N.º 2571-E8-2008- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las siete horas cuarenta y cinco minutos del cuatro de agosto de dos mil ocho.

Consulta formulada por Víctor Emilio Granados Calvo, Secretario General del Partido Accesibilidad sin Exclusión, sobre la necesidad de celebrar asambleas distritales en el Distrito X del Cantón Central de Puntarenas, Isla del Coco.

RESULTANDO

1.- Mediante escrito presentado ante la Secretaría de este Tribunal el 13 de mayo de 2008 (folios 1-16) el señor Víctor Emilio Granados Calvo, Secretario General del Partido Accesibilidad sin Exclusión, solicita que este Tribunal inaplique los decretos ejecutivos n.º 27 del 27 de abril de 1970 y n.º 24821-G del 27 de noviembre de 1995, así como su Decreto n.º 10-2005 del 19 de julio de 2005 o bien emita una interpretación de la normativa que exima a los partidos políticos, en procesos de inscripción, de la celebración de asambleas distritales en la Isla del Coco. Como fundamento de esta gestión esgrime, básicamente, que el Decreto Ejecutivo que estableció en la Isla del Coco un distrito administrativo y, por ende, el Decreto de este Tribunal que reconoció allí un distrito electoral, son inconstitucionales.

2.- En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones legales.

Redacta la Magistrada Zamora Chavarría; y,

CONSIDERANDO

I.- Sobre la legitimación del consultante: Sobre el tema de la legitimación para plantear consultas o solicitudes de interpretación como la que aquí interesa, se precisa considerar la jurisprudencia de este Tribunal que, en resolución n.º 1197-E-2002 de las 11:30 horas del 5 de julio del 2002, determinó:

“El Tribunal Supremo de Elecciones es el órgano jurisdiccional encargado, constitucionalmente, de la interpretación “exclusiva y obligatoria” de las disposiciones que rigen la materia electoral. Precisamente, en aplicación del artículo 102 de la Constitución Política de la República, se reconoce en el numeral 19, inciso c), del Código Electoral, que este Tribunal tiene la función de interpretar, en la forma prescrita por el constituyente, la normativa vigente y relacionada con la cuestión electoral. La disposición legal citada se lee en los siguientes términos: “Tales interpretaciones podrán darse de oficio o a solicitud de los miembros del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos”. (el destacado no corresponde al original).

Este Tribunal también ha dispuesto reiteradamente sobre este particular (véanse la resolución n.º 1748 de las 15:30 horas del 31 de agosto de 1999 y la resolución n.º 1863 de las 9:40 horas del 23 de setiembre de 1999) lo siguiente:

“Se colige de las anteriores disposiciones que, en nuestra legislación, solo los partidos políticos a través de su Comité Ejecutivo Superior, están legitimados para provocar una declaración interpretativa.

No obstante, el Tribunal Supremo de Elecciones puede percibir la exigencia de interpretar o integrar el ordenamiento electoral cuando sus disposiciones no sean claras o suficientes, cuando su entendimiento literal conduzca a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores o a una contradicción con mandatos constitucionales o cuando las previsiones requieran de una posterior complementación práctica para que surtan efectos. Ante supuestos como estos, el Tribunal Supremo de Elecciones puede acudir a su potestad de interpretación oficiosa, contemplada en el artículo del Código Electoral arriba trascrito, cuando la necesidad de una mayor concreción del sentido normativo de las disposiciones favorezca la efectiva y eficiente organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, que es la función que define constitucionalmente a este Tribunal (art. 99 de la Carta Política).”.

Cabe aclarar que la presente gestión, si bien se plantea formalmente como consulta, se trata, en el fondo, de una solicitud para que este colegiado actúe de conformidad con las pretensiones del petente, en el sentido de inaplicar decretos o eximir de requisitos de inscripción a los partidos políticos. Además, no media acuerdo formal del Comité Ejecutivo del Partido Accesibilidad sin Exclusión para realizar la consulta (toda vez que la copia del acta de la sesión en que se habría acordado, visible a folio 16, no está certificada). Por lo anterior, es con base en la potestad de interpretación oficiosa del Tribunal Supremo de Elecciones y, para la debida aclaración del punto planteado, que se procede a exponer las siguientes consideraciones.

II.- La división territorial administrativa y territorial electoral de Costa Rica: El Estado costarricense es, conforme a los artículos 1, 5 y 6 de la Constitución Política, unitario. La división territorial administrativa de Costa Rica se establece, según el artículo 168 de la Constitución Política, para los efectos de la Administración Pública. Actualmente, de acuerdo con la Ley Sobre División Territorial Administrativa (n.º 4366 del 19 de agosto de 1969), el territorio nacional se divide en siete provincias, estas se fraccionan en cantones y estos, a su vez, en distritos. A la fecha, los cantones son ochenta y uno, y los distritos cuatrocientos setenta.

Para modificar esta organización, los órganos competentes son: 1) en lo que respecta a la división provincial, la Asamblea Legislativa, mediante el procedimiento establecido en el artículo 195 de la Constitución Política, junto con el colegio electoral de la provincia o las provincias que soporten la desmembración, mediante plebiscito (artículo 168 constitucional); 2) en cuanto al fraccionamiento cantonal, la Asamblea Legislativa, por una mayoría calificada (artículo 168 constitucional); y 3) respecto de la partición distrital, el Poder Ejecutivo, mediante acuerdo, en los términos del artículo 14 de la Ley Sobre División Territorial Administrativa. Además, pueden crearse concejos municipales de distrito por acuerdo de dos terceras partes del concejo municipal y respaldo popular en un plebiscito a nivel cantonal (artículo 2 de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito). La creación de estos órganos, si bien no modifica el elemento territorial de la división, sí lo hace respecto de su elemento administrativo y, lo que es más importante, supone un cargo más de elección popular para esta circunscripción, cual es el de intendente.

Esta división territorial administrativa es determinante, en lo que aquí interesa, para la actuación de la representación política en Costa Rica toda vez que se eligen autoridades por sufragio popular en el nivel nacional, provincial, cantonal y distrital. La nómina presidencial es elegida, en los términos del artículo 138 de la Constitución Política, por un único distrito electoral compuesto por todos los ciudadanos costarricenses inscritos en el padrón electoral. Los diputados a la Asamblea Legislativa, si bien tienen ese carácter por la Nación, son elegidos por provincias. La repartición, entre estas, de los 57 escaños a elegir, la hace este Tribunal (artículo 106 constitucional) siguiendo un criterio proporcional a la población de cada una, con base en el respectivo censo general.

En cuanto a los gobiernos locales, cada cantón elige a su alcalde propietario en una nómina a la que, a partir del año 2010, se sumarán dos vicealcaldes. Además, los cantones eligen tantos regidores como les corresponda, en los términos de los artículos 171 de la Constitución Política y 21 del Código Municipal. Finalmente están los distritos, que constituyen la unidad territorial más pequeña de entre las que eligen representantes políticos en Costa Rica. Según el artículo 55 del Código Municipal cada distrito del país elige cinco concejales de distrito, uno de ellos es el síndico, o, en caso que en el distrito se haya creado un concejo municipal de distrito, cinco concejales municipales de distrito, uno de ellos el síndico (artículo 6 de la Ley General de Concejos Generales de Distrito), y un intendente (artículo 7 de la Ley General de Concejos Generales de Distrito).

De suerte que, en Costa Rica, las circunscripciones electorales, sea los colectivos de personas cuyos votos se toman en cuenta para definir escaños, están definidas por la división territorial administrativa. Su magnitud, la cantidad de representantes que elige cada circunscripción electoral, es un elemento esencial del sistema electoral. Sin embargo, en Costa Rica esta no es materia sobre la que tenga competencia este Tribunal pues su participación en este caso se contrae a la determinación aritmética de la cantidad de diputados y regidores a elegir por provincia y por cantón, según las reglas previamente fijadas por la Constitución Política en el caso de los primeros y por el Código Municipal en el de los segundos.

De la división territorial administrativa se deriva, en los términos del artículo 10 del Código Electoral, la división territorial electoral. Sobre el particular, el artículo 10 del Código Electoral, dispone:

“Artículo 10.- Forma y tiempo para establecer la División Territorial y Administrativa

La División Territorial Administrativa se aplicará al proceso electoral. Para este efecto, el Poder Ejecutivo deberá formularla y publicarla por lo menos doce meses antes del día señalado para la elección de Presidente y Vicepresidentes de la República. Deberá enumerar detalladamente provincias, cantones, distritos, caseríos o poblados, empleando para su numeración el orden de las leyes que los han creado; también deberá expresar, en cuadro anexo, la población de cada uno, según los datos del censo y los cálculos más recientes de la Dirección General de Estadística y Censos.

El Tribunal Supremo de Elecciones estará facultado para dividir un distrito administrativo en dos o más distritos electorales, procurando así la mayor comodidad de los electores para la emisión de sus votos. Sin embargo, no podrá usar esa facultad en los ocho meses previos a las elecciones.”(el resaltado es nuestro).

Como se aprecia, nuestra legislación dispone que al proceso electoral se le aplique la división territorial administrativa del país. La diferencia entre esta y la territorial electoral, lo es únicamente en punto a la facultad de estos organismos electorales de dividir un distrito administrativo en dos o más distritos electorales. Ello, no obstante, no significa que este Tribunal tenga la potestad de crear circunscripciones electorales, ya que esa distritación especial lo es, exclusivamente, para el ejercicio del sufragio activo, “procurando así la mayor comodidad de los electores para la emisión de sus votos”. Es decir, los distritos electorales no eligen representantes populares.  

III.- El contenido de la gestión y la no electoralidad de algunos de sus puntos: El señor Granados Calvo plantea en su escrito que, en la elevación de la Isla del Coco a distrito administrativo, el Poder Ejecutivo habría violentado la Ley sobre División Territorial Administrativa. De ello, el gestionante deriva la inconstitucionalidad de los decretos ejecutivos n.º 27 del 27 de abril de 1970 y n.º 24821-G del 27 de noviembre de 1995, así como del Decreto de este Tribunal n.º 10-2005 del 19 de julio de 2005. Concreta su solicitud en que esta Autoridad Electoral inaplique sendos decretos o, en su defecto, interprete la normativa en el sentido que se exima a los partidos políticos, en procesos de inscripción, de realizar asambleas distritales en ese distrito. Previo a referirse al fondo de la gestión en el considerando siguiente, es necesario aclarar los alcances de la competencia de este Tribunal para interpretar la Constitución Política y la ley en materia electoral.

Este Tribunal tiene la competencia, constitucionalmente asignada, de interpretar, con carácter exclusivo y obligatorio, las normas legales y constitucionales en materia electoral. De suerte tal que la categoría “materia electoral” se ha convertido en el ámbito que demarca su potestad interpretativa. Fue en la resolución nº 004 del 3 de enero de 1996 que este colegiado construyó el concepto “materia electoral” a partir de la competencia genérica que la Constitución (artículos 9 y 99) le asigna en relación con “los actos relativos al sufragio”. Al respecto se ha verificado un importante desarrollo en doctrina jurisprudencial, tendente a una comprensión más amplia de lo electoral (la evolución jurisprudencial ha progresado desde la resolución n° 907 del 18 de agosto de 1997, que incluyó los conflictos internos de los partidos políticos en el ámbito denominado “materia electoral”, hasta la resolución N° 3384-E-2006 del 24 de octubre del 2006, que declaró la electoralidad de los mecanismos de democracia directa).

Como se aprecia, a pesar de la impronta progresiva que marca la comprensión de sus funciones, este Tribunal ha sido conteste en mantener éstas, especialmente en punto a su facultad interpretativa, dentro de los márgenes del derecho ciudadano a ser electo, a elegir, y a manifestar su criterio en relación con asuntos de trascendencia nacional que le sean consultados. Escapan, pues, a tales parámetros extremos como los consultados relativos a la legalidad o roces de constitucionalidad con que habría procedido el Poder Ejecutivo cuando elevó la Isla del Coco a distrito administrativo, y la consiguiente solicitud de inaplicar decretos ejecutivos.

Frente a esa solicitud cabe aclarar que este Tribunal, con base en las potestades que la Constitución Política le asigna, en respeto a su carácter de norma jurídica suprema y debido a la propia naturaleza del recurso de amparo ha inaplicado, para el caso concreto, normas estatutarias de los partidos políticos. Pero el control de constitucionalidad de las normas, entre ellas los decretos ejecutivos, según disponen el artículo 10 de la Constitución Política y 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, es competencia exclusiva de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.

Sin menoscabo de lo anterior, desde la perspectiva reseñada de lo que es “materia electoral”, sí corresponde a este Tribunal pronunciarse, como en efecto lo hace en el considerando cuarto de la presente resolución, respecto de la necesidad o no que los partidos políticos realicen asambleas distritales en la Isla del Coco.

IV- Sobre el fondo: Para resolver el fondo de la solicitud del señor Granados Calvo en lo que a esta sede compete, es conveniente precisar el estatus de la Isla del Coco, tanto en la división territorial administrativa como en la territorial electoral de Costa Rica, y profundizar el significado jurídico- electoral de la representación política. Finalmente, con base en ambos desarrollos, se define la petición del gestionante en el sentido que se exima a los partidos políticos de realizar asambleas distritales en ese distrito.

1) La Isla del Coco en la división territorial administrativa y electoral de Costa Rica: El artículo 5 de la Constitución Política de Costa Rica dispone, expresamente, que la Isla del Coco forma parte del territorio nacional. Hacia el final de la administración Trejos Fernández el Poder Ejecutivo emitió el Decreto n° 27 del 27 de abril de 1970 (publicado en La Gaceta n° 104 del 12 de mayo de 1970), en el que elevó a la categoría de distrito la Isla del Coco y sus islotes adyacentes. Así, la Isla del Coco se convirtió en el Distrito XI del Cantón Puntarenas. Posteriormente, la administración Carazo Odio emitió el Decreto Ejecutivo n° 8748-A del 22 de junio de 1978 (publicado en La Gaceta n° 131 del 11 de julio de 1978), en el que declaró a la Isla del Coco y sus islotes Parque Nacional, bajo el régimen de la Ley N° 6084 del 24 de agosto de 1977 (el artículo 1 de la Ley N° 6794 del 25 de agosto de 1982, ratificó como ley de la República este Decreto).

Tiempo después, la administración Figueres Olsen, mediante Decreto Ejecutivo n° 24821-G del 27 de noviembre de 1995 (publicado en La Gaceta n° 243 del 22 de diciembre de 1995), en virtud que el Distrito IX del Cantón Puntarenas, Jacó, fue elevado a Cantón Garabito, corrió la numeración de los distritos del Cantón Puntarenas, pasando la Isla del Coco de ser el Distrito XI a ser el Distrito X de ese Cantón. Finalmente, este Tribunal estableció, por Decreto n° 10-2005 del 19 de julio de 2005 (publicado en La Gaceta n° 147 del 1 de agosto de 2005), en el Distrito Administrativo X del Cantón Puntarenas, el Distrito Electoral Isla del Coco.

2) La representación política: La representación política, que permite actuar la soberanía popular por intermedio de órganos de deliberación y decisión integrados democráticamente, existe en función y tiene como presupuesto lógico, las poblaciones como realidad social y la ciudadanía de algunos de sus miembros como estatus jurídico. Donde no hay población no puede haber ciudadanía y, ante la inexistencia de ciudadanía, la representación política pierde todo su sentido.

Según el artículo 54 del Código Municipal, cada distrito administrativo del país debe estar representado por un concejo de distrito. Específicamente, uno de sus miembros, el síndico, representará al distrito ante el concejo municipal del cantón. Como se indicó en el considerando segundo de la presente resolución, el distrito es la circunscripción electoral más pequeña en Costa Rica. Sin embargo, la Isla del Coco es el único distrito administrativo del país que no es, a la vez, circunscripción electoral. No lo es ahora, en tanto fue declarado en 1978 Parque Nacional. Con esa declaración, su territorio fue puesto bajo un régimen que imposibilita el desarrollo urbanístico y, por ende, poblacional.

En la Isla del Coco puede haber, al momento de realizarse una votación nacional, ciudadanos con el derecho fundamental de ejercer el sufragio. Esa es la razón para reconocer allí un distrito electoral e instalar una junta receptora de votos. Pero eso no significa que la Isla tenga población (que implica residencia permanente), ni una ciudadanía propia que exija ser representada. No siendo circunscripción electoral, no tiene justificación el ejercicio del sufragio pasivo en relación a ella.

Esa fue, en parte, la inteligencia que este Tribunal expresó en la resolución n° 3288-E-2006 de las 9:55 horas del 17 de octubre de 2006 en la que, ante la pretensión de una agrupación política de inscribir una candidatura a síndico por el Distrito X del Cantón Puntarenas, dijo:

“(…) cabe tener en cuenta que, al carecer dicha isla de residentes permanentes, resulta improcedente la instalación de un concejo de distrito y el nombramiento de síndico.”.

Las consecuencias de lo hasta aquí avanzado son evidentes: los partidos políticos ni deben ni pueden celebrar asambleas distritales en la Isla del Coco, ni para su inscripción ni para la renovación de sus estructuras ni para la designación de candidaturas. En el Distrito X del Cantón Puntarenas, Isla del Coco, el único ejercicio político electoral posible es la emisión del voto.

V- Aclaraciones finales: Por último, resta hacer cuatro aclaraciones sobre la decisión adoptada por este Tribunal de reconocer un distrito electoral en Isla del Coco: Primero, dicho reconocimiento no depende de su elevación previa, mediante Decreto Ejecutivo, a la categoría de Distrito Administrativo. Si la Isla fuera parte de otro distrito administrativo, nada impediría reconocer en ella un distrito electoral. Segundo, la motivación que tuvo este Tribunal para tomar esa decisión fue, en los términos del artículo 10 del Código Electoral, facilitar el ejercicio del sufragio activo. Tercero, de acuerdo con el Reglamento para la Creación de Distritos Electorales y Juntas Receptoras de Votos (Decreto n° 02-97 del 29 de enero de 1997, publicado en La Gaceta n° 33 del 17 de febrero de 1997), este Tribunal no está sujeto a cantidades mínimas de población a efecto de reconocer un distrito electoral. Cuarto, quienes votan en la Isla del Coco no lo hacen, simplemente, porque estén allí de paso (no se trata, como parece entender el gestionante, de mesas transeúntes), sino que pueden votar en la junta receptora de votos instalada en la Isla, porque ese es su domicilio electoral.

POR TANTO

Se interpreta que los partidos políticos no deben ni pueden celebrar asambleas distritales en el Distrito X del Cantón Puntarenas, Isla del Coco. Comuníquese en la forma establecida en el inciso c) del artículo 19 del Código Electoral. Notifíquese.- 

Luis Antonio Sobrado González 

Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron

Exp. n.º 138-Z-2008

Hermenéutica Electoral

Víctor E. Granados Calvo

Partido Accesibilidad sin Exclusión

GRJ/er.-