N° 1555. TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las nueve horas y quince minutos del diez de agosto de mil novecientos noventa y nueve.-
Solicitud de interpretación acerca de la incongruencia que se considera que existe entre el artículo 20 y el inciso c) del artículo 13 de la Ley del Sistema Financiero de la Vivienda, presentada por el Lic. Rolando González Ulloa, Secretario General del Partido Liberación Nacional.-
RESULTANDO:
1) Que el señor Lic. Rolando González Ulloa, Secretario General del partido Liberación Nacional, en escrito recibido por este Despacho el 15 de junio del año en curso, solicitó el criterio de este Tribunal sobre las limitaciones que cubre a los directores del BANHVI, a la luz de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley del Sistema Financiero de la Vivienda, aplicada específicamente a los representantes de los partidos políticos, concretamente requiere la interpretación acerca de la incongruencia evidente entre el citado artículo y el inciso c) del artículo 13, que menciona a los directores que representan a los partidos políticos.-
2) En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley; y.-
Redacta el Magistrado Sobrado González, y
CONSIDERANDO:
UNICO: El artículo 13 inciso c) de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda (n° 7052 de 13 de noviembre de 1986 y sus reformas) estipula que forman parte de la Junta Directiva del Banco Hipotecario de la Vivienda “Dos representantes de los partidos políticos, representados ante la Asamblea Legislativa ..., escogidos de ternas que enviará el respectivo directorio político”, al paso que el numeral 20 iusibid. dispone que “Los miembros de la Junta Directiva no podrán participar en actividades político-electorales, salvo en la emisión de su voto y en las actividades que les sean obligatorias por ley ...”.
Plantea el Partido Liberación Nacional que existe una incongruencia entre los indicados preceptos, puesto que a su juicio es “... ilógico representar a una organización política y no poder participar de sus actos, especialmente cuando atañen al ámbito en que cumplen con la representación, como serían en este caso: informes ante las diferentes autoridades del partido, asistencia a foros, talleres o seminarios sobre vivienda o finanzas, promoción en vivienda, etc. ...”; razón por la cual solicita del Tribunal “... dirimir esta contradicción en aras de conocer los alcances desde el punto de vista electoral ...”.
Esa supuesta incongruencia en realidad no existe si se interpreta debidamente el citado artículo 20 de la Ley n° 7052, puesto que la prohibición que sienta no abarca las actividades que señalan los personeros de Liberación Nacional, conforme se desprende los antecedentes jurisprudenciales del propio Tribunal.
Efectivamente: en resolución n° 169 de las 9 horas del 2 de febrero de 1996 definió los alcances del artículo 29 de la Ley del Sistema Bancario Nacional, que presenta una redacción idéntica a la de la norma que ahora interesa, en los siguientes términos:
“... II) SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO: (voto de mayoría de los Magistrados Villegas Antillón y Fonseca Montoya) 1.- Todos los costarricenses -dispone el artículo 26 de la Constitución Política- ‘tienen derecho de reunirse pacíficamente y sin armas, ya sea para negocios privados o para discutir asuntos políticos y examinar la conducta pública de los funcionarios’, y el 98 ibídem prescribe que ‘Todos los ciudadanos tienen derecho de agruparse en partidos para intervenir en la política nacional...’. Estos derechos de reunión y de agrupamiento en partidos políticos, como la mayoría de los que garantiza la Constitución, sin embargo, no son absolutos y, por lo mismo, la ley ordinaria, cuando existan motivos de orden público u otros que lo justifiquen plenamente, puede restringirlos pero tan solo en la medida estrictamente necesaria para satisfacer aquellos fines específicos e indispensables. Por estas mismas razones, la interpretación de la ley que limite tales derechos constitucionales, ha de ser restrictiva y pro libertad cuando hay duda. Tal es el caso concreto, con relación a este asunto bajo examen, de los artículos 88 del Código Electoral y 29 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, mediante los cuales el legislador restringe aquellos derechos constitucionales a los funcionarios públicos que esas mismas leyes señalan concretamente.
2.- El artículo 88 del Código Electoral establece restricciones de diferente grado según se trate, por ejemplo, de los empleados públicos en general, prohibiéndoles tan solo ‘durante las horas de oficina, dedicarse a trabajos o discusiones que tengan carácter de propaganda política’ o del Presidente de la República y los otros funcionarios que señala el párrafo segundo de ese mismo artículo quienes, además, ‘no podrán tomar parte activa en las actividades de los partidos políticos ni asistir a clubes ni reuniones de carácter político electoral ...’ (El subrayado no es del texto). La primera prohibición genérica y que comprende a todos los empleados públicos, no es aplicable a los señores S. O. y R. G., en virtud de que la reunión a la cual asistieron se llevó a cabo en horas fuera de oficina; pero tampoco la segunda, en razón de que sus cargos no están contemplados entre los que señala taxativamente el párrafo segundo del indicado artículo 88. En efecto, la señora R. G. es Presidenta Ejecutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y el señor S. O., directivo del Banco Nacional, cargos no incluidos en aquella enumeración.
3.- Sin embargo, el artículo 102 de la Constitución Política, al tratar de las funciones atribuidas al Tribunal Supremo de Elecciones, en su inciso 52, dispone: ‘Investigar por sí o por medio de delegados, y pronunciarse con respecto a toda denuncia formulada por los partidos sobre parcialidad política de los servidores del Estado en el ejercicio de sus cargos, o sobre actividades políticas de funcionarios a quienes les esté prohibido ejercerlas’. Por consiguiente aunque en la lista taxativa del párrafo segundo del artículo 88 del Código Electoral, no se incluye a los presidentes ejecutivos de las instituciones autónomas ni a los directores bancarios, la propia constitución autoriza para que otras leyes puedan concretar la prohibición y obligar de este modo a que el Tribunal también investigue y se pronuncie con respecto a los funcionarios comprendidos en esas otras leyes.
4) En este caso concreto, sólo el señor S. O. tiene prohibición para ‘participar en actividades político-electorales’, según lo dispone el artículo 29 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, puesto que ni la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados ni la número 5507 de 19 de abril de 1994, la cual regula las presidencias ejecutivas de las instituciones autónomas, contiene prohibición alguna para la presidenta ejecutiva del Instituto. Por lo tanto, al no existir prohibición expresa para que la señora R. G. asista o participe en reuniones como la que se indica en la denuncia del doctor Pacheco de la Espriella, queda exenta también de las sanciones contempladas en el inciso 5) del artículo 102 de la Constitución Política.
5)- Resta por resolver, en consecuencia, sólo la situación del señor S. O., en su condición de directivo del Banco Nacional de Costa Rica. ‘Los miembros de las Juntas -dispone el articulo 29 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional- no podrán participar en actividades político-electorales, salvo con la emisión del voto y en las que sean obligatorias por ley’. (El subrayado no es del texto). En virtud de que el legislador, en este caso concreto, no prohibió las ‘actividades políticas’ en general, sino tan sólo las ‘político-electorales’, surge la ineludible obligación, por las razones apuntadas en el punto primero de este considerando relativas a la interpretación restrictiva que exigen las leyes que limitan derechos constitucionales, de establecer, con la mayor rigurosidad posible, cuál fue el propósito del autor de la ley, es decir, cuáles son las actividades realmente prohibidas y si a la que el señor S. O. asistió, se encuentra dentro de ellas.
6) - La expresión ‘político-electoral’ es propia de las leyes que
regulan esa materia y no las bancarias. Por esta razón, con el propósito indicado, nada más oportuno que recurrir al Código Electoral y, dentro de éste, al artículo 88, ya citado, por cuanto prevé restricciones semejantes a las que contiene el artículo 29 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, pero con un mayor grado de especificación que, sin duda alguna, favorece la mejor y más acertada interpretación de esta última. En efecto, el párrafo segundo del mencionado artículo 88, dispone que los funcionarios allí indicados, ‘no podrán tomar parte activa en las actividades de los partidos políticos, ni asistir a clubes ni reuniones de carácter político electoral, ni utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos, ni usar divisas o distintivos de los partidos políticos, ni colocar divisas en sus viviendas y hacer ostentación partidista de cualquier otro género’. De estas prohibiciones, la única que comprende a los directores bancarios, por establecerlo así expresamente el artículo 29 de su Ley Orgánica, es la de la Participación ‘en actividades político-electorales’ y por mandato expreso de la Constitución Política (Artículo 102, inciso 5), la de parcialidad política que no es el caso bajo estudio.
7) El párrafo segundo del artículo 88 del Código Electoral, en cuanto a la prohibición para participar en las actividades de los partidos políticos, lo hace en dos formas diferentes: en la primera prohibe al funcionario ‘tomar parte activa en las actividades de los partidos políticos’ y, en la segunda, asistir a clubes o reuniones ‘de carácter político-electoral’. (El subrayado no es del texto). La pregunta obligada que surge es: habrá utilizado el legislador dos expresiones verbales diferentes para prohibir exactamente lo mismo o es que ambas prohibiciones se refieren a casos distintos?. En materia de interpretación jurídica, ‘El argumento económico o hipótesis del legislador no redundante afirma esencialmente que se debe descartar una interpretación cuando, si se admitiera, el texto se limitaría a repetir lo que resultaba ya de un texto legal anterior y sería por eso mismo superfluo’. (‘La lógica jurídica y la nueva retórica’. Perelman, Ch. Traducción de Diez-Picazo, Luis. Editorial Civitas, S.A., Madrid, 1979, página 83). Bajo este principio, el cual supone que por norma el legislador no utiliza dos o más expresiones verbales para prohibir o preceptuar lo mismo, hay que concluir que la. prohibición para ‘tomar parte activa en las actividades de los partidos políticos’ y para asistir a clubes o reuniones ‘de carácter político-electoral’, prevén situaciones necesariamente diferentes. En efecto, la primera es de carácter genérico, es decir, relativa a todas las actividades de los partidos políticos (pero no a todas las actividades políticas en general, en que bien puede suceder que no sean de los partidos políticos), sólo que para que el funcionario viole la prohibición, es necesario que tal participación sea activa y no simplemente pasiva, como sería la hipótesis del funcionario con prohibición que observe desde el balcón en forma pasiva una reunión política (plaza pública v. gr.) que se realiza al frente de su casa. La Segunda prohibición, es decir, para asistir a clubes o reuniones ‘de carácter político electoral’, es más concreta y específica. Entre la primera y la segunda prohibición existe una relación de género-especie. Es decir, la primera es general, comprende todas las actividades de los partidos políticos, aunque no sean propiamente electorales; basta que sean políticas; mientras que la segunda hace referencia a las actividades que, además de políticas, sean electorales.
8) Es claro, en consecuencia, que cuando el artículo 88 del Código
Electoral prevé que los funcionarios públicos en él señalados ‘no podrán tomar parte activa en las actividades de los partidos políticos ni asistir a clubes ni reuniones de carácter político electoral’, está prohibiendo la concurrencia del funcionario a actividades políticas diferentes: una genérica en la cual se requiere una participación ACTIVA y otra más específica en la cual basta la simple asistencia aún pacífica, pero que no es suficiente que sea ‘política’, sino que tiene que ser también ‘electoral’. La identificación de ambas expresiones verbales de la ley como si se tratara de la misma prohibición, es inaceptable en la técnica legislativa, no sólo porque contraría el principio económico ya mencionado, puesto que sería aceptar que el legislador es redundante al utilizar dos formas idiomáticas para prohibir una misma conducta y porque cuando la ley agrega a un término genérico como ‘político’ uno más específico como ‘electoral’, el primero queda limitado por éste último. Así, se habla de político-económico; político-social; político-laboral, etcétera, con lo cual se restringe el término genérico a una determinada materia. La técnica legislativa, en consecuencia, no es reiterativa sino especificativa; de allí que en la primera prohibición se requiera una conducta ACTIVA, por ser muy amplia la gama de actividades de los partidos políticos, mientras que en la segunda, por ser más específica y concreta (político-electoral), basta la asistencia pasiva para que el funcionario con prohibición incurra en ella.
9) Como consecuencia de lo que se lleva expuesto, resulta ineludible definir, mediante la interpretación restrictiva que la naturaleza de la ley impone, el término ‘electoral’ empleado tanto por el artículo 88 del Código Electoral, como por el 29 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, puesto que ambas leyes se refieren exactamente a la misma materia. El Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual del profesor Guillermo Cabanellas, define el término ELECTORAL como lo ‘Concerniente al elector ... Relativo a las elecciones ... determinante de ellas o producto suyo’ y ELECCIONES ‘Pluralizada, consideramos que esta voz adquiere significado peculiar, pocas veces destacado. Además del acto propiamente electoral, o sea, el de emisión colectiva del sufragio para el nombramiento de concejales, diputados, senadores o jefe del Estado, elecciones expresa también el periodo de la campaña proselitista o de propaganda y las actividades relacionadas con la designación de candidatos, actos públicos de éstos y nombramiento de representantes de los partidos ante las mesas electorales, entre otras’. (Editorial Heliasta S.R.L. 216 edición, Buenos Aires-República Argentina, 1989, T. 111, páginas 390 y 399).
10) En consecuencia, las actividades POLITICO-ELECTORALES a que alude la ley electoral y el artículo 29 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, no son todas las actividades políticas; ni siquiera todas las actividades de los partidos políticos, sino tan solo aquellas que con tanta propiedad describe el doctor Cabanellas en su erudita definición y seguramente otras, porque la enumeración del autor no es taxativa, pero que, sin duda alguna, para tenerlas como tales, deben estar relacionadas directamente con el sufragio, es decir, con el proceso de escogencia de los funcionarios de elección popular, incluida su selección como candidatos dentro del partido, el modo de hacerlo, las actividades proselitistas en busca del favor del electorado interno o externo para la elección definitiva y el nombramiento de los personeros y órganos internos del Partido. Cualesquiera otras actividades de los partidos políticos o particularmente de sus integrantes o partidarios que no se relacionen con el indicado proceso eleccionario, puede ser político y, de hecho, casi siempre lo es, pero no POLITICO ELECTORAL con los alcances reales y restringidos que es preciso asignarle a esa expresión muy especialmente cuando ésta se encuentra en una norma que impone al infractor sanciones muy graves, incluso de naturaleza penal, como la inhabilitación absoluta para el ejercicio de ‘cargos públicos por un periodo no menor de dos años’ (Artículo 102, inciso 5) de la
Constitución Política).
11) Esta interpretación, además, guarda estrecha relación con el propósito que el constituyente tuvo al discutir y aprobar las indicadas normas constitucionales que, además constituyen el marco jurídico superior que deben respetar las leyes ordinarias En efecto, al analizar las intervenciones de los señores diputados que lo hicieron al respecto, se aprecia que siempre tuvieron presente sancionar hechos de especial gravedad e íntimamente relacionados con el proceso propiamente electoral y no con otras actividades de los partidos políticos. Así, en el acta número 76 de la Asamblea Nacional Constituyente, la cual recoge en gran parte las intervenciones que hubo sobre esta materia, se leen las siguientes intervenciones: ‘El Representante González Herrán, explicó brevemente las razones que lo inducen a votar la moción anterior, que faculta al Tribunal para destituir a todo funcionario acusado de parcialidad o de actuaciones indebidas en el proceso electoral’. ‘El Representante Arroyo se pronunció de acuerdo con la moción en debate. Dijo que se trataba de la única medida efectiva y eficaz que se va a incluir en la Constitución a favor del Tribunal Supremo de Elecciones. La medida es enérgica, pero conveniente... Se trata de una norma que es un verdadero respaldo moral para el Tribunal y en una forma indirecta, del sufragio popular... Si no existiera esta sanción, los funcionarios públicos no tendrían escrúpulos de ninguna naturaleza en echarse por el atajo de la burla al sufragio’. ‘El Diputado Baudrit Solera defendió la tesis en debate, comenzó diciendo que ya se llamara Poder Electoral o Tribunal Supremo de Elecciones, éste iba a ejercer en la República un efectivo Poder y a servirle de verdadero controlador en las elecciones. Como tal poder debe rodearse de todas las garantías para que su función se realice en forma cabal. La única forma de evitar la participación de las autoridades en el proceso electoral a favor de un partido determinado, es mediante la consagración de la norma que faculta al Tribunal para decretar la destitución del empleado indebida, sin perjuicio de las responsabilidades penales que pueden exigírsele... Como no es posible crear una fuerza pública al servicio del Tribunal; ...se idearon una serie de normas que pusieran coto, en cierto modo a los abusos y a los atropellos de las autoridades y que respaldaran las resoluciones del Tribunal. Entre esas normas está la del inciso que se discute...’. ‘El Representante Acosta Jiménez expresó que la Asamblea tenía la obligación de promulgar el estatuto que asegure, en una forma más eficiente, el mantenimiento de nuestras instituciones democráticas, oscurecidas por los regímenes anteriores ... Tenemos que ser duros y excesivamente severos para con los que infrinjan la libertad electoral; que el delincuente sepa que tiene sobre su cabeza una espada que podría decapitarlo. Al delincuente político hay que castigarlo sin contemplaciones de ninguna naturaleza ...’ ‘El Diputado Zeledón se pronunció de acuerdo con la anterior moción en debate ... La función del sufragio es de tal manera solemne, que el funcionario que la mancille, debe ser castigado con todo rigor’. (Imprenta Nacional, San José, Costa Rica, 1952. Tomo II, páginas 190 a 192).
12.- Resulta muy evidente para el Tribunal, al analizar las indicadas intervenciones de los distinguidos diputados constituyentes, que a pesar de la tirante coyuntura política que imperaba cuando se discutían estos asuntos en el seno de la Asamblea, consecuencia de las graves irregularidades contra el proceso electoral atribuidas a funcionarios públicos, lo cual pudo impulsar una exagerada cantidad de prohibiciones y sanciones para todo tipo de participación política de aquellos, los constituyentes no cayeron en esa persecución a ultranza, sino que, aún en ese marco histórico de efervescencia política, contaminado de odios, rencores y deseos de venganza, se impuso la prudencia, la moderación y claro sentido de lo justo, limitando las prohibiciones y sanciones a hechos verdaderamente graves de los funcionarios públicas que atentaran contra la libertad y pureza del sufragio y la autoridad del Tribunal como vigilante del proceso electoral. Toda la fuerza de convicción de los argumentos expuestos por los diputados constituyentes, conforme se desprende de sus intervenciones, iba en esa dirección y no a otras actividades políticas en general o en particular de los partidos políticos, que no tuvieran relación directa con el proceso electoral propiamente. Este era el objeto de la enérgica protección que se plasmó en la prohibición constitucional a cuyos principios han de adecuarse tanto las leyes que la desarrollan como su ulterior interpretación.
13) En razón de que los directores bancarios tienen prohibición para ‘participar en actividades político-electorales’ y no únicamente para asistir a clubes o reuniones de ‘carácter político electoral’, como lo señala el artículo 88 del Código Electoral es evidente que la primera prohibición no sólo comprende la asistencia a clubes o reuniones de carácter político electoral, sino todas las actividades que tengan ese carácter conforme a los alcances específicos ya señalados a ese término. En consecuencia, deben entenderse comprendidas en la prohibición prevista en el artículo 29 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, además de la asistencia a clubes o reuniones de carácter politico-electoral, todas aquellas manifestaciones explícitas características de esa actividad, salvo el ejercicio del sufragio (Artículo 93 de la Constitución Política), tales como el uso de divisas o distintivos de los partidos políticos, la colocación de éstos en sus viviendas u ostentación partidista de cualquier género durante el proceso electoral o de apoyo público a cualquier candidato o partido que participen en el mismo. La prohibición, en consecuencia, no sólo comprende las actividades político-electorales de los partidos, sino también la que en relación con éstos ejecuta por su cuenta el funcionario, siempre que por su naturaleza, época y lugar en que se realiza, tenga aquel carácter específico. Toda otra actividad política, aún las promovidas, impulsadas, organizadas o patrocinadas por un partido político, que no reúnan las características y los alcances ya señalados al término político-electoral, quedan excluidas de la prohibición en lo que se refiere a los directores
bancarios o a cualquiera otro funcionario que se encuentre en idéntica
situación ...”.
En una ocasión posterior este Tribunal desechó la aparente incompatibilidad de las normas que interesan de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, haciendo ver que en el precedente transcrito
“... se estableció lo que debe entenderse por ‘actividades político-electorales’ a los efectos de la prohibición contenida en ese precepto legal, diferenciándolas de las otras actividades de los partidos políticos que, a pesar de ser, por su procedencia, de naturaleza política, no tienen aquella específica connotación. Por lo tanto, mientras el señor C. W. se limite a las actividades porpias de su cargo en la Junta Directiva del Banco, dentro de las atribuciones señaladas a ésta por la ley, no encuentra el Tribunal que pueda contravenir la prohibición contenida en el citado artículo 20, ni tampoco a rendir los informes que estime pertinentes o sean requeridos por el partido político que lo propuso o haga a éste las consultas estratégicas inherentes al desempeño de sus funciones. La naturaleza de estas actividades y su específica finalidad, no deberían confundirse nunca con las ‘actividades político-electorales’ cuyas características se fijaron en el indicado pronunciamiento de este Tribunal y que, al propio tiempo, despeja cualquier duda sobre la aparente contradicción entre el citado artículo y el 13 de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda.
Por otra parte, tampoco encuentra el Tribunal que la coordinación o integración de los grupos denominados ‘núcleos de acción programática’ por parte del señor C. W., infrinja la prohibición del artículo 20 de repetida cita, siempre que sus actuaciones, ya sea por el fondo o por la forma, no impliquen actividades calificadas en el mencionado pronunciamiento del Tribunal como ‘político-electorales’. Los parámetros establecidos en esa resolución son lo suficientemente claros como para que no haya confución [sic] alguna al respecto” (acuerdo adoptado mediante artículo décimo de la sesión n° 10871 de 26 de marzo de 1996).
Pareciera razonable entender que la militancia partidaria de los representantes de las agrupaciones políticas en el seno de la Junta Directiva del Banco es una condición esencial de dicha representación, puesto que para que sea confiable y efectiva debe reposar en una identificación político-ideológica de quien interviene; representantes quienes, además, deben ser libres de acudir a las actividades partidarias en las que se delibere sobre la problemática propia de la vivienda en Costa Rica, así como rendir ante las diferentes instancias de sus partidos los informes que sean necesarios.
Ahora bien, como se desprende de la posición sostenida hasta ahora por el Tribunal, la cual se ratifica en esta oportunidad, la militancia partidaria de los miembros de la Junta Directiva del Banco y la eventual asistencia a tales actividades, carentes de un matiz político-electoral, no son incompatibles con la prohibición establecida en el artículo 20 de la Ley n° 7052; razón por la cual no existe la incongruencia que señala el Partido Liberación Nacional.
POR TANTO:
En relación con la posible participación de los directivos del Banco Hipotecario de la Vivienda que representan a los partidos políticos en actividades partidarias relativas a la problemática de la vivienda, así como la rendición de informes ante las autoridades de tales formaciones políticas, el Tribunal Supremo de Elecciones interpreta que, siempre que no presenten tales actividades matices político-electorales, no contravienen la prohibición sentada por el artículo 20 de la Ley n° 7052. Notifíquese.--------------------------------------------------------------
Oscar Fonseca Montoya
Anabelle León Feoli Luis Antonio Sobrado González
Alejandro Bermúdez Mora
Secretario