N.º 2137-E1-2020.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las once horas cuarenta y cinco minutos del veinticinco de marzo de dos mil veinte.
Recurso de amparo electoral promovido por la señora Luisiana Toledo Quirós, vicealcaldesa primera de la Municipalidad de Escazú, contra el señor Arnoldo Barahona Cortés, alcalde de esa localidad.
RESULTANDO
Redacta el Magistrado Esquivel Faerron; y,
CONSIDERANDO
I.- Objeto del recurso. La interesada, vicealcaldesa primera de Escazú, acude en amparo electoral contra el alcalde de esa localidad al considerar que ha emprendido una serie de acciones que lesionan su derecho al ejercicio efectivo del cargo al vaciar progresivamente sus funciones, limitar sus competencias y reducir injustificadamente los recursos humanos y materiales asignados a ella para la ejecución de sus tareas.
En esencia, invocó doce reclamos generales: 1) que por acto administrativo n.° DAME-046-2019 del 29 de abril de 2019, el recurrido revocó -por primera vez- el acto de delegación n.° DAME-484-17 del 11 de diciembre de 2017 y eliminó una parte sustancial de sus funciones de “administración de personal”; 2) que por acto administrativo n.° DAME-046-2019-BIS del 10 de mayo de 2019, revocó por segunda vez lo delegado y terminó de retirarle todas las funciones relativas a esa materia; 3) que por acto administrativo n.° DAME-073-2019 del 02 de julio de 2019, revocó -por tercera vez- otras funciones delegadas, salvo lo correspondiente a Gestión Social y, en su lugar, le asignó otras tareas poco relevantes y ajenas a su jerarquía, lo que equivale al vaciamiento de su cargo; 4) que, en ese mismo acto, la despojó de los recursos humanos y materiales que tenía asignados (el asesor legal y el asistente de confianza que le brindaban acompañamiento individualizado, así como el 50% del tiempo que le dedicaba el profesional en comunicación); 5) que aprovechando el fallecimiento del chofer de la recurrente, el recurrido se negó a proporcionarle otro en las mismas condiciones; 6) que, en múltiples oportunidades, se ha negado a atender sus gestiones aunque se trate de situaciones urgentes o las responde pero sin resolver el fondo de lo planteado; 7) que le ha negado la posibilidad de asumir el cargo de “alcaldesa interina” al omitir comunicarle sus ausencias temporales; 8) que elaboró un proyecto de “Presupuesto Ordinario período 2020” sin participarla del proceso y planteó, sin criterios técnicos, recortes abruptos en las áreas a ella encomendadas; 9) que el accionante decidió que el préstamo de activos institucionales debía contar con su “visto bueno”, restándole capacidad de gestión en las áreas delegadas a ella; 10) que la excluye del quehacer institucional a fin de invisibilizarla; entre otras acciones, estableciendo enlaces directos con funcionarios que laboran en las áreas delegadas; suplantando sus funciones al intervenir en actividades que le corresponden exclusivamente a ella y disponiendo que todas las acciones del gobierno local deben ser autorizadas por él (oficio n.° AL-2583-2019); 11) que le limita el acceso a la información de los asuntos municipales (oficio n.° AL-2649-19); y, 12) que, en múltiples ocasiones, se ha dirigido a ella con gritos o expresiones violentas; ha cuestionado su capacidad y sus decisiones en presencia de funcionarios o terceros; y, no toma en cuenta sus opiniones o sugerencias (en materia de nombramientos, planes operativos, formalidades en documentos institucionales, entre otros).
Solicita declarar con lugar el recurso y anular los actos administrativos n.° DAME-073-2019, n.° AL-2583-2019, n.° AL-2649-19 y el recorte presupuestario descrito.
II.- Sobre la legitimación de la recurrente. Esta Magistratura ha indicado que la figura del recurso de amparo electoral se constituye en un mecanismo o instrumento de impugnación para dirimir los reclamos que se presenten contra las actuaciones que lesionen, o amenacen con lesionar, derechos fundamentales de carácter político-electoral en procura de mantener o restablecer su goce.
En lo que a los cargos municipales de elección popular se refiere, este Tribunal ha precisado que, debido al carácter electoral que media en su designación, el recurso de amparo se constituye en el instrumento para tutelar y velar que se respete la voluntad del pueblo ejercida mediante el sufragio; de manera tal que la Jurisdicción Electoral se coloca como garante de los derechos fundamentales no sólo frente a los procesos de elección (es decir, el derecho ciudadano a elegir representantes y a aspirar a cargos de elección popular), sino también respecto del desempeño del cargo para el cual fueron electos, a fin de que éste no se vea amenazado ni se ponga en riesgo, con miras a que el mandato popular no se vea frustrado (resoluciones n.° 172-E-2004, n.° 2995-M-2004 y n.° 4203-E1-2011).
Dado que la recurrente alega que el alcalde habría ejecutado, en su perjuicio, actos que le han impedido ejercer su cargo, este Tribunal estima, prima facie, que le asiste un interés personal y actual que la legitima para interponer el presente recurso, a la vez que habilita a este Colegiado a examinar, por el fondo, algunas de las alegaciones planteadas; en específico, aquellas relativas al presunto vaciamiento de funciones (mediante los actos de delegación n.° DAME-046-2019-BIS y n.° DAME-073-2019), la reducción injustificada de los recursos humanos asignados -directamente- a la recurrente para la ejecución de sus tareas, la omisión de comunicar sus ausencias temporales para que ella asuma la alcaldía en forma interina, la negativa a responder sus gestiones, la limitación de acceso a la información de los asuntos municipales y la exclusión del quehacer municipal.
III.- Inadmisibilidad del amparo electoral en torno a los reproches adicionales. En el recurso interpuesto (integrado por varios escritos sucesivos), la recurrente expuso un conjunto de hechos -presuntamente ejecutados por el alcalde recurrido- que, por su naturaleza, son asuntos no susceptibles de debate dentro del amparo electoral.
En efecto, el presunto acoso laboral que alega sufrir la recurrente o la afectación a su salud como producto del comportamiento del señor Barahona Cortés, no son atendibles por esta vía, toda vez que su examen excede la naturaleza sumaria del amparo electoral (ver sentencias n.° 2178-E1-2013 y n.° 7270-E1-2017 de este Tribunal y n.° 2004-09440 de la Sala Constitucional).
De la misma forma, al no involucrar de forma directa la lesión a un derecho fundamental de carácter político electoral, tampoco resultan debatibles por la vía del amparo electoral las cuestiones municipales relativas a: los asuntos de índole presupuestario (procedimiento para la elaboración de anteproyectos, contenido de partidas presupuestarias, aprobación u otros), las reglas para la administración y préstamo de activos institucionales, la participación en la elaboración de planes operativos, la procedencia o no de autorización para actividades, los criterios, procedimientos o decisiones relativos a nombramientos de personal, las formalidades que deben revestir los documentos municipales y el manejo interno de situaciones de riesgo o crisis.
El análisis y verificación de tales situaciones, producidas en el marco de las relaciones interorgánicas, constituye en sí una discusión de mera legalidad que rebasa el marco en el que actúa este Tribunal. De ahí, que deben canalizarse y resolverse a lo interno de la Corporación Municipal (mediante los mecanismos de impugnación o la intervención del Concejo Municipal) o ante la jurisdicción ordinaria.
Finalmente, también resulta inadmisible el recurso interpuesto contra el acto de delegación n.º DAME-046-2019, toda vez que esa actuación del alcalde recurrido ya fue integralmente examinada en el expediente 177-2019, promovido por la misma recurrente. En esa oportunidad y, mediante resolución n.° 3535-E1-2019 (cuya copia es visible a folios 874 a 876), este Pleno rechazó -por el fondo- la gestión de amparo interpuesta por ella al considerar que ese acto administrativo no supuso un vaciamiento de las competencias delegadas a ella inicialmente.
En consecuencia, se declara inadmisible el amparo electoral en lo que a esos puntos se refiere.
IV.- Sobre la coadyuvancia. La coadyuvancia es una forma de intervención adhesiva que se da cuando una persona actúa en un proceso sujetándose a las pretensiones de alguna de las partes principales. Por ello, está legitimado para actuar como coadyuvante quien ostente un interés directo en el asunto, pero no está habilitado para pedir nada para sí, es decir, lo que se resuelva no le beneficia de manera directa e inmediata.
En el presente caso, la gestión presentada por el INAMU, representado por la señora Mora Castellanos, visible a folios 388 a 397, se admite con las advertencias señaladas.
V. Hechos probados. De interés para la resolución de este asunto se tienen como debidamente demostrados los siguientes:
VI.- Hechos no probados.- Se tienen por indemostrados los siguientes: 1) que el alcalde recurrido haya vaciado el núcleo esencial o contenido mínimo de las competencias asignadas a la vicealcaldesa primera; 2) que se haya negado a responder las gestiones por ella presentadas; 3) que le haya limitado el acceso a la información de los asuntos municipales; y, 4) que la haya excluido o desplazado del quehacer municipal.
VII. Sobre el fondo. A) Sobre la desestimatoria del recurso sobre los extremos relativos al vaciamiento de competencias, limitación de acceso a información institucional, omisión de respuesta y exclusión del quehacer municipal. Del análisis integral y riguroso de los reclamos formulados y de las piezas incorporadas al expediente, a la luz de la lectura sistémica y armoniosa del ordenamiento jurídico, no se desprenden elementos de juicio que permitan acreditar -más allá de toda duda- que el alcalde recurrido haya vaciado el núcleo esencial de las competencias asignadas a la señora Toledo Quirós, que se haya negado a responder las gestiones presentadas por esa funcionaria, que le haya limitado el acceso a la información de los asuntos municipales o que la haya excluido o desplazado del quehacer municipal con el objetivo de invisibilizarla.
A la luz de lo dispuesto en el ordinal 14 del Código Municipal, al alcalde le corresponde asignar funciones administrativas y operativas al vicealcalde primero, definiéndolas de entre las tareas que la Constitución y el bloque de legalidad le han encargado a la Corporación Municipal. Si bien la legislación no define las funciones a delegar, la jurisprudencia electoral ha establecido que deben ser acordes con la dignidad del cargo y con su jerarquía dentro de la estructura municipal. Además, requieren ser asignadas en forma clara, precisa, suficiente y oportuna para evitar cualquier confusión que propicie un entorno de precariedad o inestabilidad que riña con la dignidad intrínseca del mandato popular conferido (ver resoluciones n.° 4203-E1-2011, n.° 4236-E1-2014, n.° 4885-E1-2014 y n.° 5165-E1-2014).
Naturalmente, por su condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, el alcalde debe velar por el funcionamiento armonioso de todo el engranaje administrativo municipal, para lo cual debe adoptar las medidas administrativas que resulten necesarias; lo que incluye, desde luego, la posibilidad de redefinir, ajustar, complementar o modificar las tareas que originalmente encargó a la vicealcaldía primera, siempre que ello no sirva de pretexto para despojarla -sin fundamento y de manera arbitraria- de todas las funciones o, al menos, de las más relevantes que integran el núcleo esencial de su esfera competencial. En consecuencia, le está vedada cualquier posibilidad de vaciar el contenido mínimo de las labores que desempeña, salvo que exista una causa justificada y se comunique con la debida fundamentación para que pueda alegar lo que estime pertinente (ver resoluciones n.° 025-E1-2009, n.° 1382-E1-2009, 4885-E1-2014 y n.° 5165-E1-2014).
En tesis de principio, a la luz de la autonomía municipal garantizada en la Constitución Política, a esta Magistratura Electoral no le compete definir ni valorar las funciones administrativas u operativas que la alcaldía encargue a la vicealcaldía primera (pues se trata, por ley, de una atribución de su exclusivo resorte), pero sí le corresponde conocer de las situaciones que impidan el desempeño de esas labores, al estar en presencia de materia electoral constitucional (ver resolución n.° 5446-E1-2012).
En el presente caso, la interesada aduce que el alcalde recurrido le ha ido suprimiendo paulatinamente sus funciones mediante el dictado sucesivo de los actos administrativos n.° DAME-046-2019 (29 de abril de 2019) en el que eliminó parte de sus funciones de “administración de personal”; el n.° DAME-046-2019-BIS (10 de mayo de 2019) en el que terminó de retirarle todas las tareas relativas a esa materia y el n.° DAME-073-2019 (02 de julio de 2019) en el que revocó sus tareas de mayor proyección social, asignándole funciones poco relevantes (proyectos meramente administrativos o técnicos), que no corresponden con su jerarquía y que, por su cantidad, equivalen al vaciamiento de su cargo.
El alcalde accionado manifestó, bajo juramento, que trabajó armoniosamente con la recurrente desde el año 2012, pero las desavenencias iniciaron cuando él se separó del partido Yunta Progresista para buscar su reelección a través del partido Nueva Generación, lo que los convertía en eventuales rivales para el proceso electoral municipal de 2020.
Señala que el acto administrativo n.° DAME-046-2019-BIS es solo una aclaración del n.° DAME-046-2019 y fueron dictados para revocar la “administración de personal” de entre las funciones de la vicealcaldía primera, con el objetivo de uniformar la dirección administrativa de la institución que estaba dispersa entre ambos despachos.
Sostiene que la resolución n.° DAME-073-2019 fue adoptada a la luz de la potestad que le concede la Ley General de la Administración Pública (LGAP) para revocar un acto de delegación, no es una decisión arbitraria, está provista de suficiente motivación y no involucra un menoscabo para la vicealcaldesa ya que conserva una considerable cantidad de funciones de igual relevancia y jerarquía a las que se adicionaron otras de igual importancia y responsabilidad de modo tal que, con base en ese último acto de delegación, la recurrente ha seguido desempeñado múltiples y relevantes tareas.
De la revisión integral de los dos acuerdos de delegación en examen, así como de la abundante prueba documental aportada por los interesados no se obtienen elementos de convicción para tener por acreditado el reclamo específico planteado.
En efecto, tal como lo sostiene el recurrido, el acto administrativo n.° DAME-046-2019-BIS (folios 40 a 42), no es más que una adición al acto administrativo n.° DAME-046-2019 (folios 33 y 34) cuyo contenido y alcances ya fueron objeto de análisis por parte de este colegiado en la resolución n.° 3535-E1-2019 (folios 874 a 876). En ese pronunciamiento, este Tribunal contrastó el acto administrativo n.° DAME-046-2019 con el acto de delegación original (n.° DAME-0484-2017, de folios 877 a 891) y determinó que las funciones revocadas en “administración de personal” (nombrar, remover, trasladar y sancionar, otorgar vacaciones, suprimir marca y evaluar desempeño de los funcionarios de los macroprocesos de “Gestión Económica Social” y “Gestión Urbana”) no representaban el vaciamiento de las atribuciones totales de la recurrida ni representaban un menoscabo a su perfil o jerarquía.
Por ende, tampoco constata este Tribunal que el acto administrativo n.° DAME-046-2019-BIS (dictado ocho días después) tenga tal consecuencia dentro del catálogo de funciones de la recurrente pues, según se observa, únicamente involucra una adición que va dirigida a uniformar el criterio anterior revocando -también- la “administración de personal” de las otras áreas asignadas a la vicealcaldía primera (Informática, Planificación, Gestión de la Calidad y Salud Ocupacional) sobre las que no se había indicado nada. Tal decisión resulta razonable y coherente, sin que con ello se haya vaciado el núcleo esencial de sus competencias.
A idéntica conclusión se arriba como producto del análisis riguroso de la más reciente delegación de funciones contenida en el acto administrativo n.° DAME-073-2019 (folios 51 a 59) ya que tal decisión respondió al ejercicio de la potestad que asiste al alcalde para redefinir las labores administrativas u operativas que estima delegables y no condujo al vaciamiento del cargo, toda vez que la mayoría de las tareas se mantuvieron incólumes y aquellas excluidas fueron sustituidas por otras.
Es constatable que las funciones revocadas son aquellas relativas a la dirección y supervisión del macroproceso de Gestión Urbana y de los subprocesos de informática, planificación estratégica, salud ocupacional y gestión de calidad. No obstante, conserva aquellas dirigidas a supervisar, fiscalizar, dirigir, coordinar, inspeccionar, planear, organizar y girar instrucciones en todos los proyectos o gestiones relacionadas con el “Macroproceso de Gestión Económica Social” que comprende siete subprocesos (Formación para el Desarrollo Local, Equidad y Género, Gestión de la Comunidad; Gestión Cultural, Desarrollo Social, Cooperación Institucional y Desarrollo Cultural), a lo que fueron adicionadas nuevas funciones claramente establecidas: 1) formular propuestas de reforma al Plan Regulador; 2) el Proyecto de Renovación de Bajo Anonos; 3) la coordinación del Comité Cantonal de Coordinación Institucional (encargado de coordinar el diseño, la ejecución y la fiscalización de toda política pública con incidencia local); 4) la definición de los indicadores de impacto de las actividades que se promueven desde Gestión Económica Social; y, 5) la función de Oficial de simplificación de trámites institucional.
Contrario a lo que señala la recurrente, tales funciones no pueden catalogarse como proyectos meramente administrativos o técnicos. Aunque son diferentes a las funciones que venía desempeñando, resultan acordes con la jerarquía del puesto, fueron individualizadas en forma clara, precisa y suficiente y se dictaron de manera oportuna. Además, fueron debidamente divulgadas mediante el diario oficial para hacerlas del conocimiento general, lo que la posicionó -de frente a la estructura municipal- como la encargada de atender y dar seguimiento a los asuntos vinculados a esas áreas y proyectos.
Debe reiterarse, en este sentido, que el solo hecho de modificar las tareas no involucra una lesión ya que no existe un derecho fundamental -del cual sean titulares las vicealcaldías- a conservar un determinado tipo de tareas o funciones en específico (ver resolución n.° 4933-E1-2019). De ahí que lo procedente es declarar sin lugar el recurso de amparo en cuanto a ese aspecto.
Por otra parte, la recurrente tampoco logra acreditar -más allá de su dicho- que el alcalde recurrido le haya limitado el acceso a la información de los asuntos municipales. La única actuación que menciona corresponde al día 17 de diciembre de 2019 en el que, según su versión, el recurrido le solicitó -abruptamente y mediante el oficio n.° AL-2649-19 visible a folio 813- la entrega inmediata del expediente n.° 2017CD-000086-01 (correspondiente a la contratación denominada “Contrato por el Servicio de Vigilancia”) a pesar que ese documento le había sido facilitado apenas unas cuantas horas antes para su consulta.
En su defensa, el recurrido afirma que es falso que el expediente citado se le haya facilitado a la recurrida por un tiempo insuficiente sino que, más bien, ella lo retiró de la Proveeduría institucional sin cumplir con los procedimientos de control establecidos y el oficio citado estaba dirigido únicamente a recuperarlo porque la recurrente se negaba a entregarlo de regreso a los funcionarios de ese departamento que lo requerían para efectuar algunos trámites. Como sustento aporta un informe rendido por el servidor Olman González Rodríguez, Gerente Hacendario, quien da cuenta de que la recurrida obtuvo el expediente mediante engaño a los funcionarios responsables de su custodia y que, ante la negativa a devolverlo, prefirieron informar al alcalde recurrido (folios 826 a 828).
A partir de la prueba aportada, no existen razones para estimar que la funcionaria haya sido objeto de alguna limitación irregular en lo atinente a ese asunto; más bien, es constatable que lo acontecido obedeció a una situación provocada por ella misma cuyas consecuencias fueron objeto de enmienda por el recurrido en el oficio cuestionado. Así las cosas y, siendo que no se ha demostrado la existencia de otras situaciones que den crédito a su reclamo, lo procedente es desestimar este extremo también.
En otro orden de ideas, aunque la señora Toledo Quirós afirma que -en múltiples oportunidades- el accionado ha omitido la atención de sus gestiones (aunque se trate de situaciones urgentes), de acuerdo con la información rendida bajo la fe de juramento por el señor Barahona Cortés (con las consecuencias incluso penales que ello acarrea), la Alcaldía indica que sí ha atendido y contestado -en tiempo- toda la enorme y excesiva cantidad de escritos y oficios que la recurrente ha presentado (folios 106 a 122 y 822 a 825). No obstante, este Tribunal carece de elementos para acreditar la lesión invocada, lo que impone la desestimación adicional de ese reproche.
A igual conclusión se arriba en lo atinente al reclamo relativo a la presunta exclusión del quehacer municipal mediante actuaciones del recurrido que la recurrente describe como la interacción directa con los funcionarios destacados en las áreas delegadas a su cargo (en lugar de acudir a ella), la suplantación de sus funciones propias y exclusivas y la disposición de que las acciones del gobierno local deben contar con la autorización de la Alcaldía. La recurrente afirma que esto demora u obstaculiza las labores que le corresponden, provocando la cancelación de actividades promovidas o atendidas por ella, en especial, aquellas que involucran relación con la comunidad o atención de gestiones presentadas por usuarios.
Sobre este alegato, el señor Barahona Cortés señala, bajo juramento, que lo descrito por la recurrente no obedece a la realidad. Sostiene que los elementos probatorios que acompañan sus informes dan cuenta de la constante intervención de la accionante en el quehacer municipal como producto de las actividades que desarrolla, lo que es visible en las imágenes y publicaciones que efectúa en redes sociales personales e institucionales.
Afirma, en específico, que los macroprocesos delegados en la recurrente tienen gerentes, jefes y coordinadores con competencias que la recurrida no puede arrogarse al punto de pretender que él, como alcalde, esté restringido a establecer enlaces con esos funcionarios. Además, sostiene que las actuaciones en las que ha intervenido directamente son aspectos que, en su criterio, no pueden considerarse una suplantación de funciones en los términos invocados. Expone, finalmente, que las actividades en las que interviene la vicealcaldesa son abundantes, no han carecido de autorización ni del equipo necesario.
Este Tribunal estima que, de la información que ofrece la abundante prueba documental integrada al expediente, no se desprende -y la recurrente no lo prueba- la existencia de las conductas sistemáticas de exclusión e invisibilización que afirma sufrir.
Por el contrario, los elementos probatorios respaldan la tesis defensiva del recurrido ya que reflejan una constante intervención de la señora Toledo Quirós en el quehacer municipal (de conformidad con las potestades que le han sido conferidas en los acuerdos de delegación analizados supra) y una participación activa en el impulso de las gestiones correspondientes a las tareas encargadas.
Las pocas actuaciones que le imputa al recurrido en forma específica (intervención en la premiación a deportistas o actividades de capacitación, la comunicación directa con usuarios, o el cruce de escritos con alguna jefatura o gerencia de las áreas delegadas) no tienen la severidad ni el alcance para estimar que la haya desplazado de algunas o todas sus funciones al punto de impedirle articular u operar sus tareas o anular -en la práctica- el acto delegatorio o, incluso, para ponerlo en riesgo.
De ahí que los alegatos de la recurrente no bastan para acreditar acciones u omisiones que tuvieren las condiciones de distorsionar su mandato en los términos alegados. Por ende, lo procedente es declarar sin lugar el recurso en cuanto a este extremo también.
En virtud de lo expuesto, lo procedente es declarar sin lugar el recurso en cuanto a los extremos abordados en este acápite.
Sin perjuicio de lo anterior, debe recordarse también que las divergencias que pudieran surgir respecto de las funciones administrativas u operativas que el alcalde le asigne a la vicealcaldesa primera o el alcance de sus áreas competenciales, deben ser arbitradas por el Concejo Municipal respectivo (resolución n.° 2037-E8-2011 de las 12:45 horas del 12 de abril de 2011).
B) Estimatoria del recurso en cuanto al reclamo relativo a la ausencia de recursos humanos suficientes para el cumplimiento de las funciones. La recurrente señala que en el acto administrativo n.° DAME-073-2019, además de modificar sus funciones, el recurrido la despojó de los recursos humanos que tenía asignados para el cumplimiento de sus tareas; entre estos, un asistente de confianza, un asesor legal que le brindaba acompañamiento individualizado y el 50% del tiempo que le dedicaba el profesional en “comunicación”. Estos recursos que tenía a su disposición fueron sustituidos por la posibilidad de acudir a los tres asesores de confianza del mismo alcalde recurrido (previa coordinación), a la Dirección Jurídica (cuyos abogados requieren el “visto bueno” del Alcalde para atender sus solicitudes) y al área de “comunicación” (sin prioridad alguna).
Sostiene que, además, aprovechando el fallecimiento de su chofer, el recurrido se negó a proporcionarle uno nuevo (despojándola de ese recurso y del vehículo asignado) y, posteriormente, cuando decidió restituirle ese servicio, le asignó un funcionario que no es “chofer” institucional y cuyo salario se cancela con “tasas” provenientes del servicio de parqueos, situación que estima irregular.
Alega que tales decisiones la han desprovisto de los recursos mínimos para el desempeño de sus funciones y ello impacta el ejercicio de su cargo, pues ha puesto en riesgo la atención adecuada de sus tareas y la correcta toma de decisiones.
El accionado afirma, en defensa de sus actuaciones, que la accionante no ha sido despojada de los recursos humanos ni materiales necesarios para desempeñar dignamente sus funciones, ya que cuenta con la planilla completa en las áreas a su cargo y mantiene los servicios personales, pero en forma más eficiente.
Sostiene que puso a disposición de la interesada sus tres funcionarios de confianza para que, previa coordinación, le brinden el soporte necesario; además de que pasó de tener un abogado personal a disponer de los seis que integran la Dirección Jurídica y, como cualquier otro funcionario, puede acudir al comunicador institucional cuando le resulte necesario más no por “medio tiempo” (ya que solo se cuenta con un funcionario para esa labor). Asevera, finalmente que, ante el fallecimiento del chofer asignado a la recurrida, giró la orden para que cuente con los servicios de otro funcionario, pero la persona designada no fue de su agrado a pesar de que cumple con el perfil para esa labor.
Del análisis integral y riguroso del reclamo formulado y de las piezas incorporadas al expediente, a la luz de la lectura sistémica y armoniosa del ordenamiento jurídico, se desprenden elementos de juicio que permiten acreditar que el recurrido incurrió -en su condición de alcalde- en el quebranto de los derechos fundamentales invocados por la interesada en cuando a este extremo, al menos en forma parcial.
En efecto, esta Magistratura ha precisado que, la tutela constitucional al adecuado desempeño del cargo del primer vicealcalde no se agota en la definición clara, precisa y oportuna de las funciones delegadas, sino que involucra -naturalmente- la asignación de los recursos necesarios para que las labores sean cumplidas conforme al mandato conferido.
Si bien la aprobación del presupuesto es atribución última del Concejo Municipal, el alcalde municipal debe procurar que el vicealcalde primero cuente con los recursos necesarios para atender sus labores a fin de que no se produzca ningún tipo de situación que conduzca a desmerecer la dignidad inherente a su cargo (ver resoluciones n.° 2382-E1-2013, n.° 5165-E1-2014 y n.° 2543-E1-2018). Esto, por cuanto la vicealcaldía primera no es accesoria, irrelevante o decorativa dentro del engranaje ejecutivo de la Municipalidad. Por el contrario, su papel es absolutamente central en ese ámbito a tal punto que, dentro del esquema organizativo de los gobiernos locales, solo está por debajo de la persona que ostente la alcaldía.
En la especie, a la luz de la información integrada al expediente y, en especial, de aquella proporcionada por el mismo alcalde recurrido, es posible determinar que -durante el ejercicio de su cargo y antes del dictado de la resolución n.° DAME-073-2019- la recurrida sí había sido dotada de los recursos humanos que describió.
En los informes rendidos bajo juramento, el recurrido ha afirmado enfáticamente que la modificación al catálogo de labores que dispuso en ese acto administrativo no involucró una disminución o menoscabo a las responsabilidades de la recurrida ya que conservó una considerable cantidad de tareas de igual relevancia y jerarquía a las que se adicionaron otras de igual importancia, para constituir -en suma- múltiples y relevantes compromisos. De su dicho se desprende que las nuevas funciones de la tutelada, además de su cantidad e importancia, revestían una evidente complejidad.
Por esa misma razón, este Tribunal no encuentra una explicación convincente, coherente ni razonable para la decisión que, en el tema de asignación de recursos humanos, fue adoptada -en ese mismo acto- por el alcalde recurrido, quien pretende demostrar (en la contestación al amparo electoral) que, aún habiéndole delegado numerosas responsabilidades de gran envergadura, la variación aplicada en su “personal de apoyo” directo no representó una desmejora para la vicealcaldesa sino que, más bien, le benefició. Ello, a pesar de que resultaba evidente y notorio que, de un equipo funcionarial que la acompañaba mediante servicios individualizados e inmediatos (un asistente personal de confianza, un asesor legal y una fracción de la jornada del comunicador institucional), migró a una condición en la que debe acudir a funcionarios que están bajo la línea de mando directa del recurrido (sus asistentes de confianza) o pertenecen a oficinas que solo podrán brindarle su colaboración apartando tiempo del que disponen para atender sus múltiples tareas ordinarias (la Dirección Jurídica y el Área de Comunicación).
Queda claro que la decisión del recurrido sí diezmó -sin justificación razonable alguna- los recursos humanos mínimos, adecuados, suficientes y necesarios de los que disponía la señora Toledo Quirós para cumplir satisfactoriamente con sus obligaciones. Tal menoscabo somete a la vicealcaldesa a una condición funcionarial adversa y precaria de cara al efectivo ejercicio de su cargo, especialmente en lo que a los dos apoyos exclusivos se refiere: el asistente de confianza y el asesor legal, situación que requiere una enmienda inmediata y que deberá ser corregida por el alcalde recurrido.
En síntesis, sin perjuicio de la potestad que asiste al alcalde para modificar funciones y reasignar recursos, lo cierto es que -en el presente caso- resulta irrazonable y desproporcionado que, aunque la vicealcaldesa mantuviera igual cantidad y complejidad de funciones (según el propio dicho del alcalde recurrido), fuera objeto de una atenuación o desmejora cualitativa de los recursos humanos de los cuales dispondría para hacer frente a sus tareas a partir de ese momento.
De conformidad con lo expuesto, lo procedente es declarar con lugar el recurso de amparo interpuesto, con las consecuencias que se expondrán en la parte dispositiva de esta resolución.
No resulta estimable el amparo en cuanto a la supresión del servicio prioritario que la vicealcaldesa recibía por parte del profesional en comunicación toda vez que, tomando como premisa que la municipalidad solo dispone -en este momento- de un profesional en comunicación (según lo señala el recurrido bajo juramento), la medida adoptada no parece abusiva ni arbitraria. Y, siendo que el recurrido sostiene que el servicio de chofer ya fue restablecido, no existen razones para emitir algún pronunciamiento sobre ese extremo. Si la accionante se encuentra disconforme con la designación efectuada, eso constituiría un aspecto de mera legalidad propio del régimen interior de la municipalidad no debatible en esta vía electoral.
C) Estimatoria del recurso en cuanto a la negativa del alcalde recurrido a comunicar sus ausencias temporales. La jurisprudencia electoral ha sido constante en señalar la obligación del alcalde municipal de asumir una actitud proactiva en la coordinación de las labores administrativas a lo interno de la municipalidad, de manera que le permita y facilite a quien ocupe la primera vicealcaldía el ejercicio de sus funciones.
Bajo esa inteligencia, como administrador general y jefe de las dependencias municipales al que compete vigilar “la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general” (artículo 17.a del Código Municipal), debe respetar los espacios de responsabilidad asignados a la vicealcaldía primera; entre los que destaca, desde luego, el de sustituirlo de pleno derecho en sus ausencias temporales. De ahí que es su obligación comunicarle tal circunstancia para que asuma la alcaldía en forma interina; de lo contrario, se produce una omisión que -objetivamente- entraba el adecuado ejercicio del cargo o, en específico, una de las potestades que le son inherentes (sentencias n.° 7582-E1-2011 y n.° 5446-E1-2012).
En el presente caso, la recurrente acusa que el recurrido le negó la posibilidad de asumir el cargo de “alcaldesa interina” al omitir comunicarle sus ausencias temporales. Como prueba, aporta una copia de una certificación emitida por la Dirección General de Migración y Extranjería; según la cual, el recurrido registró las siguientes salidas fuera del país: 1) del miércoles 28 al sábado 31 de marzo de 2018; 2) del domingo 16 al jueves 20 de diciembre de 2018; 3) del lunes 31 de diciembre de 2018 al miércoles 09 de enero de 2019; y, 4) del viernes 12 al viernes 19 de abril de 2019 (folio 77). Según el registro de sustituciones que adjunta la recurrente, de tales fechas solo ejerció la alcaldía -en forma interina- el lunes 15 de abril de 2019 (folio 80).
En su defensa, el alcalde recurrido se limitó a señalar que “no afectó los derechos y competencias de la vicealcaldesa municipal” en lo relativo a la posibilidad de sustituirlo durante sus ausencias.
Este Tribunal verifica -sin mayor dificultad- que las fechas de viaje registradas coinciden en algunos casos con días feriados o fines de semana. Así, 29 a 31 de marzo de 2018 corresponden a los días jueves a sábado de Semana Santa. También lo son el 18 y 19 de abril de 2019 que son los días jueves y viernes santos de ese año. Por su parte, el 1.° de enero de 2019 es un feriado obligatorio. Además, están ubicados en fines de semana los días 16 de diciembre de 2018, así como 5 y 6 de enero y 13 y 14 de abril de 2019.
Ciertamente, si el alcalde debe o no ser sustituido cuando se ausenta del país en días no hábiles, es un aspecto de mera legalidad -administrativo y de funcionamiento interno- propio del régimen interior de la municipalidad cuyo abordaje y definición -dada su naturaleza y particularidad- debe ser impulsada en esa misma sede o ante las autoridades judiciales correspondientes, si es que su aplicación genera alguna discrepancia. No reviste, por ende, las condiciones para ser abordado en la sede electoral salvo que hubiera sido objeto de resolución vinculante en favor del reemplazo, pues -en tal hipótesis- la inobservancia del alcalde si sería materia tutelable ante esta jurisdicción, circunstancia que no ha sido acreditada.
No obstante, el recurrido no presentó ninguna documentación de contraste ni efectuó manifestación alguna de descargo sobre los días o períodos restantes que se encuentran asentados entre semana (de lunes a viernes); ello, a fin de aclarar si respondían a alguna condición particular o institucional que excuse su omisión y que brinde el motivo por el cual la recurrente no le sustituyó durante esos episodios que, a falta de prueba en contrario por causas atribuibles al interesado, se reputan hábiles y, por ende, objeto de sustitución.
De esa suerte, al no informar de esas ausencias específicas, la autoridad recurrida provocó en la práctica que la tutelada no pudiera asumir -de pleno derecho- la Alcaldía durante esos días concretos, obstaculizándole el desempeño efectivo de una de sus principales funciones: la de detentar temporalmente el mando del ramo ejecutivo del municipio.
Por tal motivo, se impone la declaratoria con lugar de la presente gestión de amparo, en cuanto a este extremo, como en efecto se dispone.
VIII. Consideración adicional. El Tribunal estima oportuno reiterar que el jerarca administrativo de la municipalidad es el alcalde y, como tal, debe velar por el buen desempeño de los asuntos municipales, creando un clima propicio de trabajo entre todos los funcionarios, especialmente con la vicealcaldía primera, su más directa y estrecha colaboradora (resoluciones n.° 2037-E8-2011, n.° 7582-E1-2011 y n.° 5446-E1-2012). Esto implica, obligadamente, un diálogo constante y una labor permanente de coordinación a efecto de cumplir, ambos funcionarios, con el mandado para el cual resultaron electos. Un adecuado clima laboral entre ambos funcionarios redunda en un satisfactorio servicio público a los administrados y es ese fin el que debe motivar que el quehacer se desarrolle en forma organizada y pacífica.
El Tribunal no desconoce, a partir de los hechos y argumentos expuestos por las partes, que la comunicación entre ambos no tuvo la armonía y fluidez que sería deseable e incluso llegó al extremo de un conflicto que actuó en perjuicio de toda la corporación municipal, dificultó los entendimientos necesarios y provocó divergencias que pudieron -en sana y buena teoría- ser arbitradas y resueltas -oportunamente- por el concejo municipal respectivo.
Un aspecto que no puede obviar este Tribunal lo constituye la conjetura (admitida por el propio recurrido) relativa a que los cambios que denuncia la recurrente se producen precisamente cuando el señor Barahona Cortés se separa del partido que llevó a ambos al cargo electivo, para buscar su reelección por medio de otra agrupación política, convirtiéndolos con ello en rivales políticos. Es posible que esta coyuntura haya disparado la conflictividad entre ambos funcionarios municipales, aunque hubiera sido de esperar que, con madurez democrática y respetando el juramento constitucional que en su momento rindieron, fueran capaces de deslindar la confrontación política del desempeño eficiente de sus cargos públicos; imperativo cívico que concernía de modo reforzado al Alcalde, como jerarca de la corporación municipal y superior administrativo de la recurrente.
POR TANTO
Se rechaza el recurso en cuanto a los
extremos señalados en el considerando III de esta resolución. Se declara
parciamente con lugar el recurso. En consecuencia, proceda el señor Arnoldo
Barahona Cortés, alcalde de Escazú, en el plazo de diez días hábiles
contados a partir de la notificación de esta resolución, a adoptar las
medidas que estime pertinentes para restituir a la señora Luisiana Toledo
Quirós, vicealcaldesa primera de esa localidad, los recursos humanos de los
que disponía antes del 02 de julio de 2019; en concreto, un funcionario que le
brinde servicio de asistente de confianza y uno que le asesore legalmente,
ambos dedicados exclusivamente a colaborarle con las cargas de trabajo que el
puesto le exige. Se advierte al recurrido, que se abstenga en el futuro de
ejecutar conductas como las que han dado lugar a la estimatoria de este
recurso. En lo demás, se declara sin lugar el amparo electoral. Se condena a
la Municipalidad de Escazú al pago de las costas, daños y perjuicios causados
con los hechos que sirvieron de base para la estimatoria de este amparo
electoral, extremos que se liquidarán en la vía de ejecución de lo
contencioso administrativo. Tome nota el alcalde recurrido y el Concejo
Municipal de Escazú de lo indicado en el último considerando de esta
resolución. Notifíquese a la señora Toledo Quirós y al señor Barahona
Cortés. Comuníquese al INAMU y al Concejo Municipal de esa localidad.
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde
Mary Anne
Mannix Arnold
Exp. n.º 291-2019
Recurso de Amparo
C/ Alcalde de Escazú
MQC