N.º 2682-E-2007- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las nueve horas cincuenta minutos del dos de octubre de dos mil siete.
Consulta formulada por los señores Roberto Coto Rojas, Fabiola Murillo Arias, Francisco Solé Li, Mario Contreras Montes de Oca, regidores todos, y Epsy Alejandra Campbell Barr, Presidenta Partido Acción Ciudadana, respecto de la condición en la que se encuentran los regidores disidentes de un Partido Político.
RESULTANDO
1.- Mediante escrito presentado ante la Secretaría de este Tribunal el 9 de agosto del 2006 (folios 3-5), los gestionantes exponen lo siguiente:
“PRIMERO: Siendo que el acceso a la representación ciudadana se da a través de los partidos políticos, estructuras formales en cuya cabeza descansa el monopolio, aún a nivel local y por disposición jurídica, de proponer a los candidatos que luego resultarán electos como representantes ciudadano/partidarios, nos interesa sobremanera esclarecer con la opinión consultiva del TSE ¿cuáles son los límites de la libertad de asociación negativa electoral? …¿si puede un concejal, de mutuo propio (sic), liberarse de su compromiso con los electores que externaron su preferencia por un determinado partido político… ¿Puede desligarse un representante de sus representados y aún así mantenerse incólume su mandato a nivel formal? ¿No desaparece el mandato al ignorar, negar e incluso contradecir el mandato del mandatario? ¿Considera el TSE legítimo que un representante electo democráticamente, primero en el seno de un partido político y después en la competencia abierta con otros partidos políticos, desconozca el mandato de sus electores autonombrándose “independiente” aún cuando esa presunta independencia arribe a fin de cuentas a la adhesión tácita a otra agrupación política, incluso contraria en sus postulados y agenda a la de los electores y el partido que habilitó la ocupación o el alcance de una curul?
SEGUNDO: …¿Debe acaso reconocérsele a un solo regidor que se declara independiente el conjunto de derechos que se garantiza a todas las fracciones que se mantienen unidas y representan a un partido político y a sus electores?... ¿Debe reconocérseles el nombramiento de asesores a su cargo, de asignación de oficina y demás facilidades como si fuera una fracción?
TERCERO: … solicitamos se exprese el TSE sobre las consecuencias jurídico-electorales en caso de demostrarse que la supuesta “disidencia” se debió a regalías o incluso sobornos…”.
2.- Mediante el artículo sétimo de la sesión ordinaria n.º 154-2006 celebrada el 10 de agosto del 2006, este Tribunal acordó asignar la consulta planteada al Magistrado que, por turno, correspondiera (folios 1 y 2).
3.- En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Sobrado González; y,
CONSIDERANDO
I.- Sobre la legitimación de los consultantes: Sobre el tema de la legitimación para plantear consultas o solicitudes de interpretación como la que aquí interesa, precisa considerar la jurisprudencia de este Tribunal, que en resolución n.º 1197-E-2002 de las 11:30 horas del 5 de julio del 2002 determinó:
“El Tribunal Supremo de Elecciones es el órgano jurisdiccional encargado, constitucionalmente, de la interpretación “exclusiva y obligatoria” de las disposiciones que rigen la materia electoral. Precisamente, en aplicación del artículo 102 de la Constitución Política de la República, se reconoce en el numeral 19, inciso c), del Código Electoral, que este Tribunal tiene la función de interpretar, en la forma prescrita por el constituyente, la normativa vigente y relacionada con la cuestión electoral. La disposición legal citada se lee en los siguientes términos: “Tales interpretaciones podrán darse de oficio o a solicitud de los miembros del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos”. (el destacado no corresponde al original).
Este Tribunal también ha dispuesto reiteradamente sobre este particular (véanse: resolución n.º 1748 de las 15:30 horas del 31 de agosto de 1999; y resolución n.º 1863 de las 9:40 horas del 23 de setiembre de 1999) lo siguiente:
“Se colige de las anteriores disposiciones que, en nuestra legislación, solo los partidos políticos a través de su Comité Ejecutivo Superior, están legitimados para provocar una declaración interpretativa.
No obstante, el Tribunal Supremo de Elecciones puede percibir la exigencia de interpretar o integrar el ordenamiento electoral cuando sus disposiciones no sean claras o suficientes, cuando su entendimiento literal conduzca a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores o a una contradicción con mandatos constitucionales o cuando las previsiones requieran de una posterior complementación práctica para que surtan efectos. Ante supuestos como estos, el Tribunal Supremo de Elecciones puede acudir a su potestad de interpretación oficiosa, contemplada en el artículo del Código Electoral arriba trascrito, cuando la necesidad de una mayor concreción del sentido normativo de las disposiciones favorezca la efectiva y eficiente organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, que es la función que define constitucionalmente a este Tribunal (art. 99 de la Carta Política).”.
No mediando acuerdo formal del Comité Ejecutivo del Partido Acción Ciudadana para realizar la consulta, es con base en esta potestad de interpretación oficiosa del Tribunal Supremo de Elecciones y para la debida aclaración en cuanto a la condición en que se encuentran los Regidores disidentes o renunciantes de un partido político, que se procede a exponer las siguientes consideraciones.
II.- Sobre la consulta planteada: La presente consulta puede concretarse a tres puntos específicos. 1- En primer lugar, la posibilidad de que un funcionario de elección popular se aparte del partido que lo postuló e, incluso, en el marco de un órgano colegiado de elección popular con representación de distintos partidos políticos, se adhiera a otro partido. 2- En segundo lugar, los derechos y recursos logísticos que asisten a un funcionario en la condición dicha. 3- En tercer lugar, la consecuencia, en materia electoral, de que dimisiones y adhesiones como las descritas, respondan a sobornos de otros grupos políticos.
1- Derecho de asociación política y naturaleza del mandato en los puestos de elección popular: El derecho de asociación política, según ha sido precisado por la jurisprudencia de este Tribunal y de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (resoluciones Nº 1991-980 y Nº 1999-5367 de la Sala Constitucional, y resolución Nº 2397-E-2000 del Tribunal Supremo de Elecciones), resguarda la libertad ciudadana de asociarse en organizaciones con fines políticos (sentido positivo), así como de desvincularse de éstas cuando así se quiera (sentido negativo). Este alcance del derecho político fundamental de asociación política debe leerse en armonía con dos datos del régimen constitucional y legal atinente: a) El artículo 106 de la Constitución Política, indica que los Diputados tienen ese carácter por la Nación. b) Dentro de las causales de cancelación de credenciales no está el apartarse del partido político postulante ni el adherirse a otro.
Realizada esta lectura de nuestro ordenamiento jurídico, el Tribunal Supremo de Elecciones ha entendido que la naturaleza del mandato de los funcionarios de elección popular no es imperativa sino representativa, en virtud de lo cual no están sujetos, en términos estrictamente jurídicos, ni a la llamada “línea de partido”, ni a dirección alguna de sus electores; lo último en tanto no está previsto medio positivo alguno para que los electores den instrucciones puntuales a sus representantes respecto del ejercicio del cargo encomendado. Es ese el razonamiento de fondo de la resolución Nº 1847-E-2003 de las 9:45 horas del 20 de agosto del 2003:
“La normativa electoral costarricense exige, como se dijo, que la postulación de candidaturas a los puestos de Presidente, Vicepresidentes y diputados, entre otros cargos de elección popular, se haga a través de un partido político, pero no se exige su permanencia dentro del partido como requisito para conservar el cargo al que fue electo” (el subrayado no es del original).
Respecto del derecho de asociación política, la resolución de marras precisó:
“En nuestro ordenamiento jurídico, este derecho fundamental muestra dos facetas: por un lado el derecho positivo de asociarse para cualquier finalidad y por otro el derecho negativo, es decir, la libertad de dejar de pertenecer a una organización. En este sentido, el artículo 25 constitucional señala claramente que: “Los habitantes de la República tienen derecho de asociarse para fines lícitos. Nadie podrá ser obligado a formar parte de asociación alguna”. Supeditar el cargo del legislador a su permanencia dentro de las estructuras partidarias que promovieron su candidatura violentaría, como se dijo, el derecho a la libertad de asociación, en su manifestación negativa”.
Cabe colegir que el sentido negativo y positivo del derecho de asociación política, faculta al funcionario de elección popular que ha renunciado, o que ha sido expulsado de su partido político, a adherirse a otra agrupación política, sin que importe, al efecto, la disimilitud ideológica o programática de la nueva bandera asumida. Lo anterior es congruente con la naturaleza del mandato encomendado a los ciudadanos elegidos popularmente, según lo señaló la resolución de cita:
“… en Costa Rica la representación política adopta la forma de “mandato representativo” y no de “mandato imperativo”. Esto es, el conjunto de diputados representa a la nación; los representantes no están ligados por un mandato preciso recibido de sus electores ni del partido que los agrupa, puesto que los verdaderos mandantes no son éstos, sino la nación. Ésta, al ser un ser colectivo incapaz de expresarse, no puede dar instrucciones a sus representantes; solamente les da el mandato de representarla, es decir, de expresarla. Así, los diputados son libres en cuanto a sus actos y a sus decisiones, que son la expresión de la nación.
Esto a diferencia del “mandato imperativo”, en que, trasladando exactamente al derecho público el concepto de mandato de derecho privado, la designación de los diputados es un mandato dado por los electores a los elegidos para actuar en lugar suyo. En este supuesto, el mandatario debe adaptarse estrictamente a las instrucciones de su mandante. Recibe de él un mandato “imperativo”. Entendido en forma absoluta, el mandato imperativo no implica solamente que el elegido deba ajustarse a las instrucciones de sus electores, sino que éstos dispongan también de una sanción si el elegido no cumple su mandato; es el principio de la revocabilidad de los elegidos”.
Referido particularmente a los cargos municipales de elección popular, este Tribunal, en resolución Nº 1400-E-2005 de las 14:50 horas del 21 de junio del 2005, resolvió que:
“… en Costa Rica, la representación política en los regidores para su plano local municipal, al igual que la propia de los diputados en el ámbito nacional, adopta la forma de “mandato representativo” y no de “mandato imperativo”, de suerte que en su calidad de representantes “no están ligados por un mandato preciso recibido de sus electores ni del partido que los agrupa… la renuncia de un regidor propietario o suplente al partido político que lo postuló no constituye causal de la pérdida de credencial que ostenta, en tanto esa separación partidaria se entiende resguardada por el principio constitucional de la libertad de asociación (artículo 25 de la Constitución Política)…“.
Siendo que este Tribunal no encuentra mérito para variar su línea jurisprudencial, se aclara que no existe impedimento constitucional o legal para que un regidor se separe de un partido político, ni tampoco para que se adhiera a otra agrupación distinta de la que presentó su candidatura.
2- Competencia interpretativa del Tribunal Supremo de Elecciones: Como se detalló en el considerando primero, este Tribunal tiene la competencia, constitucionalmente asignada, de interpretar, con carácter exclusivo y obligatorio, las normas legales y constitucionales en materia electoral. De suerte tal que la categoría “materia electoral” se ha convertido en el ámbito que demarca la atribución interpretativa de este Tribunal. Fue en la resolución nº 004 del 3 de enero de 1996, que este colegiado construyó el concepto “materia electoral” a partir de la competencia genérica que la Constitución (artículos 9 y 99), le asigna en relación con “los actos relativos al sufragio”. Al respecto se ha verificado un importante desarrollo en doctrina jurisprudencial, tendente a una comprensión más amplia de lo electoral (la evolución jurisprudencial ha progresado desde la resolución n° 907 del 18 de agosto de 1997, que incluyó los conflictos internos de los partidos políticos en el ámbito denominado “materia electoral”, hasta la resolución N° 3384-E-2006 del 24 de octubre del 2006, que declaró la electoralidad de los mecanismos de democracia directa).
Como se aprecia, a pesar de la impronta progresiva que marca la comprensión de sus funciones, este Tribunal ha sido conteste en mantener éstas, especialmente en punto a su facultad interpretativa, dentro de los márgenes del derecho ciudadano a ser electo, a elegir, y a manifestar su criterio en relación con asuntos de trascendencia nacional que le sean consultados. Escapan pues a tales parámetros extremos como los consultados, relativos a derechos y recursos logísticos que asisten a los funcionarios de elección popular en el seno de las instituciones en las que desempeñan sus cargos. De suerte tal que no corresponde a este Tribunal pronunciarse sobre el particular, salvo en cuanto a la investidura propia del cargo: la condición de representante popular, sea Diputado, Regidor, o Concejal de Distrito, no se ve, en modo alguno, disminuida por la separación del partido político postulante o de su fracción dentro del cuerpo colegiado. A más de esto, son otras instancias consultivas, como la Procuraduría General de la República o el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, donde deben residenciarse los requerimientos de asesoría expresados.
3- Cancelación de credenciales: Respecto de “las consecuencias jurídico-electorales” que la dimisión de un partido político y la adhesión a otro, motivada por sobornos, podría acarrearle a los funcionarios de elección popular, cabe analizar si tal hecho encuadra dentro de las causales de cancelación de credenciales. Esto porque, en cabeza de este Tribunal, ese es el único proceso (con excepción de la beligerancia política), que sanciona las conductas de los funcionarios de elección popular. Las causales de cancelación de credencial están establecidas en el artículo 24 del Código Municipal (Ley No. 7794 de 30 de abril de 1998 Publicado en La Gaceta Nº. 94 de 18 de mayo de 1998), en los siguientes términos:
“Artículo 24.-
Serán causas de pérdida de la credencial de regidor:
a) La pérdida de un requisito o adolecer de un impedimento, según lo dispuesto en los artículos 22 y 23 de este código.
b) La ausencia injustificada a las sesiones del Concejo por más de dos meses.
c) La renuncia voluntaria escrita y conocida por el Concejo.
d) Enfermedad que lo incapacite permanentemente para el ejercicio.
e) Lo señalado por el artículo 63 de la Ley sobre la zona marítimo-terrestre, No. 6043, de 2 de febrero de 1977, por el artículo 73 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428, de 7 de setiembre de 1994.” (el resaltado no es del original).
Como se aprecia, de las causales estipuladas en la norma de cita, sólo la establecida en el inciso a), de manera indirecta, podría aparejar la cancelación de credencial. Esto porque el inciso b) del artículo 23, al que hace referencia el inciso a) del numeral 24, cita la inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos, por sentencia judicial firme, como causal de cancelación de credencial.
Artículo 23.-
No podrán ser candidatos a regidores, ni desempeñar una regiduría:
(…)
b) Los inhabilitados por sentencia judicial firme para ejercer cargos públicos.
Solamente en caso que, ante la denuncia por la percepción de un soborno como el descrito, el juez penal impusiera la inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos, esto conllevaría la cancelación de la credencial del funcionario. Dicha sanción sería, de forma indirecta, la única consecuencia jurídico-electoral de la conducta descrita.
POR TANTO
Téngase por evacuada la consulta en los términos expuestos en la parte considerativa de la presente resolución, en el sentido de que: 1- A pesar de que el monopolio en la presentación de candidaturas a puestos de elección popular lo detentan los partidos políticos, los representantes populares pueden renunciar al partido que los postuló, mantenerse independientes o unirse a otra agrupación política. 2- Las consecuencias de la separación de un representante popular del partido político que lo postuló, o de su adhesión a otra agrupación política, sobre la logística interna o manejo administrativo de la institución en que se desempeña, son ajenas a la electoralidad que determina la competencia interpretativa de este Tribunal. 3- De comprobarse que un funcionario público de elección popular, hubiese variado su filiación partidaria en el seno de un cuerpo colegiado con representación de partidos políticos, movido por sobornos, tal conducta podría acarrear, en caso de sentencia judicial que inhabilite para el ejercicio de cargos públicos, causal de cancelación de credencial.
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron
Exp. n.º 806-S-2006
Consulta Electoral
Epsy Campbell Barr
Partido acción Ciudadana
GRJ/er