cara a los procesos municipales. La puesta en práctica de la paridad horizontal en cargos uninominales no solo demandará para los partidos políticos un proceso de pactos, acuerdos y consensos, sino que también requerirá una reingeniería normativa interna que produzca un mecanismo cuyo engranaje permita una implementación finamente articulada y absolutamente precisa, sin margen para la improvisación.
Las nuevas reglas de paridad horizontal también demandarán ajustes reglamentarios a nivel institucional y otras medidas que permitan asegurar su ejecución exitosa y el acompañamiento a los partidos políticos interesados. Sin duda, las elecciones de 2024 serán las más complejas de la historia por la cantidad de partidos (144 inscritos y 26 en proceso de revisión de requisitos), el número de cantones (84), los miles de puestos en disputa (más de 6500 cargos) y el tener que trabajar con plazos de organización definidos en un momento sociohistórico distinto.
En otros términos, la sentencia de la Sala Constitucional, emitida a pocas semanas de que los partidos inicien sus dinámicas comiciales internas, supone considerables retos que deben ser atendidos con prioridad.
II.- De la competencia interpretativa de este Tribunal. El constituyente originario, en el artículo 102.3 del texto político fundamental, estableció que una de las atribuciones de este Pleno es la de interpretar, de forma exclusiva y obligatoria, las normas constitucionales y legales referentes a la materia electoral. Esa previsión, además, se complementa con los artículos 12.c) y 3 del Código Electoral.
El citado numeral 3 establece que la jurisprudencia electoral, como fuente de esta rama del Derecho, es vinculante erga omnes salvo para el propio Tribunal, enunciado que se corresponde con la habilitación expresa para variar el criterio mediante resolución debidamente fundada.
La interpretación es un proceso según el cual el órgano legitimado establece el sentido de una determinada regla cuya formulación resulta vaga o ambigua; también es un mecanismo para adaptar la pauta jurídica positivizada a una realidad social que es cambiante. Si no se contara con esas facultades, las normas, que por definición tienen una vocación de permanencia en el tiempo, serían susceptibles de quedar -en el corto plazo- obsoletas.
Las atribuciones del intérprete suponen, en un sentido más amplio, la posibilidad de integrar el ordenamiento jurídico: por el principio de plenitud hermética, los ejercicios exegéticos son la vía idónea para, en la mayor parte de los casos, colmar las lagunas normativas.
En la interpretación y la integración normativa, se toman en cuenta -según el método aplicado- factores que pueden variar con el tiempo. Por ello, no resulta extraño que los tribunales modifiquen sus posturas, ya sea por un cambio en la integración del órgano, por variaciones en las normas sobre las que se vertió criterio, por una mejor ponderación de las condiciones del sistema jurídico como un todo o por factores sobrevinientes como podrían serlo nuevas dinámicas sociales o la aparición de pronunciamientos de otros órganos jurisdiccionales con incidencia sobre la materia en la que, inicialmente, se había tomado posición.
Esta Magistratura, en el pasado, había sostenido que no era posible exigir la paridad horizontal en cargos municipales uninominales; sin embargo, esa línea resolutiva fue anulada por la Sala Constitucional en la mencionada sentencia n.° 2023-002951, elemento jurídico novedoso que justifica un cambio de criterio sobre el particular.
Además, como se hizo ver en el considerando anterior, los jueces constitucionales no han emitido su fallo integral, situación que impone una integración del marco normativo para colmar de manera oportuna las lagunas que produce la nueva realidad sociojurídica: aplicabilidad de la paridad horizontal en todos los cargos municipales.
En virtud de la trascendencia del proceso electoral municipal que se avecina, su complejidad y el principio de calendarización electoral que lo rige (según el cual los actos deben cumplirse en plazos rigurosos, generalmente perentorios y muy cortos), este Tribunal -de oficio y en atención al citado Principio de Seguridad Jurídica- procede a precisar los mecanismos necesarios que posibiliten la aplicación de la paridad horizontal en las fórmulas de candidaturas a los puestos municipales uninominales de elección popular.
III.- Sobre los conceptos fundamentales en esta materia. De previo a realizar las interpretaciones y las integraciones necesarias para fijar las reglas que regirán, en adelante, la inscripción de candidaturas a los cargos municipales de elección popular, resulta pertinente recordar conceptos fundamentales aplicables a la participación política por sexo.
Los ejemplos que se incorporan en este apartado son únicamente para ilustrar cada uno de los términos que se exponen, puesto que no reflejan, en sentido estricto, las reglas por aplicar. Esas pautas se desarrollarán en el considerando IV.
a) Puestos uninominales: En nuestro sistema, los cargos municipales de elección popular que son únicos (solo uno por unidad territorial de base) son: alcaldías, sindicaturas e intendencias. Pese a que cada uno de esos puestos se presenta al electorado en una nómina integrada por quienes serán los suplentes del titular (vicealcaldías, sindicatura suplente y viceintendencia), esa situación no desnaturaliza que, en realidad, solo existirá un alcalde en el cantón, un síndico en el distrito y un intendente en los concejos municipales de distrito. Esas autoridades de gobierno, por su singularidad, se eligen por la mayoría de los votos obtenidos (artículos 201 a 205 del Código Electoral).
Esos cargos se conocen como uninominales, pues los partidos políticos, al haber solo un puesto disponible, únicamente nominan a uno de sus correligionarios para que compita por aquel. En otros términos, las agrupaciones solo hacen una nominación en tanto la plaza disponible es única.
b) Puestos plurinominales: Dentro del elenco de autoridades locales, se tienen aquellas cuya designación proviene de un tipo de elección plurinominal, esto es que las agrupaciones postulan -por intermedio de listas bloqueadas y cerradas- tantos militantes como plazas disponibles tenga el órgano colegiado al que se aspira. Así, por ejemplo, los concejos municipales están integrados por 5, 7, 9, 11 o 13 curules, según la cantidad de población del respectivo cantón, de forma tal que los partidos políticos llevan a cabo procesos internos para seleccionar quiénes competirán por tales regidurías.
Contrario a lo que ocurre con los puestos uninominales, la dinámica plurinominal parte de que existen -en la corporación municipal- varios regidores, concejales y, donde corresponda, concejales municipales de distrito. En esas instancias cada uno de los miembros tiene los mismos derechos y obligaciones, lo que permite asegurar que son funcionarios de igual jerarquía.
Esa característica justifica un sistema proporcional de elección: la cantidad de personas electas por agrupación depende de la cantidad de votos recibidos por esa tendencia en los comicios y la relación que tenga ese caudal electoral con el total de sufragios válidamente emitidos.
c) Paridad: De acuerdo con el artículo 2 del Código Electoral, el principio de paridad consiste en que las nóminas deberán integrarse con un 50% de mujeres y un 50% de hombres; además, si las listas están conformadas por un número impar de postulantes, la diferencia entre el total de hombres y mujeres no podrá ser superior a uno.
Algunos ejemplos de nóminas paritarias son:
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Candidatos a regidurías |
Candidatos a regidurías |
Candidatos a regidurías |
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Hombre |
Mujer |
Mujer |
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Hombre |
Mujer |
Hombre |
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Mujer |
Mujer |
Mujer |
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Hombre |
Hombre |
Mujer |
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Mujer |
Hombre |
Hombre |
d) Alternancia: Como se pudo observar, el principio de paridad asegura que una nómina esté integrada por igual número de mujeres y de hombres, pero no precisa en qué lugares -de la lista- habrán de ubicarse cada uno de los sexos. Por su parte, el mecanismo de alternancia sí establece un orden específico en el que habrán de colocarse los candidatos de uno y otro sexo, puesto que obliga a un acomodo intercalado hombre-mujer o mujer-hombre.
Dos listas paritarias y alternas serían las siguientes:
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Candidatos a regidurías |
Candidatos a regidurías |
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Hombre |
Mujer |
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Mujer |
Hombre |
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Hombre |
Mujer |
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Mujer |
Hombre |
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Hombre |
Mujer |
e) Encabezamiento: Según el tipo de cargo, hace referencia al primer lugar de la lista (en lo que respecta a nóminas a puestos plurinominales) o, en fórmulas para cargos uninominales, a quien se postula a la titularidad (alcaldía, sindicatura e intendencia).
f) Paridad vertical: Se evalúa en una misma lista desde el primer puesto hasta el último, de forma tal que la nómina, como un todo, debe estar integrada por igual cantidad de hombres y de mujeres. Por ejemplo, la papeleta de candidatos de un partido político, para competir por las regidurías de un cantón específico cuyo concejo municipal tenga siete ediles, debe estar compuesta por cuatro mujeres y tres hombres (o a la inversa).
Otra forma de ilustrar el punto es tener como referencia las nóminas de candidatos para competir por las regidurías de un concejo municipal integrado por siete representantes. Para cumplir con la paridad vertical, las nóminas deberían conformarse de alguna de estas dos maneras:
Opción 1
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Hombre |
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Mujer |
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Hombre |
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Mujer |
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Hombre |
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Mujer |
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Hombre |
Opción 2
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Mujer |
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Hombre |
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Mujer |
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Hombre |
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Mujer |
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Hombre |
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Mujer |
Como puede observarse, en uno de los casos la lista está integrada por 4 hombres y 3 mujeres y, en el otro escenario, la composición es inversa, sea 4 mujeres y 3 hombres. Hay paridad vertical puesto que, a lo interno de cada nómina, la diferencia entre el total de hombres y mujeres no es superior a uno.
Además, las papeletas presentan alternancia: hay una distribución intercalada hombre-mujer (opción 1) y mujer-hombre (opción 2).
g) Paridad horizontal: Igualdad entre el número de mujeres y de hombres en los encabezamientos de las diferentes nóminas que presenta un partido, para competir por cargos del mismo tipo. De esa suerte, si una agrupación solicita la inscripción de candidaturas para contender por las regidurías, por ejemplo, de los 10 cantones de la provincia Heredia (cargos plurinominales), tendrá que encabezar las papeletas de 5 cantones con mujeres y, en las otras 5 listas, tendrá que colocar -en el primer lugar- a un hombre. Tratándose de puestos uninominales, como se dijo, la paridad se evaluará con base en el sexo de quien sea postulado en el puesto titular.
Para mayor claridad, se tomará como ejemplo un partido provincial que presente candidaturas a las alcaldías y a las regidurías en seis cantones que conforman una provincia. En ese supuesto, uno de los escenarios posibles de paridad horizontal, en las alcaldías (puesto uninominal), sería el siguiente:
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Cantón 1 |
Cantón 2 |
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Alcaldía Mujer |
Alcaldía Mujer |
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Vicealcaldía primera Hombre |
Vicealcaldía primera Hombre |
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Vicealcaldía segunda Hombre |
Vicealcaldía segunda Mujer |
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Cantón 3 |
Cantón 4 |
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Alcaldía Hombre |
Alcaldía Mujer |
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Vicealcaldía primera Mujer |
Vicealcaldía primera Hombre |
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Vicealcaldía segunda Hombre |
Vicealcaldía segunda Mujer |
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Cantón 5 |
Cantón 6 |
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Alcaldía Hombre |
Alcaldía Hombre |
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Vicealcaldía primera Mujer |
Vicealcaldía primera Mujer |
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Vicealcaldía segunda Mujer |
Vicealcaldía segunda Hombre |
A la luz de lo expuesto, se debe resaltar que hay paridad horizontal en tanto 3 encabezamientos (puesto titular, alcaldía) son mujeres y 3 encabezamientos son hombres.
De otra parte, el citado tipo de paridad, en las nóminas de las regidurías, se cumplirá cuando 3 de las listas que presente la agrupación consignen, en el primer lugar, a una mujer y las otras 3 papeletas incorporen, en la primera posición, a un hombre.
IV.- Reglas para aplicar la paridad horizontal en puestos municipales uninominales. Con base en las razones que se explican a continuación, las pautas que se aplicarán para garantizar la paridad horizontal en la nominación a los cargos uninominales de los gobiernos locales son:
1.- La paridad horizontal se debe cumplir en las postulaciones, no así en el momento de declarar la elección. El principio de paridad rige en la etapa de postulación de candidaturas, no así en la adjudicación de los cargos (una vez emitido el sufragio). Este Tribunal no podría -luego de la votación- modificar el orden de las nominaciones para asegurar una paridad absoluta en la integración final de las alcaldías, las sindicaturas, las intendencias, los concejos municipales, los concejos de distrito y los concejos municipales de distrito, ya que, si lo hiciera, se vulnerarían el Principio de Seguridad Jurídica y la voluntad popular del electorado (esta postura ha sido expuesta, entre otras, en la resolución n.° 3603-E8-2016 de las 10:00 horas del 23 de mayo de 2016). Cuando una agrupación política presenta una nómina de candidatos en un orden específico y el respectivo colegio electoral la apoya con su voto favorable, se genera una validación ciudadana que no puede ser desconocida por el Estado.
De otra parte, las personas que están en una lista tienen la expectativa jurídica de ser llamadas a ejercer el cargo -de resultar ganadora la fórmula- en el orden en que fueron nominadas, situación que no opera exclusivamente como una forma de tutelar las prerrogativas ciudadanas del candidato sino, de mayor trascendencia, como una protección del pronunciamiento del electorado.
Cuando los votantes sufragaron por una oferta política vencedora, lo hicieron teniendo en cuenta que las personas ahí enlistadas serían electas según el acomodo que se les presentó durante la fase de campaña, de suerte tal que no podría obviarse luego a alguno de los ciudadanos postulados, salvo que falleciera, surgiera una condición de inelegibilidad sobreviniente o que, por su voluntad, hubiera renunciado a su nominación.
Esta regla aplica para todos los puestos de elección, independientemente de si son uninominales o plurinominales.
2.- El análisis acerca de la paridad (tanto vertical como horizontal) se hace con base en el sexo registral (asignado al nacer). Este Tribunal, desde la resolución n.° 8764-E3-2019 de las 11:30 horas del 12 de diciembre de 2019, precisó que la paridad y la alternancia deben revisarse al momento de conocer una solicitud de inscripción de candidaturas, según el sexo asignado al nacer de las personas postuladas.
En concreto, en el citado precedente se consideró:
“Las
normas relacionadas con la paridad son una forma de operacionalización del
principio de igualdad y no discriminación en el acceso a cargos de elección;
sin embargo, en la filosofía que inspiró su creación estaba inmersa, como era
propio de ese momento histórico, una visión heteronormativa de la sociedad. De
hecho, las pautas jurídicas en esta temática se concibieron para lograr que
hombres y mujeres, calificados así por su sexo asignado al nacer, aspiraran, en
igualdad de condiciones, a ocupar puestos públicos de toma de decisiones.
Si
las mujeres eran sujetas cuya participación política era negada en razón de una
visión societal imperante que las infravaloraba, evidentemente la aceptación de
otras orientaciones sexuales e identidades era imposible porque ni siquiera era
pensada. El tabú que implicaba lo sexualmente diverso negaba de los espacios de
reconocimiento de derechos a quienes formaban parte de esos grupos.
Las
oportunidades para que las mujeres participen en al ámbito de lo público
siempre han sido menores a las de los hombres, problemática que el Derecho,
como una tecnología social, se avocó a atender con las reglas sobre la paridad.
En otros términos, la paridad, como concepto socio-jurídico, se creó tomando en
cuenta referentes tradicionales que hoy no se corresponden con la diversidad de
la sociedad. Precisamente, el nombre de ese tratamiento diferenciado (paridad)
da cuenta de que conceptualmente responde a una visión dicotómica del mundo, se
habla de un par, sea de dos sexos.
Tal
tratamiento diferenciado se respalda, entre otras, en la habilitación que hace
el propio marco convencional para que los Estados aprueben normativa que
favorezca la equiparación de condiciones entre grupos vulnerables, dentro de
los que históricamente han estado las mujeres, pese a ser la mitad de la
población mundial (artículo 1 de la Convención americana sobre Derechos
Humanos). Es claro que esa posibilidad de generar políticas públicas en
beneficio de grupos específicos también alcanza a las poblaciones sexualmente
diversas; no obstante, la armonización que, en ese campo, corresponde hacer en
temas como la participación equitativa basada en una trama social integrada por
sujetos con identidades que no son polares (citado esquema dicotómico
hombre-mujer) corresponde al legislador.
El Juez, independientemente del método de interpretación que utilice, está limitado por la razón de ser de las normas, componente que lejos de ser esencialista o de referir a algo abstracto, alude a la problemática social que pretendía atender el marco institucional. Así, al haberse pensado la paridad como una forma de solventar las asimetrías de participación entre hombres y mujeres (se insiste en la concepción biológica de esos términos) no es dable hacer una interpretación extensiva. De procederse de esa forma, se podría crear, en la práctica, un régimen de postulación de doble cuota (por ejemplo) o de otra naturaleza, suplantándose indebidamente al legislador en su competencia para diseñar los mecanismos de postulación y la construcción de las nóminas.”.
3.- Las agrupaciones políticas no están obligadas a presentar candidaturas en todas las circunscripciones ni en todos los tipos de cargos de la escala territorial en la que están inscritos. Este Pleno, desde el año 2002, ha reconocido que no hay regulación normativa o principio alguno que obligue a un partido político a postular candidaturas en todos los puestos de elección popular de las circunscripciones en las que, por su escala, podría participar.
La decisión sobre dónde se nominarán militantes para contender por cargos públicos es una de carácter político que compete, por regla de principio, a la asamblea superior de la agrupación y que, además, debe responder a criterios políticos objetivos; esa discrecionalidad política se sustenta en el principio de autorregulación partidaria. Eso sí, tal prerrogativa no puede utilizarse como un mecanismo para limitar, arbitrariamente, el derecho fundamental de participación política de uno o varios correligionarios frente a una situación concreta (esta tesis jurídica ha sido expuesta, entre otras, en las resoluciones números 1549-E-2002 de las 18:00 horas del 14 de agosto de 2002 y 2265-E-2007 de las 13:35 horas del 5 de setiembre de 2007). Coherente con la jurisprudencia electoral, la Sala Constitucional ha reconocido que es legítimo que los partidos políticos, por estrategia, no presenten candidaturas en un evento comicial (voto n.º 16592-2011 de las 15:30 horas del 30 de noviembre del 2011).
4.- La paridad horizontal, en cargos municipales uninominales, se evaluará según la escala del partido y las nóminas efectivamente presentadas para inscripción. En la resolución n.º 1724-E8-2019, esta Magistratura Electoral determinó que la paridad horizontal en puestos municipales plurinominales “deberá verificarse de la siguiente manera: a) entre los encabezamientos de las diferentes nóminas para regidores propietarios (correspondientes a una misma provincia); b) entre los primeros lugares de las diferentes nóminas para concejales de distrito (pertenecientes a un mismo cantón); y, c) entre los encabezamientos de las diferentes nóminas para concejales municipales de distrito (pertenecientes a un mismo cantón).”.
Esa pauta, aplicable a los referidos puestos de regidurías, concejalías y concejalías de distrito (puesto que la Sala Constitucional no la anuló, según consta en la parte dispositiva del fallo n.º 2023-002951), no resulta procedente en relación con los cargos uninominales, por el sistema de elección de estos últimos.
Como se evidenció en el considerando III, las alcaldías, sindicaturas e intendencias son cargos únicos que se eligen a partir de un sistema de mayoría, siendo necesario interpretar que, en esos casos, la paridad horizontal, con tal de contribuir a establecer un equilibrio en la participación política entre hombres y mujeres (materializada en una postulación igualitaria a los citados puestos titulares), se evaluará según la escala del partido político y la cantidad de nominaciones que presente a inscripción.
En ese sentido, una agrupación nacional que quiera postular candidaturas a todas las alcaldías del país deberá integrar 42 fórmulas encabezadas por mujeres y 42 papeletas cuyo cargo titular sea ocupado por un hombre. Si, de acuerdo con su decisión política, un partido nacional nomina -por ejemplo- 47 militantes suyos para competir por igual número de alcaldías, entonces deberá conformar 23 nóminas cuyo encabezamiento sea de un sexo y 24 del otro. Puesto de otro modo, la paridad se deberá asegurar en relación con el número de circunscripciones para las que efectivamente se presenten fórmulas.
Esa regla será igualmente aplicable a las sindicaturas y a las intendencias, de manera que la Administración Electoral deberá verificar que, de la totalidad de nóminas presentadas para contender por tales puestos, la mitad esté encabezada por un sexo y el otro 50% de las nóminas por el otro.
Evidentemente, en los partidos provinciales, esa verificación se hará según el número de cantones en los que se pida inscribir candidaturas. Los partidos cantonales, por su parte, deberán cumplir la paridad horizontal entre los puestos titulares de las diferentes nóminas para sindicaturas del cantón y entre los encabezamientos de las diferentes fórmulas para las intendencias pertenecientes a un mismo cantón (en donde las haya).
Ese tratamiento diferenciado entre cómo se evalúa la paridad horizontal en los puestos uninominales y cómo se aplica en los cargos plurinominales se justifica en que, en los segundos, hay mayores probabilidades -por la fórmula proporcional de adjudicación- de que se elijan personas de ambos sexos, mientras que en los cargos únicos es fundamental asegurar una postulación global paritaria, como forma de ampliar la nominación equitativa que, también, incrementa (aunque no asegura) las posibilidades de elección de mujeres.
Esta interpretación es la que, además, permite respetar la ya mencionada regla contenida en el artículo 2 del Código Electoral, según la cual, si hay nóminas impares, la diferencia entre el total de hombres y mujeres no podrá ser superior a uno.
De acuerdo con la División Territorial Administrativa, el país tiene la siguiente distribución de cantones por provincia:
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Provincia |
Número de cantones |
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San José |
20 |
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Alajuela |
16 |
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Cartago |
8 |
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Heredia |
10 |
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Guanacaste |
11 |
|
Puntarenas |
13 |
|
Limón |
6 |
Si se estableciera que la paridad horizontal en puestos uninominales -como lo son las alcaldías- se cumpla por provincia, se podrían postular, en el caso de Guanacaste, 6 candidatos de un sexo y 5 del otro. Además, en lo que respecta a Puntarenas, la nominación sería de 7 candidatos de un sexo y 6 del otro.
De esa suerte, si un partido nacional decide que el exceso -en ambos casos de provincias con número de cantones impar- se suple con un hombre y presentara fórmulas para las 84 alcaldías, entonces, en la globalidad, estaría pidiendo la inscripción de 43 candidatos hombres y 41 candidatas mujeres, con lo que habría encabezamientos horizontales no paritarios: la diferencia entre los sexos de los primeros lugares de las nóminas sería superior a 1, a contrapelo de lo normado en el numeral 2 del citado cuerpo normativo.
Esa situación se agravaría si se tiene en consideración que, en la mayoría de los cantones, el número de distritos es impar, con lo que también podría darse una gran diferencia entre las postulaciones de uno y otro sexo a las sindicaturas titulares.
5.- Las agrupaciones políticas, en ejercicio del principio de autorregulación, son las responsables de definir el sexo de los encabezamientos de las nóminas. La competencia de este Pleno para interpretar no solo la Constitución Política y la ley en materia electoral, sino también los estatutos de los partidos políticos, debe ejercerse, desde luego, sin menoscabo de la potestad de autorregulación que tienen las agrupaciones conforme al artículo 98 del texto político fundamental; por ello, en temas en los que el legislador estableció reservas en favor de la potestad normativa de esas asociaciones voluntarias de ciudadanos, este Tribunal no puede imponer reglas que son de entera responsabilidad de los partidos políticos.
El Código Electoral delegó en las citadas agrupaciones, por intermedio de sus estatutos, el definir los procedimientos que utilizarán para garantizar lo relativo a los principios de paridad y alternancia en sus nóminas a cargos de elección popular; puntualmente, el artículo 52 inciso o) señala que esos instrumentos normativos internos deben contener “Mecanismos que aseguren los principios de igualdad, no discriminación y paridad en las estructuras partidarias, así como en la totalidad y en cada una de las nóminas de elección popular y el mecanismo de alternancia de hombres y mujeres en las nóminas de elección popular.”.
Esas reglas de paridad pueden incorporarse -vía reforma- en el estatuto, en reglamentos existentes (o crearse uno nuevo) o en directrices específicas, siempre que sean discutidas y aprobadas por la asamblea superior de la agrupación. La aprobación de esos preceptos debe hacerse antes de que se convoque la contienda interna y deben difundirse -de manera apropiada- para que los interesados en competir conozcan las regulaciones que gobernarán la contienda electoral intrapartidaria.
Debe recordarse que existe una prohibición absoluta para que, una vez convocado el proceso de selección de candidatos, se modifiquen las disposiciones que lo rigen, pues, caso contrario, se generaría una violación al Principio de Seguridad Jurídica que viciaría el proceso electoral interno (ver, sobre este punto, la resolución n.° 3331-E8-2015).
La implementación de la paridad horizontal comienza por definir los encabezamientos en las nóminas de candidatos a los cargos municipales de elección popular, por lo que los partidos, a partir de una decisión estrictamente política que se base en las reglas fijadas en esta resolución, deberán celebrar, antes del 31 de mayo del año en curso, una asamblea superior para establecer qué sexo encabezará sus nóminas. Ese acto partidario puede ser autónomo o incorporarse en uno de los puntos de agenda de las asambleas de renovación de estructuras o de otra índole que la agrupación tenga planificadas. El cumplimiento de esta disposición será requisito insoslayable para la inscripción de las nóminas.
La recepción de postulaciones de los precandidatos a los diferentes puestos, como se indicó, no podrá realizarse si no se tiene claro qué sexo encabezará, por cada circunscripción, las fórmulas.
Importa hacer ver que, tratándose de la paridad horizontal, no existe una suerte de alternancia o alternabilidad, por lo que los partidos no están obligados a intercalar los encabezamientos: no se exige que los cantones impares tengan en el puesto titular o en el primer lugar de las nóminas a un sexo y en los cantones pares al sexo opuesto, o a la inversa. La agrupación, mientras cumpla con igual cantidad de hombres y mujeres (en los términos expuestos en el acápite anterior), puede libremente decidir el sexo por circunscripción y por tipo de cargo (es viable que, por ejemplo, en un cantón se decida que la fórmula para la alcaldía la encabece una mujer, pero que, en la lista de regidurías propietarias, el primer lugar corresponda a un hombre).
Esta regla, como se sabe, es la que se aplica desde 2016 en las listas de candidatos a diputados a la Asamblea Legislativa (resolución n.° 3603-E8-2016) y fue la que se estatuyó, para puestos municipales plurinominales, en la sentencia n.° 1724-E8-2019 (ese punto, valga decir, no fue declarado inconstitucional en el voto n.° 2023-002951).
Como se ha expuesto, la autorregulación es una prerrogativa constitucional de los partidos políticos que, como tal, solo podría ser limitada por una acción del Poder Público que supere el test de necesidad, idoneidad y proporcionalidad. Esa forma de regulación debe ser -en tesis de principio- una ley en sentido formal y material, pues en esa materia aplica la reserva de ley.
Lo que podría llamarse “alternancia horizontal”, como se ha indicado, no es de observancia en la construcción de las nóminas, puesto que supondría una injerencia ilegítima del Estado en dinámicas que el legislador -a texto expreso- libró a decisión política de los partidos.
Como se expuso, la paridad horizontal en puestos municipales uninominales se aplica por escala de la agrupación y según la cantidad de nóminas que efectivamente se presenten a inscripción, regla que permite asegurar que habrá una nominación igualitaria de hombres y mujeres en los encabezamientos de esos puestos, escenario que evidencia cómo no es necesario disponer una medida que distorsione el arbitrio político partidario.
El principio de paridad se cumple con la citada medida, sin interferir en las determinaciones -sobre el sexo de los primeros lugares de la fórmula- que debe tomar la militancia a través de su asamblea superior, órgano que, importa recordar, está integrado por delegadas y delegados electos por intermedio de dinámicas también paritarias.
Como se puede observar, existe una medida idónea y razonable que asegura una oferta política paritaria, lo cual lleva a descartar cualquier otra acción que implique un condicionamiento a la potestad de autorregulación consagrada en el artículo 98 constitucional. No corresponde, en ese sentido, que el Estado ignore y sustituya las dinámicas políticas internas de los partidos adoptando una decisión unilateral para definir esos extremos.
6.- La paridad horizontal en las coaliciones se aplicará según la escala para la que se coligaron los partidos y según la cantidad y tipo de nóminas efectivamente presentadas a inscripción. Por analogía, este Tribunal entiende que a las coaliciones les aplican las reglas expuestas en los puntos anteriores, por lo que los partidos que se unen deberán fijar los encabezamientos de sus papeletas y garantizar que nominarán, en los primeros lugares de sus fórmulas y en el caso de participar en un número par de circunscripciones, a igual número de hombres y mujeres. La diferencia entre los sexos de los encabezamientos no podrá ser superior a 1 en el caso de que se hagan nominaciones en un número impar de circunscripciones.
En concreto, si se constituye una coalición para competir únicamente en un cantón, la fórmula de la alcaldía podrá ser encabezada por cualquier sexo, al igual que ocurriría con el primer lugar de la nómina de regidurías; empero, sí deberá asegurarse la paridad horizontal en las fórmulas de síndicos (si las presentara), en las de las concejalías y, también, en las intendencias y en las concejalías de distrito en donde exista más de un concejo municipal de distrito en la respectiva circunscripción cantonal.
De otra parte, si la coalición es nacional o provincial, entonces deberá cumplir la paridad horizontal entre la totalidad de las respectivas fórmulas de las alcaldías, sindicaturas e intendencias que se pretendan inscribir.
7.- La inobservancia a estas reglas será sancionada con la no inscripción de las nóminas. A tenor de lo que establece el párrafo final del artículo 148 del Código Electoral “La Dirección General del Registro Electoral no inscribirá las nóminas de elección popular por provincia, cantón y distrito de los partidos políticos que incumplan la participación paritaria y alterna.”.
Sin perjuicio de lo dispuesto en ese artículo y, en aras de brindar oportunidades para que las agrupaciones no se queden sin participar con candidaturas en una circunscripción -afectando a los electores adscritos a ella- por incumplimientos a la normativa sobre paridad, se autoriza a los partidos para que, si a bien lo tienen, designen candidatos sustitutos que podrán ser colocados en las fórmulas si la persona que encabeza no puede inscribirse, renuncia, fallece o sufre alguna incapacidad permanente antes de que la Administración Electoral se pronuncie acerca de la referida petición de inscripción.
Esa designación de candidaturas sustitutas deberá sujetarse al procedimiento ordinario de selección de aspirantes a cargos municipales de elección popular que tenga regulado la agrupación y a las pautas que han sido fijadas jurisprudencialmente en esa materia (por ejemplo las expuestas en las sentencias números 4418-E8-2015 y 5607-E8-2015).
La figura de las candidaturas sustitutas funcionará de la siguiente manera:
· En todos los casos, las candidaturas sustitutas deberán ser del mismo sexo de quienes ocupen los encabezamientos de los puestos municipales uninominales, según la distribución que previamente haya hecho el partido.
· En caso de la fórmula para la alcaldía se seguirá el siguiente procedimiento:
A) Si la persona que ha sido
postulada para la Vicealcaldía segunda es del mismo sexo que quien se postuló a
la alcaldía y esta última no se puede inscribir, entonces la persona que
inicialmente se nominó a la Vicealcaldía segunda pasará a ser candidata a la
alcaldía y la candidatura sustituta pasará a ocupar el último lugar en la
papeleta (Vicealcaldía segunda). La persona nominada en la Vicealcaldía primera
mantendrá su lugar en la fórmula. Si la agrupación no designó candidatura sustituta,
se inscribirá la nómina solo con los dos primeros puestos (alcaldía y
vicealcaldía primera).
B) Si la nómina ha sido integrada, según los parámetros de la resolución n.° 3671-E8-2010, por una candidata mujer para el puesto titular, un Vicealcalde primero hombre y un Vicealcalde segundo también hombre, y no es posible inscribir la candidatura de quien se postula como alcaldesa, entonces el Registro Electoral inscribirá a la candidata sustituta -si la hubiera- en el puesto de la alcaldía. Si el respectivo partido decidió no designar sustituto, en aras de no afectar la paridad horizontal, no se inscribirá la nómina.
C) En el escenario de un candidato a alcalde hombre (que no es dable inscribir) y dos vicealcaldesas mujeres, el candidato sustituto se inscribirá, igualmente, en el primer lugar de la nómina. Si el respectivo partido decidió no designar sustituto, en aras de no afectar la paridad horizontal, no se inscribirá la nómina.
· Fórmulas de sindicaturas e intendencias: Tratándose de las sindicaturas propietarias y de las intendencias, si la persona que postuló el partido a esos cargos no se puede inscribir, fallece, renuncia o se le presenta una incapacidad permanente, entonces la persona propuesta como sustituta será llamada a integrar la nómina por ser del mismo sexo. En ese escenario, quien inicialmente haya sido postulado como síndico suplente o viceintendente se mantendrá tal cual en la fórmula, preservando así la alternancia obligatoria. Si la agrupación no ratificó una candidatura sustituta, entonces no se inscribirá la fórmula.
· Las anteriores reglas también serán aplicables en caso de muerte, renuncia o incapacidad sobreviniente de quienes encabezan las nóminas presentadas, siempre que se produzca el evento de previo a que la Dirección General del Registro Electoral se pronuncie acerca de la solicitud de inscripción de las candidaturas.
8.- La conformación interna de las nóminas de los cargos municipales uninominales, explicada en la resolución n.° 3671-E8-2010, se mantiene invariable. Al no existir motivo para cambiar el criterio vertido en la resolución n.° 3671-E8-2010, se mantiene lo ahí dispuesto; en consecuencia, la papeleta de alcalde será encabezada por una persona del sexo que defina el partido, la vicealcaldía primera deberá ser del sexo opuesto al de quien se postula para la Alcaldía y la Vicealcaldía segunda podrá ser de cualquier sexo, incluso igual al de quien se nomina en la Vicealcaldía primera.
En lo que respecta a las sindicaturas propietarias y suplentes, el titular debe ser del sexo opuesto al de quien se nomina para la suplencia; esa regla aplica, igualmente, entre la intendencia y la viceintendencia.
9.- La paridad horizontal se verifica al momento de inscripción de las nóminas, por lo que si, con posterioridad, la persona que ocupa el encabezamiento renuncia, fallece o sufre una incapacidad permanente, se debe aplicar lo dispuesto en el artículo 208 del Código Electoral. Por existir norma expresa, no es posible aplicar la regla de sustitución por candidatos sustitutos (desarrollada en el punto 7) si, luego de la inscripción de una nómina, quien ostenta el encabezamiento dimite, muere o presenta una incapacidad permanente. En ese escenario, lo que procede es llenar la vacante por ascenso de quienes hubieren sido inscritos como compañeros de fórmula de quien cesa en sus aspiraciones o se ve imposibilitado de continuar en ella, lo que en algunos casos, podría afectar la paridad horizontal.
V.- Consideración adicional sobre la aplicación de las nuevas reglas a los cargos plurinominales. Como puede apreciarse, la implementación de la paridad horizontal en cargos uninominales, como se ha reconocido, trae consigo importantes retos para las agrupaciones políticas y para la Administración Electoral. No obstante, la fijación de reglas para cumplir con ese principio permitió, como se expuso, la incorporación de la figura de candidaturas sustitutas, la cual puede ser aprovechada, también, en el proceso de inscripción de las listas de cargos plurinominales.
En la resolución n.° 1724-E8-2019 se dispuso que, para el supuesto de que una agrupación incumpla con la paridad horizontal en cargos plurinominales o que, por cualquier motivo, los encabezamientos de sus nóminas no respeten el régimen paritario, la Dirección General del Registro Electoral procedería a realizar un sorteo para reacomodar las listas. Esa regla, debe señalarse, no fue invalidada en la parte dispositiva de la sentencia constitucional n.° 2023-002951; no obstante, ante la nueva realidad normativa y en razón de la facilidad que se da a los partidos para designar candidaturas sustitutas, se torna innecesaria, por lo que se deja sin efecto.
Según se indicó, los partidos políticos deberán fijar, antes del 31 de mayo próximo, qué sexo encabezará las fórmulas para competir por alcaldías, regidurías, sindicaturas, concejalías, intendencias y concejalías de distrito, de suerte tal que de manera oportuna se sabrá a qué sexo le corresponde el primer lugar de cada una de las nóminas, circunstancia que permitirá a las agrupaciones tomar las previsiones del caso para que, en efecto, cumplan con los requerimientos de paridad horizontal.
Sin embargo, si, pese a ello, un partido presenta una nómina encabezada por una persona del sexo opuesto a aquel que se había determinado para la respectiva circunscripción o si, habiéndose presentado el encabezamiento en forma adecuada, esta no puede inscribirse, la Administración Electoral debe realizar una aplicación analógica del artículo 208 del Código Electoral, en el sentido de colocar en el primer lugar a la persona candidata que siga en la respectiva lista y que sea del sexo al que le corresponde, según la decisión partidaria, encabezar la fórmula.
Por ejemplo, si en un determinado cantón un partido decidió que la lista para competir por regidurías sería encabezada por una mujer y la correligionaria nominada no puede inscribirse, entonces deberá ubicarse en ese primer lugar a la candidata que estuviera en la tercera posición y así sucesivamente para mantener la alternancia. Evidentemente, con la redistribución, las listas originalmente presentadas se verán alteradas, pero esa variación resulta legítima con el fin de garantizar la paridad horizontal y la paridad vertical con mecanismo de alternancia.