N.° 3046-E10-2024.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las nueve horas del dieciséis de abril de dos mil veinticuatro.
Liquidación trimestral de gastos del
partido Restauración Nacional (PRN), cédula jurídica n.°
3-110-419368, correspondiente al periodo julio-setiembre de 2019.
RESULTANDO
1.- Mediante oficio n.° DGRE-700-2023 del 30
de agosto de 2023, el señor Héctor Fernández Masís, director
de la Dirección General de Registro Electoral y Financiamiento de Partidos
Políticos (DGRE), remitió a este Tribunal el informe n.°
DFPP-LT-PRN-30-2023 del 19 de julio de 2023 elaborado por el Departamento de Financiamiento de Partidos
Políticos (DFPP) y denominado: “INFORME
FINAL RELATIVO A LA REVISIÓN DE LA LIQUIDACIÓN TRIMESTRAL DE GASTOS PRESENTADA
POR EL PARTIDO RESTAURACIÓN NACIONAL (PRN), PARA EL PERIODO COMPRENDIDO ENTRE
EL 01 DE JULIO Y EL 30 DE SETIEMBRE DE 2019” (folios 2 a 14).
2.- En auto de las 9:05 horas del 1.° de setiembre de 2023, el magistrado instructor dio
audiencia a las autoridades del PRN para que, de estimarlo conveniente, se
manifestaran sobre el informe del DFPP (folio 31).
3.- Por escrito del 25 de setiembre de 2023, recibido en la Secretaría
del Despacho el día siguiente, el señor Danilo Zamora Méndez, secretario de la
empresa Consultores Financieros COFIN S.A., fiduciaria de los fideicomisos
suscritos por el PRN, solicita
que se disponga que la falta de renovación de estructuras del PRN no es
atribuible a su representada y, en ese tanto, no puede ser causal del no pago
de los fondos asociados a esta liquidación, los cuales fueron debidamente
cedidos a favor de COFIN S.A. para la cancelación del fideicomiso suscrito por
la agrupación con el Banco Promérica de Costa Rica
S.A. (folios 34 y 35).
4.- En los procedimientos se han
observado las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Esquivel Faerron;
y,
CONSIDERANDO
I.- Reserva para gastos permanentes y
su liquidación trimestral. Por mandato del artículo 96 inciso 1) de
la Constitución Política, los partidos políticos no pueden destinar la
contribución estatal, exclusivamente, para atender gastos electorales; una
parte de esta debe estar dirigida a atender las actividades permanentes de
capacitación y organización política. La definición de los porcentajes
destinados a cada una de esas necesidades (gastos electorales, de capacitación
y de organización) es del resorte exclusivo de cada agrupación, mediante la
respectiva previsión estatutaria.
El Código Electoral ordena que, al
resolver las liquidaciones de gastos presentadas por las agrupaciones políticas
(luego de celebrarse los comicios), se conforme una reserva que les permita
obtener el reembolso de futuros gastos en época no electoral, para atender las
actividades permanentes citadas. Esa reserva quedará constituida de acuerdo con
el monto máximo de contribución a que tenga derecho cada agrupación y según los
porcentajes predeterminados para cada rubro.
II.-
Hechos probados. Para
el dictado de la presente resolución, se tienen como debidamente demostrados
los siguientes:
a) Que por
resolución n.° DGRE-394-DRPP-2019 del 8 de noviembre
de 2019, la DGRE inscribió la reforma estatutaria aprobada por la Asamblea Nacional
del PRN, el 28 de setiembre de 2019, por cuyo medio modificó los porcentajes de
su reserva de gastos permanentes, ello con el fin de destinar un 55% para
atender erogaciones de organización y un 5% para afrontar gastos de capacitación
(ver numerales 61 y 62 del estatuto del PRN, visible en el URL:
https://www.tse.go.cr/pdf/normativa/estatutos/restauracionnacional.pdf).
b) Que en resolución n.° 3655-E10-2021 de las 9:30 horas del 29 de julio de 2021,
este Tribunal, tomando en cuenta la citada reforma estatutaria, readecuó la reserva de gastos permanentes del PRN
y estableció que el monto de la reserva disponible, que ascendía a la suma de ₡2.766.593.464,42, para ese momento, debía distribuirse en forma distinta
según la fecha de vigencia de la citada reforma. De ese modo, para las
liquidaciones de gastos anteriores a la reforma del 8 de noviembre de 2019 (“escenario A”, en el que los porcentajes de la reserva definidos por el partido eran:
45% para
gastos de organización y 15% para gastos de capacitación -75% y
25% respectivamente del total-), el
monto de la citada reserva se desglosaría de la siguiente manera: ₡1.833.980.433,57 para cubrir gastos
de organización y los restantes ₡932.613.030,85
para atender gastos de capacitación. Respecto de las liquidaciones de gastos
posteriores al 8 de noviembre de 2019 (“escenario B”, en el que los nuevos porcentajes de la
reserva definidos por el partido son: 55% para gastos de organización y 5% para
gastos de capacitación), el monto de la citada reserva se desglosa de la
siguiente forma: ₡2.513.377.731,90
para atender el rubro de organización y ₡253.215.732,52
para afrontar gastos de capacitación (folios 40 a 45).
c) Que el PRN, dentro del plazo previsto legalmente
al efecto, presentó la liquidación trimestral de gastos correspondiente al
periodo julio-setiembre de 2019, por un total de ₡171.274.920,00 (folios
2 vuelto y 10).
d) Que en resolución n.° 2745-E10-2020 de las 09:30 horas del 21 de mayo de 2020,
este Tribunal aprobó al PRN una liquidación parcial, correspondiente al periodo
julio-setiembre de 2020, por un monto total de ₡102.601.367,28, con
lo cual se mantienen pendientes de resolución, para ese periodo, gastos por la
suma de ₡68.673.551,06 (folios 11 y 36 a 39).
e) Que el informe emanado
de la instancia técnica, y remitido a este Tribunal por la DGRE, refiere a los
resultados de la revisión de los restantes gastos por ₡68.673.551,06 que
conforman, en conjunto, la totalidad de la liquidación del PRN para el periodo julio-setiembre
de 2019 (folio 10).
f) Que el DFPP y la DGRE identificaron
erogaciones por un total de ₡8.431.776,33 que cumplen con los
requisitos previstos por la normativa para tenerlos por comprobados, los cuales, en
su totalidad, corresponden a gastos de organización política (folio 11).
g) Que, en consideración de
la suma indicada en el inciso anterior, de los gastos pendientes de resolución
para el periodo en comentario, el órgano técnico objetó erogaciones por la suma
de ₡63.241.774,73, según las razones de
objeción contenidas en el anexo adjunto al informe n.°
DFPP-LT-PRN-30-2023 (folios 14 vuelto a 16 vuelto).
h) Que en el informe n.° DFPP-LT-PRN-30-2023, la instancia técnica comunicó a
este Tribunal las sumas pagadas en exceso al PRN -por concepto de gastos
relativos a honorarios devengados por un profesional en Derecho- que ascienden,
en su totalidad, a ₡3.000.000,00 (folios 11 y 13).
i) Que el PRN cuenta con
una reserva para gastos permanentes (para las liquidaciones anteriores al 8 de
noviembre de 2019) de ₡2.361.191.894,98, distribuida de
la siguiente manera: 1) ₡1.313.405.479,86
para gastos de organización; y, 2) ₡1.047.786.415,12 para
gastos de capacitación (ver resolución n.° 2536-E10-2024,
visible a folios 46 a 57).
j) Que el PRN cuenta con
una reserva actual para gastos permanentes (para las liquidaciones posteriores
al 8 de noviembre de 2019) por un monto total de ₡2.361.191.894,98, distribuida de la siguiente manera: 1) ₡2.073.138.912,46
para gastos de organización; y, 2) ₡288.052.982,52 para gastos de capacitación (ver misma prueba).
k) Que el PRN no registra multas pendientes de
cancelación (folios 3 vuelto y 14).
l) Que al 12 de abril de 2024, el
PRN, cédula jurídica n.° 3-110-419368, mantiene una deuda, por
concepto de cuotas obrero-patronales, con la Caja Costarricense de Seguro
Social (CCSS) por un monto de ₡52.536.824,00 (folio 58).
m) Que el partido
político tiene pendiente el proceso de renovación democrático y
periódico de estructuras partidarias, pues las actuales vencieron el 18 de
octubre de 2021 (folio 3).
n) Que el PRN no
ha cumplido con la publicación de los estados financieros auditados y la
lista de contribuyentes del periodo comprendido entre el 1.°
de julio de 2022 y el 30 de junio de 2023, en los términos previstos en el
artículo 135 del Código Electoral (ver folios 3 vuelto, 13 vuelto e información
visible en el sitio web del TSE https://www.tse.go.cr/estados_010722_300623.htm).
ñ) Que el PRN
utilizó, para la liquidación de sus gastos, la cuenta IBAN n.°
CR79011610300024997847 del Banco de Promerica, la cual está asociada a la
cuenta cliente n.° 30000002499784, a nombre de esa
agrupación política (folios 4 y 14 vuelto).
III.- Hechos no probados. Ninguno de importancia para la resolución de este
asunto.
IV.- Sobre la ausencia de
oposición al contenido del oficio n.° DGRE-700-2023 y
del informe técnico n.° DFPP-LT-PRN-30-2023. De previo a resolver lo
que en derecho corresponda, el Tribunal confirió audiencia a las autoridades
del PRN para que se manifestaran, si así lo estimaban pertinente, en relación
con el oficio n.° DGRE-700-2023 y el informe n.° DFPP-LT-PRN-30-2023 (folio 31).
Considerando que no se
tiene noticia alguna acerca de que el partido haya atendido la citada
audiencia, este Pleno entiende, en consecuencia, que la agrupación se allanó al
criterio vertido en el citado informe, de ahí que no proceda realizar un
análisis de fondo de los documentos que componen la liquidación ni de los
montos objetados por el órgano técnico en el procedimiento de revisión parcial
de gastos efectuado por esa dependencia.
V.- Sobre el resultado
de la revisión final de la liquidación de gastos presentada por el PRN
correspondiente al segundo trimestre (julio-setiembre) del 2019. De acuerdo con el examen practicado por el DFPP a la documentación aportada por el PRN, a
la luz de lo que disponen los artículos 107 del Código Electoral y 70 del
Reglamento sobre Financiamiento de Partidos Políticos (RFPP), procede analizar los
siguientes aspectos:
1.- Reserva de
organización y capacitación del PRN. La presente liquidación versa
sobre gastos de un periodo anterior a la reforma estatutaria de noviembre de
2019 (“escenario A” del hecho probado b), por lo que debe considerarse que
el monto de la reserva que tiene a su favor el PRN para afrontar gastos
permanentes asciende a la suma de ₡2.361.191.894,98, la cual, bajo la proporción previa a la citada
reforma, se encuentra distribuida de la siguiente manera: 1) ₡1.313.405.479,86
para gastos de
organización; y, 2) ₡1.047.786 415,12 para gastos de capacitación.
2.- Gastos de
organización reconocidos al PRN. De acuerdo con los elementos que constan en
autos, el PRN tiene en reserva para el reembolso de gastos de organización la
suma de ₡1.313.405.479,86. Para esta revisión final,
se tuvieron erogaciones válidas y justificadas por la suma de ₡8.431.776,33 correspondientes a gastos de organización.
3.- Gastos de
capacitación. El PRN mantiene en reserva para el reembolso de gastos de capacitación la suma de ₡1.047.786.415,12. De los gastos
analizados en esta liquidación, la instancia técnica no tuvo erogaciones
válidas y justificadas en ese rubro.
VI.- Sobre la suma pagada en exceso al PRN y
el procedimiento para su devolución al erario. En su
informe n.° DFPP-LT-PRN-30-2023, el DFPP indicó que,
a partir de sus registros, se constató que al PRN se le reconoció, en el marco
de la primera liquidación parcial de gastos correspondiente al periodo
julio-setiembre de 2019 (informe n.° DFPP-LT-PRN-27-2019
y resolución de este Tribunal n.° 1492-E10-2020),
montos por concepto de honorarios profesionales que no debieron haber sido
reconocidos, cuya suma corresponde a ₡3.000.000,00.
Según
el indicado informe, la razón de objeción (O-10) en la que radica su
improcedencia para el reconocimiento lo constituye el hecho de que no se
especificaron las actividades o tareas concretas que ejecutó el abogado
contratado; además, de que no se aportó prueba documental de los trabajos
realizados.
Sobre
esa base, y dado que los montos cancelados por honorarios al señor Mario Soto
Baltodano corresponden a una liquidación anterior y que el DFPP recomendó a
este Tribunal la recuperación de esas sumas, se acoge dicha recomendación y, en
ese tanto, corresponde realizar las diligencias necesarias para la recuperación
de esos ₡3.000.000,00.
En
este sentido, en la resolución n.° 7783-E10-2015, de
las 9:15 horas del 3 de diciembre de 2015, este Tribunal estableció que el
procedimiento de reintegro de las sumas pagadas de manera improcedente a
cualquier partido político, se haría, en lo sucesivo, mediante la deducción
de esa suma de los montos que mantiene en su reserva la agrupación política,
con el fin de “ocasionar la mínima afectación a la gestión financiera”
(ver igualmente, resolución n.° 8008-E10-2019 de las 10:00 horas del 18 de
noviembre de 2019).
Al amparo de esa línea de decisión,
corresponde ordenar la recuperación de la suma en comentario, para lo cual se
utilizarán los recursos que se encuentran a disposición del PRN en,
específicamente, su reserva de gastos permanentes de organización (visto que
las sumas pagadas en exceso corresponden a erogaciones que se catalogan en ese
rubro) en la conformación previa la reforma estatutaria aludida en el hecho
probado a).
VII.- Monto total a reconocer al PRN. De conformidad con lo expuesto, el monto total a reconocer y girar al PRN, con base
en la revisión final de la liquidación de gastos del trimestre julio-setiembre
de 2019,
asciende a la suma de ₡8.431.776,33.
VIII.- Sobre la retención del monto por el incumplimiento del
requisito previsto en el artículo 135 del Código Electoral. A la fecha, conforme al hecho probado n), el PRN no ha cumplido
con la publicación del estado auditado de sus finanzas, incluida la lista de
sus contribuyentes o donantes, exigida en el artículo 135 del Código Electoral,
correspondiente al período del 1.° de julio de 2022 y
el 30 de junio de 2023, por lo que, de conformidad con lo establecido en el
artículo 71 RFPP, procede la retención del monto de los gastos comprobados
hasta que esa agrupación demuestre el cumplimiento de esa obligación.
Esa retención se mantendrá hasta el momento en que el DFPP indique
el cumplimiento satisfactorio, por el PRN, de esa exigencia legal.
IX.- Sobre la procedencia de ordenar retenciones por morosidad con
la CCSS. Según se desprende de la base de datos de la
página web de la CCSS, el PRN, al 12 de abril de 2024, mantiene una deuda de ₡52.536.824,00 por concepto de cuotas obrero-patronales ante
la Caja Costarricense de Seguro Social, CCSS (folio 58).
En virtud de esa deuda, este
Tribunal en las resoluciones n.° 2365-E10-2022 de las
09:00 horas del 25 de abril de 2022, n.° 9678-E10-2023
de las 13:00 horas del 27 de noviembre de 2023, n.° 1888-E10-2024
de las 09:00 horas del 29 de febrero de 2024 y n.°
2536-E10-2024 de las 11:00 horas del 20 de marzo de 2024, ordenó al Ministerio
de Hacienda y a la Tesorería Nacional que retuvieran los montos reconocidos al
PRN en esas resoluciones (₡147.4723,00 +
₡12.227.391,31 + ₡1.206.491,81 + ₡11.040.091,04); los cuales suman ₡27.659.896,16, con el fin de garantizar ese pasivo con la
seguridad social; lo anterior, hasta que se suministre a este Tribunal
certificación que demuestre que la agrupación política se encuentra al día con
sus pagos, que llegó a un arreglo o, en su caso, hasta que el monto concernido
sea liberado o requerido por juez competente en estrados judiciales (artículo
71 RFPP y resolución n.° 4114-E8-2009 de las 10:30 horas del 3 de setiembre de 2009).
Ahora bien, debido a que
el monto retenido en esas resoluciones (₡27.659.896,16) es inferior a la deuda que mantiene la agrupación política con la Caja
Costarricense de Seguro Social (₡52.536.824,00), se ordena a las autoridades
hacendarias que retengan el monto aprobado en esta resolución (₡8.431.776,33), el cual se agregará a la suma retenida,
a efectos de garantizar que se honren debidamente las deudas con la seguridad
social. De esta manera, el monto reservado, por este concepto, asciende a la
suma de ₡36.091.672,49.
X.- Sobre la improcedencia de ordenar retenciones por multas
electorales y por incumplimiento de la Ley n.° 10.235.
La DGRE ha informado que ese partido no registra multas
electorales pendientes de cancelación ante este Organismo Electoral (hecho
probado k).
A su vez, la DGRE y el DFPP informan que, de la revisión efectuada
de las normas estatutarias que constan en el sitio web institucional, no se
acredita el cumplimiento de las obligaciones contenidas en los artículos 6 y 7
de la Ley n.° 10.235 “Ley para prevenir, atender,
sancionar y erradicar la violencia política contra las mujeres”. En
consecuencia, podría disponerse la retención del 25% de los gastos de
capacitación presentados, certificados y con requisitos cumplidos; no obstante,
el PRN no liquidó gastos de capacitación
por lo que no puede hacerse efectiva la retención. Pese a esta situación,
se advierte al partido que deberá dar cumplimiento a las obligaciones referidas
en la ley de cita.
XI.- Sobre el proceso de renovación democrático
y periódico de las estructuras partidarias que tiene pendiente el PRN y la
solicitud presentada por COFIN S. A. para que la falta de este requisito no le
sea oponible en su condición de fiduciario.
1) Jurisprudencia electoral
sobre la obligación partidaria de renovación de estructuras y los fideicomisos
de garantía en procesos electorales. Esta
Magistratura, en apego al principio constitucional de democratización interna
de los partidos políticos, ha resaltado el deber que tienen las agrupaciones
políticas de renovar periódicamente sus estructuras internas (resolución n.° 1536-E-2001 de las 8:00 horas del 24 de julio de 2001).
La jurisprudencia electoral ha desarrollado este principio informador
delineando varias normas: a) el
proceso de renovación de estructuras está integrado por el remozamiento
completo de los integrantes propietarios y suplentes de los órganos
deliberativo y ejecutivo de cada una de las unidades administrativo-territoriales
que integran el país, como de los demás órganos de la estructura partidaria (resolución
n.° 5282-E10-2017 de las 15:15 horas del 25 de agosto
de 2017); b) la consecuencia de
incumplir esta regla es la no inscripción de candidaturas a los puestos de
elección popular y el no poder recibir contribución estatal (resolución n.° 4918-E3-2013 de las 9:30 horas del 11 de noviembre de
2013); c) en situaciones de especial
naturaleza y con el fin de no comprometer la finalización del proceso de
renovación de estructuras, la Dirección General del Registro Electoral y
Financiamiento de Partidos Políticos puede conceder una prórroga a los
nombramientos de los miembros del Comité Ejecutivo del partido y de los órganos
internos con funciones atinentes (resolución n.°
1257-E8-2013 de las 11:15 horas del 8 de marzo de 2013); d) los partidos con una prórroga vigente de sus estructuras
superiores y órganos electorales internos por parte de la DGRE podrían
continuar presentando liquidaciones trimestrales contra sus reservas de
organización y capacitación, resultando reconocibles únicamente aquellas
erogaciones directamente vinculadas al proceso de renovación de estructuras
(resolución n.º 7536-E3-2023 de las 9:00 horas del 12 de setiembre de 2023).
A partir de ello, este Tribunal ha sostenido una posición abierta y
colaborativa para que los partidos logren consolidarse como instituciones
permanentes de representación y participación política; no obstante, las decisiones
jurisprudenciales en esta línea no pueden desconocer el deber de cumplimiento
del bloque de legalidad electoral para el acceso al financiamiento público. Así
se estableció en la resolución de cita -n.º 7536-E3-2023-:
“(…) es evidente que,
para su efectiva recepción [de la contribución estatal], los partidos políticos
-entre ellos el PRN- deben cumplir todas
las obligaciones legales y reglamentarias previstas para la liquidación de sus
gastos. Así, no existe excepción alguna al hecho de que esas agrupaciones
deban presentar, para su revisión, la documentación que respalda todos y cada
uno de los gastos cuyo reembolso pretenden con dineros de la contribución
estatal; igualmente, para el desembolso efectivo de esas sumas, los partidos
políticos necesariamente deben demostrar, encontrarse al día con sus
obligaciones obrero-patronales, haber publicado sus estados financiero
auditados y la lista de sus contribuyentes (artículo 135 del Código Electoral)
y, como se ha mencionado ya, haber concluido de manera satisfactoria su proceso
de renovación e estructuras” (el resaltado es suplido).
De
ahí que la regla general, sin ninguna excepción, establece que para el pago con
cargo a la contribución estatal de sus gastos reconocidos las agrupaciones
políticas deben mantener vigentes sus estructuras internas y su personería.
En cuanto a los lineamientos definidos
en la jurisprudencia electoral respecto a la cesión de los recursos partidarios
de la contribución estatal, por su parte, este Tribunal ha reconocido que la
prerrogativa que asiste a los partidos políticos para trasladar anticipadamente
el eventual derecho a la contribución estatal -para financiarse, otorgar
garantías crediticias o pagar bienes y servicios adquiridos- únicamente
opera en los comicios electivos nacionales (resolución n.º 1926-E8-2013 de
las 11:15 horas del 15 de abril de 2013). En este sentido, la línea
jurisprudencial es que la cesión de la contribución estatal solo puede ser materializada en los certificados
de cesión a que se refieren los artículos 115 y siguientes del Código Electoral
y, de igual manera, que la emisión, circulación, adquisición y posterior cobro
de esos instrumentos financieros son acciones que están estrechamente ligadas
al marco de un proceso electoral nacional (resolución n.º 5813-E10 2017 de las
15:30 horas del 18 de setiembre de 2017).
En
línea con esta regla, se ha interpretado que el “funcionamiento” de este
tipo de instrumentos de financiación (que impliquen la cesión del derecho de
contribución estatal) no resulta aplicable a propósito de las justas electivas
municipales (resolución n.º 5131-E8-2010 de las 15:20 horas del 30 de julio de
2010), así se ha positivizado en el artículo 22 RFPP. En igual sentido, se ha
definido que las reservas de capacitación y organización, como parte de la
contribución estatal a los partidos políticos, no pueden ser cedidas pues están
destinadas, exclusivamente, a atender los gastos que, en periodo no electoral,
registren esas agrupaciones en los rubros indicados este fue precisamente el
objetivo de la reforma al artículo 96 de la Constitución Política.
Valga
señalar que la jurisprudencia resalta el carácter especial del fondo de reserva
y dispone claramente que la agrupación política solo puede acudir
trimestralmente a este, una vez que realice la liquidación de gastos respectiva
y cumpla con los requisitos establecidos legalmente, único mecanismo para
acceder a los recursos ahí incluidos (resolución n.º 4555-E8-2010 de las 8:30
horas del 24 de junio de 2010). De esa suerte, los partidos políticos no
pueden comprometer tales recursos a través de certificados de cesión u otro
tipo de cesión previa, toda vez que esos dineros solo serán entregados
al partido político como reembolso por las erogaciones permanentes que logre
comprobar ante este Tribunal. Una vez que los fondos ingresen a la cuenta
del partido, formarán parte de su patrimonio y entonces podrá disponer de ellos
(resolución n.º 5813-E10-2017 citada).
Con
base en esta reseña jurisprudencial, a diferencia de lo que ocurre con los
fideicomisos que se suscriben para financiar gastos de campaña, el fideicomiso de garantía que identifique
como bienes fideicometidos las reservas con las que
cuenten los partidos políticos no involucra una cesión del derecho a la
contribución estatal. Nótese que esa cesión tampoco se verifica
plenamente en los procesos electorales nacionales porque lo cedido son los
bonos partidarios que se materializan en los certificados de cesión, los cuales
involucran un eventual derecho a la contribución estatal, que se encuentra
sujeto a una condición futura e incierta aceptada por el cesionario (resoluciones
n.º 4250-E8-2009 de las 14:35 horas del 11 de setiembre de 2009 y n.° 3083-E-2007 de las 14:54 horas del 1.°
de octubre de 2007).
En
el caso de los contratos de fideicomiso con cargo a reservas para gastos
permanentes la propiedad fiduciaria o la garantía está constituida por una expectativa
de derecho que, según lo
informado por la DGRE y el DFPP, se traduce -en estos contratos- como un “mandato
de pago irrevocable” (punto b) cláusula cuarta del contrato de fideicomiso
“del patrimonio fideicometido”), al que se
comprometen las agrupaciones políticas deudoras, una vez que liquiden gastos,
cumplan con los requisitos para el pago y reciban los recursos de la
contribución estatal, es decir, una vez que los recursos ingresen en el
patrimonio partidario (oficio n.º DFPP-0830-2023 del 4 de octubre de 2023,
visible a folios 330 a 341 del expediente de esta sede n.º 066-2023).
Este
Órgano Electoral también se ha pronunciado sobre la petición de pago directo
a una entidad financiera producto de un acuerdo de cesión formalizado con una
agrupación partidaria en el que se cedían los derechos económicos de las
reservas de gastos ordinarios de capacitación y organización. En esa
oportunidad, previa aclaración de la improcedencia de la cesión por tratarse del
fondo de reservas, dispuso:
“De interés para el particular resulta el numeral 107 del Código Electoral,
disposición que establece, entre otras, la obligación de que el partido
político registre –de previo al pago de
los dineros que correspondan– una cuenta bancaria donde serán depositadas las
sumas reconocidas a cada agrupación, según corresponda. Ese artículo, en lo
conducente, dispone que ‘Los partidos políticos deberán señalar, antes del
pago, la cuenta bancaria en la que serán depositados los fondos provenientes de
la contribución estatal’.
Sobre esa base
normativa, este Tribunal entiende, implícita, su obligación de únicamente ordenar el depósito de los recursos que les
correspondan a los partidos políticos, por concepto de contribución estatal y
luego de concluido el respectivo proceso de liquidación de gastos, en la cuenta
bancaria previamente identificada por estos a ese efecto. Esa conclusión se
desprende, fundamentalmente, del hecho que ese mandato legal no contempla un
régimen de excepciones, en el Código Electoral o en alguna normativa
supletoria, que habilite al Órgano Electoral a proceder de manera distinta.
En esos términos,
tampoco resulta viable –a la luz de lo planteado por el PLN en el documento de
cesión emitido a favor del Banco Cathay– que este Tribunal autorice
directamente el giro de los recursos liquidados por el partido político a una
persona, física o jurídica, distinta de la propia agrupación. De ahí que si
el partido en cuestión desea trasladar los montos de contribución estatal a los
que ha adquirido derecho (pues a ese punto forman parte efectiva de su
patrimonio, en los términos de la resolución n.° de
este Tribunal 6775-E8-2010), deberá gestionar, por su cuenta, lo
correspondiente para materializar esa transferencia de recursos.
Con base en los
argumentos enunciados, no procede la solicitud planteada por el PLN en punto a
la cesión, en beneficio del Banco Cathay, de los recursos que integran sus
reservas de capacitación y organización” (resolución n.° 5813-E10-2017 de las 15:30 horas del 18 de setiembre de
2017).
En virtud de lo anterior, se
tienen las siguientes reglas: a) que
el partido cumpla con el proceso periódico de renovación de estructuras es un
requisito indispensable para ordenar el pago con cargo a la contribución
estatal; b) que no puede
entenderse que el contrato de fideicomiso por gastos ordinarios conlleve una
cesión del derecho a la contribución estatal, porque esta cesión está prohibida;
y, c) que la cesión de pago a un
tercero solo se puede hacer efectiva una vez que los recursos ingresan en el
patrimonio partidario.
2)
Solicitud de pago presentada por COFIN en su condición de fiduciario. El señor Danilo Zamora Méndez, representante de la sociedad
Consultores Financieros COFIN S.A., cédula de persona jurídica número
3-101-291070, argumentó que su representada tiene un interés legítimo en el
trámite de las liquidaciones de gasto del Partido Restauración Nacional (PRN).
Lo anterior, por su condición de fiduciario en el fideicomiso denominado “PRN-PROMERICA-COFIN-ORGANIZACIÓN
Y CAPACITACIÓN”. Agrega que esta Magistratura, en la resolución n.º
4521-E10-2020 de las 10:00 horas del 14 de agosto de 2020, reconoció el interés
legítimo de su representada en las liquidaciones del PRN.
En relación con esa gestión
en particular, este Tribunal ya ha emitido pronunciamiento en cuanto a su
improcedencia en la resolución n.º 9678-E10-2023 de las 13:00 horas del 27 de
noviembre de 2023 (y reafirmada su línea de decisión en la sentencia n.° 1888-E10-2024 de las 9:00 horas del 29 de febrero de
2024), de ahí que resulte necesario reiterar lo apuntado en esa oportunidad:
“3) Criterio de este Tribunal. Esta Magistratura
Electoral, en la resolución n.º 4521-E10-2020, admitió la intervención procesal
de la sociedad Consultores Financieros Cofín S.A. a título de coadyuvante
activo (en favor del PRN), en los términos del artículo 276 LGAP, en el marco
del proceso de liquidación de gastos de esa agrupación política, correspondiente
a la campaña electoral presidencial del 2018.
En el presente caso, es indiscutible que COFIN S. A.
ostenta un interés legítimo en el procedimiento de liquidación de gastos
permanentes, en el tanto tiene un contrato de fideicomiso suscrito con el PRN
para la gestión financiero contable en este proceso. Sin embargo, se debe tener
claro en qué consiste esa intervención. La participación del coadyuvante se
caracteriza por ser aquella en que un sujeto (tercero) ayuda (coadyuva) con una
de las partes principales del proceso; si bien impulsado por un interés propio,
no persigue dentro de ese proceso pretensión alguna, sino que aúna esfuerzos
con una de las partes para la consecución de la suya, la que en cierta forma
pudiera producirle algún efecto que le interese. La jurisprudencia contencioso
administrativa precisa la figura indicando que: “Tercero coadyuvante es el
tercero que interviene en el proceso pendiente entre otros, no alegando un
derecho independiente frente a las partes primitivas, sino con el fin de
coadyuvar (en primera instancia o recurso) a la victoria de una de ellas, por
tener un interés jurídico en que tal resultado se obtenga (...) el tercero
coadyuvante no es parte en sentido procesal, ni tampoco ocupa la posición de
litisconsorte (puesto que no se encuentran en el mismo plano sus intereses y
pretensiones). La pretensión principal de su derecho no corresponde a un
derecho propio, no pudiéndosele calificar tampoco como representante de la
parte a la cual se adhiere, ya que interviene en nombre propio, con interés
propio, y solo que por cuenta ajena... (resolución n.º 144-2008 de la Sección
Primera del Tribunal Contencioso Administrativo y sentencia n.º 89 de 14:50
horas del 19 de junio de 1991 de la Sala Primera de la Corte).
Del análisis de la pretensión de COFIN S. A., a la luz
de la delimitación del rol de coadyuvante, se tiene que la petición está
dirigida a sustituir a la parte original del procedimiento de
liquidación de gastos, a saber, el PRN. De suerte que pretende colocarse en la
posición de acreedor del pago por los gastos reconocidos en las liquidaciones
trimestrales a favor del partido, alegando que no le son oponibles los condicionamientos
de pago que le asisten al partido político. Esta pretensión desnaturaliza su
intervención como coadyuvante, ya que no está dirigida a colaborar con
la pretensión principal sino a desplazar la posición del partido como
destinatario del pago (novación subjetiva), lo que supera el carácter accesorio
de su participación en este proceso.
Nótese, además, que acceder a esa pretensión de la
fiduciaria tendría una consecuencia fraudulenta de ley, porque haría nugatorios
los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico electoral para acceder
a la contribución estatal. Ello por cuanto el partido podría burlar el
cumplimiento de las condiciones legales mencionadas mediante la sustitución de
su posición como titular del derecho de pago por una entidad financiera. Como
lo ha señalado este Tribunal en reiteradas oportunidades, el financiamiento
estatal no constituye una expectativa irrestricta de apoyo en
virtud del interés superior que dimana de la protección al adecuado uso y
distribución de los recursos que provienen de las arcas del Estado, al estar
concernidos los principios de transparencia, publicidad y comprobación del
gasto (entre otras, resoluciones n.° 6775-E8-2010 y n.° 6434-E10-2012).
Pese a que lo expuesto constituye mérito suficiente para
declarar improcedente la solicitud, este Colegiado analizará el tema de fondo con
el fin aclarar algunos aspectos relevantes.
En el asunto planteado subyace el requerimiento de COFIN
S. A. relativo a que el fideicomiso por gastos permanentes funcione como el
fideicomiso por gastos electorales. Debe aclararse que ambos instrumentos
financieros son válidos en el tanto se ajusten a las normas aplicables y
a la jurisprudencia electoral. Como se indicó, no es procedente la cesión de la
contribución estatal en los fideicomisos municipales o de gastos permanentes,
básicamente porque no está prevista en el ordenamiento jurídico electoral la
existencia de certificados de cesión en esos procesos y porque existe un
destino específico para los fondos en el segundo caso.
Ahora bien, esta regla no es óbice para que el partido
utilice esta clase de instrumentos para su financiación en época electoral y no
electoral, pero de hacerlo deben tener claro, tanto la agrupación partidaria,
como las otras partes del contrato de fideicomiso, que la garantía de los
fideicomisos en gastos permanentes por capacitación y organización es “el
mandato de pago irrevocable” al que se comprometen las agrupaciones políticas
deudoras (ver punto b) de la cláusula cuarta del contrato), una vez que
liquiden sus gastos, estos sean comprobados, cumplan con los requisitos
establecidos -entre los que se encuentran estar al día en el pago de las
cuotas obrero patrones y la renovación de estructuras partidarias- y reciban
los recursos de la contribución estatal. Hasta en ese momento se
constituye el derecho al pago y la entidad financiera puede hacer valer su
posición producto del contrato de fideicomiso firmado.
De ahí que la garantía de los contratos de fideicomiso
por gastos ordinarios y permanentes la constituye la “expectativa de pago de
las liquidaciones con cargo a las reservas”, aún más circunscrito el “mandato de pago
irrevocable”, lo que conlleva derechos futuros e inciertos, que podrían no
validarse nunca como obligación de su deudor.
En la especie se trata, entonces, de una relación entre
la agrupación política y este Tribunal Electoral, regida por el derecho
electoral producto de un proceso de liquidación de gastos con cargo a la
contribución estatal y una relación privada entre el partido y la entidad
financiera (el banco que aporte los recursos) en la que aplican las reglas del
derecho comercial. No obstante, los derechos de esta última se encuentran
supeditados al cumplimiento de los requisitos establecidos en la relación
original para la concreción jurídica de la expectativa de derecho que es parte
de la garantía que bajo su cuenta y riesgo haya aceptado. En otras palabras, la
relación jurídico-electoral subyacente se impone al acuerdo privado entre
partes de un negocio jurídico comercial condicionándolo, lo que implica que la
normativa común cede terreno ante la pública-electoral.
El propio contrato de fideicomiso reconoce la existencia
de esta relación subyacente de carácter electoral, en el punto d) de la cláusula primera del contrato de
fideicomiso dispone: “Para efectos de interpretación, cualquier estipulación o
disposición, que esté contenida en este Fideicomiso, y que pretenda limitar,
obstruir, o impedir labores de fiscalización del Tribunal Supremo de
Elecciones, se considerará nula de pleno derecho, y por no consignada en el
Fideicomiso.”. Asimismo, sin perjuicio de la confusión del instrumento que nos
ocupa al incluir términos y conceptos propios de las reglas privativas de la
financiación de gastos de campaña (tales como: deuda política, el sometimiento
a las encuestas para realizar futuros desembolsos, la limitación de la
responsabilidad por los porcentajes o cantidad de votos que obtenga el partido,
la mención a “gastos de campaña”, la referencia al “avance de la campaña” para
verificar efectos bancarios y de riesgo de crédito, entre otros), en varias cláusulas
del contrato se evidencia que, para que se concrete la expectativa del derecho
contenida en la garantía, se debe pasar el tamiz de este Tribunal Electoral, el
cual verificará el cumplimiento de todos los requisitos establecidos de previo
a ordenar el pago a favor del partido (contrato de garantía: cláusula
sexta punto c), cláusula octava punto c), cláusula décimo segunda punto d) y
cláusula décimo tercera punto d); contrato de fideicomiso: cláusula
tercera puntos c) y d), cláusula quinta punto b) incisos a y b y punto d)
incisos c, d y e, cláusula sexta puntos f), g), h) e i)).
Es necesario tener claro que las cláusulas establecidas
en el contrato de fideicomiso no son oponibles ante esta Instancia, en
primer término, porque ni el Tribunal ni los fondos públicos que custodia son parte
de la relación contractual privada entre terceros y, segundo, porque según la
propia literalidad del contrato no es válido interpretarlo para eludir
requisitos legales para hacer efectivo el pago con cargo a la contribución
estatal. En forma aún más contundente los puntos g) y h) de la cláusula primera
del contrato de fideicomiso establecen en lo conducente: “Las partes del
Fideicomiso, reconocen, aceptan y confirman que cooperarán ampliamente con las
labores de fiscalización del Tribunal Supremo de Elecciones. La suscripción del
contrato de fideicomiso, de ninguna manera elimina, disminuye, exime, o diluye,
las responsabilidades que el legislador le encargó al tesorero y al Partido.”
(ver contrato de fideicomiso en el expediente del PRN 2018-2022).
Si bien las condiciones del préstamo mercantil y del
contrato de fideicomiso que le respalda se pactan en el marco de la autonomía
de la voluntad, lo cierto es que la vinculación de estos con un tema reglado de
interés público (financiamiento partidario) obliga a someterse a la legalidad
electoral, lo que provoca que la eficacia del contrato de fideicomiso se
encuentre supeditada al cumplimiento de los requisitos previstos en dicha
normativa por parte de la agrupación partidaria, para la configuración del
derecho crediticio que ostenta la entidad financiera.
Valga señalar que este tipo de garantías (sobre derechos
futuros e inciertos) es común en la práctica financiera, de hecho, se encuentra
dentro del giro ordinario de estas entidades la gestión de diferentes tipos de riesgo,
entre ellos el que conlleva el respaldo de las obligaciones con una garantía
conformada por “expectativas de derechos”. A manera de ejemplo puede
mencionarse la experiencia financiera acumulada en la actividad del “factoreo” o en contratos administrativos en los que se
negocian fideicomisos financieros cuyas garantías están constituidas por “derechos
litigiosos” o por la indemnización que corresponda (artículo 47 de la Ley
General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos).
Con base en los motivos esgrimidos y considerando que el PRN tiene pendiente el proceso de renovación
democrático y periódico de sus estructuras partidarias (hecho probado 19), no es posible atender la pretensión del fiduciario,
en el tanto el partido no ha cumplido con los requerimientos establecidos (estar
al día en el pago de cuotas obrero patronales y cumplir con el proceso de
renovación de estructuras) para ordenar el giro del dinero correspondiente por
la liquidación trimestral de gastos ordinarios que nos ocupa, lo que conlleva la
imposibilidad de ordenar el pago a favor del partido. Consecuentemente, al no
haber ingresado el dinero al patrimonio partidario y por no ser válida la “cesión
de derecho de crédito” en el fideicomiso por gastos ordinarios, no resulta
procedente la gestión presentada por la empresa COFIN S. A y debe denegarse. En
su lugar, debe ordenarse la
retención del monto reconocido.
Dada
la identidad en las pretensiones formuladas por la empresa COFIN S.A. en el
marco del documento allegado a este expediente, el Tribunal reafirma, en todos
sus extremos, los razonamientos y decisión contenidas en los pasajes
transcritos. Sobre esa base, no ha lugar a la gestión de la citada empresa.
XII.-
Determinación del monto de la
reserva para futuros gastos permanentes del PRN. Tomando en consideración que al PRN se le
reconocieron gastos de organización y capacitación por la suma de ₡8.431.776,33 (conforme al considerando
VII de esta resolución) y que, según se indicó, debe descontarse la suma pagada en exceso a esa
agrupación por ₡3.000.000,00 (en los términos del considerando
VI de esta resolución), corresponde deducir esas cifras con
cargo a las reservas de organización y capacitación política, bajo el escenario
previo a la reforma estatutaria de 2019. Producto de las respectivas operaciones
aritméticas, para las liquidaciones de gastos
permanentes anteriores al 8 de noviembre de 2019, el PRN mantiene en reserva la
suma de ₡2.349.760.118,65, distribuidos de la siguiente manera: ₡1.301.973.703,53 (₡1.313.405.479,86
- ₡8.431.776,33 - ₡3.000.000,00) para afrontar gastos de
organización y ₡1.047.786.415,12
para atender gastos de capacitación. Para las liquidaciones de gastos
posteriores al 8 de noviembre de 2019, el monto de la reserva por ₡2.349.760.118,65 queda desglosado
de la siguiente manera: ₡2.061.707.136,13
(₡2.073.138.912,46 - ₡8.431.776,33 - ₡3.000.000,00) para
atender gastos de organización y ₡288.052.982,52
para afrontar gastos de capacitación.
POR TANTO
Se deniega la gestión presentada por la
empresa Consultores Financieros COFIN S. A. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 96 de la Constitución
Política, 107, 117 y 135 del Código Electoral y 70 y 73 del Reglamento sobre el
Financiamiento de los Partidos Políticos, se reconoce al partido Restauración Nacional, cédula jurídica n.° 3-110-419368, la suma de ₡8.431.776,33 (ocho millones cuatrocientos
treinta y un mil setecientos setenta y seis colones con treinta y tres céntimos)
que, a título de contribución estatal, le corresponde por gastos de
organización y capacitación válidos y comprobados producto de la revisión final de la liquidación del tercer
trimestre (julio-setiembre) de 2019. No obstante, en atención a lo dispuesto en
el considerando IX de esta resolución, procedan el Ministerio de Hacienda y
la Tesorería Nacional a separar y retener ese monto para garantizar la deuda
que la agrupación con la Caja Costarricense de Seguro Social por el impago de
cuotas obrero patronales; ello hasta que esa institución informe a este
Tribunal que el partido Restauración Nacional se encuentra al día con sus
pagos, que llegó a un arreglo de pago por ese concepto, en su caso, hasta que dichos
montos sean liberados o requeridos por juez competente en estrados judiciales;
una vez que ello suceda, el Tribunal gestionará lo pertinente. Asimismo, de
conformidad con los considerandos VIII y XI, procedan el Ministerio de Hacienda
y la Tesorería Nacional a retener la totalidad del monto reconocido en esta
liquidación, en forma integral, hasta que la Dirección General del Registro
Electoral y el Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos informen
que ese partido político ha cumplido satisfactoriamente con lo dispuesto en el
artículo 135 del Código Electoral y con el requisito de renovación de
estructuras exigido en el ordenamiento jurídico, circunstancias que serán
comunicadas oportunamente por este Tribunal cuando corresponda. De igual
manera, en los términos del considerando VI, se ordena la deducción
de ₡3.000.000,00 (tres millones de colones sin céntimos) de los recursos
que el PRN mantiene en su reserva de gastos permanentes de organización
política; el Ministerio de Hacienda y la Tesorería Nacional procederán con el
depósito del monto indicado en el Fondo General de Caja Única del Estado, de lo
cual informarán, oportunamente, a este Tribunal. Se comunica a esas
dependencias del Poder Ejecutivo que el partido
Restauración Nacional mantiene en reserva la suma de ₡2.349.760.118,65 (dos mil trescientos cuarenta y nueve millones
setecientos sesenta mil ciento dieciocho colones con sesenta y cinco céntimos)
para afrontar gastos futuros de organización y de capacitación, cuyo
reconocimiento queda sujeto al procedimiento de liquidaciones trimestrales,
contemplado en el artículo 107 del Código Electoral. Contra esta resolución
procede recurso de reconsideración que debe interponerse en el plazo de ocho
días hábiles. Notifíquese lo resuelto al partido Restauración Nacional y
a Consultores Financieros COFIN S.A. en los medios señalados, a ese efecto, en
este expediente. Una vez que esta resolución adquiera firmeza, se notificará a
la Tesorería Nacional y al Ministerio de Hacienda, se comunicará a la Dirección
General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos, al
Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos y se publicará en el
Diario Oficial.-
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde
Luis Diego Brenes Villalobos
Mary Anne Mannix Arnold
Exp. n.° 285-2023
Liquidación trimestral de gastos
Revisión final julio-setiembre 2019
Partido Restauración Nacional
JLRS/smz.-