N.° 3820-E8-2012.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las catorce horas cincuenta minutos del veintiuno de mayo de dos mil doce.
Consulta formulada por el señor José Rafael Quesada Jiménez sobre si existe incompatibilidad para desempeñarse como miembro de una junta directiva regional o provincial del Banco Nacional de Costa Rica y, simultáneamente, ejercer un puesto dentro del comité ejecutivo de un partido político.
RESULTANDO
1.- Mediante escrito presentado el 31 de enero de 2011 el señor José Rafael Quesada Jiménez consulta a este Tribunal si existe alguna incompatibilidad entre el desempeño de un cargo en la junta directiva regional o provincial del Banco Nacional de Costa Rica y ser, simultáneamente, miembro del comité ejecutivo de un partido político (folio 2).
2.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Zamora Chavarría; y,
CONSIDERANDO:
I. Sobre la admisibilidad de la consulta formulada: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 102 inciso 3) de la Constitución Política corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones la potestad de interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referidas a la materia electoral.
Según lo establece el artículo 12 inciso c) del Código Electoral, esos pronunciamientos pueden ser emitidos de oficio o a instancia del Comité Ejecutivo Superior de cualquiera de los partidos políticos inscritos. El inciso d) del mismo numeral establece que el Órgano Electoral también podrá emitir opinión consultiva a solicitud de los jerarcas de los entes públicos que tengan un interés legítimo en la materia electoral o de cualquier particular. No obstante, en este último caso, la ley le concede al Tribunal la potestad de emitir su opinión si lo considera necesario para la correcta orientación del proceso electoral y actividades afines.
Conforme a la normativa expuesta y atendiendo a la facultad que le asiste, este Tribunal procede a evacuar la consulta pero, de forma genérica, sin referirse a la situación particular del gestionante.
II.-Prohibiciones a la participación política para empleados y funcionarios públicos. A los efectos del análisis del presente asunto, resulta indispensable retomar lo dispuesto en el artículo 146 del Código Electoral que dispone, de manera literal:
“ARTÍCULO 146.- Prohibición para empleados y funcionarios públicos. Prohíbese a los empleados públicos dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político-electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político. Los jefes inmediatos de dichos empleados serán los responsables de vigilar el cumplimiento de esta disposición.
Quienes ejerzan la Presidencia o las Vicepresidencias de la República, los ministros(as) y viceministros(as), y los miembros activos o las miembros activas del servicio exterior, el contralor o la contralora y subcontralor o subcontralora generales de la República, el (la) defensor(a) y el (la) defensor(a) adjunto(a) de los habitantes, el (la) procurador(a) general y el (la) procurador(a) general adjunto(a), quienes ejerzan la presidencia ejecutiva, o sean miembros(as) de las juntas directivas, directores ejecutivos, gerentes y subgerentes de las instituciones autónomas y todo ente público estatal, los(as) oficiales mayores de los ministerios, los(as) miembros (as) de la autoridad de policía, los(as) agentes del Organismo de Investigación Judicial (OIJ), los magistrados(as) y toda persona empleada del TSE, los magistrados y funcionarios(as) del Poder Judicial que administren justicia, y quienes tengan prohibición en virtud de otras leyes, no podrán participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos, ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género.
En materia electoral, las personas funcionarias incluidas en el párrafo segundo de este artículo, únicamente podrán ejercer el derecho a emitir su voto el día de las elecciones en la forma y las condiciones establecidas en este Código.
El TSE podrá ordenar la destitución e imponer inhabilitación para ejercer cargos públicos por un período de dos a cuatro años, a los funcionarios citados, cuando sus actos contravengan las prohibiciones contempladas en este artículo.”.
La norma transcrita permite observar que el legislador ha dispuesto tres tipos de limitaciones a la participación política: una primera limitación genérica, según la cual todos los funcionarios públicos tienen vedado favorecer, con sus cargos, a un partido político o dedicarse, en sus horas laborales, a trabajos o discusiones partidarias.
Una segunda, definida por la naturaleza o jerarquía de ciertos cargos, a cuyos titulares el legislador consideró necesario impedirles participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes o reuniones de carácter político, colocar divisas en sus viviendas o vehículos, o hacer ostentación partidista de cualquier otro género, quedando sus derechos político electorales restringidos a emitir su voto el día de las elecciones.
Finalmente, una tercera limitación que el legislador dejó abierta a la posibilidad de que, en virtud de leyes especiales, otros funcionarios públicos puedan sujetarse a la prohibición absoluta de participación política establecida en el párrafo segundo del artículo 146.
III.- Jurisprudencia electoral relacionada con las juntas directivas locales de entidades del Sistema Bancario Nacional. El artículo 88 del Código Electoral derogado (Ley n.º 1536 del 10 de diciembre de 1952) presentaba una redacción muy similar a la norma del numeral 146 vigente. Precisamente, con base en la posibilidad de restringir la participación política vía previsiones legales especiales, la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional (Ley n.º 1644 del 26 de setiembre de 1953), en su artículo 29, establece que: “Los miembros de las Juntas no podrán participar en actividades político-electorales, salvo con la emisión de su voto y en las que sean obligatorias por ley. Esta prohibición es aplicable a los gerentes, jefes y subjefes de departamento y de sección.”.
Sin perjuicio de esta prohibición genérica este Tribunal, en las resoluciones n.º 393-97 del 1º de abril de 1997 y 414-97 del 2 de abril de 1997 determinó que, sin embargo, la limitación contenida en el artículo antes transcrito, no es de aplicación a los miembros de las juntas directivas locales, puesto que aquella únicamente alcanza a los miembros de la junta directiva central de la entidad bancaria.
Concretamente consideró que:
“II) Conforme quedo demostrado, el señor Altamura Carriero, siendo funcionario del Banco de Costa Rica, participó como pre-candidato para diputado en la Convención que llevó a cabo el Partido Unidad Social Cristiana el 9 de marzo próximo pasado. Sin embargo como bien lo expuso el denunciado en su alegato de defensa, de la relación normativa referente a los miembros de las juntas directivas de los entes bancarios del Estado, se colige claramente que aquellos designados y que ejercen sus funciones como tales en las diferentes sucursales y no en la Oficina Central no les es aplicable la prohibición que señala y prevé el artículo 29 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional.
En efecto, esa norma no permite la participación en actividades político-electorales –con la salvedad que la misma indica- a los miembros de las Juntas Directivas, (y otros funcionarios), de la Juntas Generales del Banco, o sea de la Oficina Matriz o Central, a que se refiere el artículo 20 de esa misma ley. No otra cosa puede deducirse con la más elemental lógica, si es (sic) mismo Estatuto Legal, dispone y regula en un capítulo aparte (Capítulo IV artículo 48 y siguientes), todo lo referente a las Sucursales. Así, el artículo 51 ibídem preceptúa que “Los miembros de las Juntas Directivas locales y el Gerente de las Sucursales serán designados por a Junta Directiva General de cada Banco y quedarán sujetos a las prescripciones del artículo 39 de la presente ley, en cuanto fueren racionalmente aplicables...”. Por su parte el artículo 39 indicado. (sic), dispone que “Los gerentes y subgerentes quedarán sujetos a las mismas disposiciones que para los miembros de la Junta establecen los artículos 21 a 26 de la presente ley...” (sic) De los (sic) transcrito, queda patente, como se explicación (sic) supra, que los miembros de las juntas directivas de las sucursales bancarias, escapan de la regulación prohibitiva del artículo 298 referido, por r (sic) lo que no les está vedada su participación en actividades político-electorales, mas que lo que señala el primer párrafo del artículo 88 del Código Electoral, (sic). Finalmente es dable apuntar que no existe vacío alguno de norma para “regular las sucursales” como se afirma en la denuncian (sic) y antes por el contrario quedó claramente definido que hay regulación expresa donde se excluye a aquellos directivos de las sucursales, de las disposiciones aplicables en los miembros de la Junta Directiva General o Central.” (resolución 414-97).
IV.- Situación actual de las juntas directivas en relación con la prohibición de participación política. Con la entrada en vigencia del nuevo Código Electoral el 2 de setiembre del año 2009, se produjo una modificación sustancial en la letra de la restricción a la participación política de los funcionarios y servidores públicos ya que el legislador incluyó, dentro de la lista de los sujetos abrigados por la prohibición absoluta, a los miembros de las juntas directivas de las instituciones autónomas y de todo ente público estatal. De esa suerte, al amparo de los párrafos segundo y tercero del artículo 146, esa condición limita los derechos políticos de su titular al ejercicio de su derecho al voto el día de las elecciones.
V.- Sobre el caso particular de las juntas directivas locales a la luz de la redacción actual del artículo 146. Cuando este Tribunal precisó que el artículo 29 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional (LOSBN) no era aplicable a las juntas directivas locales de las entidades bancarias, no se contemplaba a los miembros de las juntas directivas dentro de la lista de funcionarios sujetos a la prohibición absoluta del artículo 88 del Código Electoral derogado. Sin embargo, lo cierto es que su inclusión en el párrafo segundo del artículo 146 vigente no cambia, en el fondo, lo dispuesto en los precedentes jurisprudenciales ya mencionados por las razones que, de seguido se exponen.
De acuerdo con el numeral 49 de la LOSBN, en cada sucursal bancaria de cabecera de provincia, existirá una junta directiva local con funciones análogas a las de la junta directiva general de cada banco. Asimismo, el legislador estableció que las funciones y sujeciones al régimen jurídico de los miembros de estos órganos colegiados menores serán equiparables a las de los integrantes de la administración superior del banco “en cuanto fueren racionalmente aplicables”, reenvío normativo que se mantiene invariable desde el precedente jurisprudencial de este Tribunal en 1997.
Así, si bien las juntas directivas locales, que constituyen un órgano dentro del organigrama de las entidades del Sistema Bancario Nacional, tienen cierto grado de autonomía en la ejecución de sus labores, empero siguen sujetándose jerárquicamente al gobierno central del banco respectivo. Cuando el artículo 146, en su párrafo segundo, referencia a los integrantes de las juntas directivas de cualquier ente público estatal, lo hace particularmente para el caso de los miembros del órgano colegiado del gobierno central de la dependencia pública de que se trate, pues es en el estrato superior que reside la personería jurídica, la representación y la jerarquía máxima de la institución.
En casos similares, es decir, cuando hablamos de la interpretación de la restricción absoluta para funcionarios que ejercen cargos con nomenclatura igual a la lista taxativa del párrafo segundo del artículo 146, pero que no pertenecen a la administración superior de la institución respectiva, este Colegiado ha entendido que el legislador sólo limitó el derecho de participación político electoral a los miembros de los órganos superiores de la Administración respectiva. Sobre el tema en particular, entre otras, en la resolución n.º 1959-E-2006, este Tribunal consideró que:
“Por esto, independientemente de la nomenclatura que se le asigne a un determinado cargo o puesto, la prohibición taxativa del artículo 88 del Código Electoral solo abarca a la Gerencia General que es el órgano superior de administración de la institución citada. Al de “Gerente Regional” no le es aplicable dicha disposición, aunque sí lo es la prohibición genérica para todos los empleados públicos de dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político electoral durante las horas laborables y usar su cargo para beneficiar a un partido político.”
La jurisprudencia electoral ha destacado la relevancia del derecho de participación política dentro de la configuración democrática del Estado costarricense, lo que conlleva que la interpretación de las normas que restrinjan este derecho debe observar el principio de in dubio pro participación. Bajo esa premisa se ha entendido que no resulta admisible ampliar los cargos sujetos a la prohibición contenida en el párrafo segundo del artículo 146 mediante analogía, sino que la interpretación debe ser restrictiva atendiendo a que el listado de cargos es numerus clausus, salvo restricción especial establecida por otra ley específica.
De conformidad con el principio pro participación y la naturaleza jurídica de las juntas directivas locales de las entidades del Sistema Bancario Nacional, a los integrantes de estos órganos locales o regionales no les alcanza la prohibición absoluta contenida en el párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral, ni la restricción del artículo 29 de la LOSBN.
VI.- Conclusión. En el marco de los antecedentes jurisprudenciales citados y en atención a los principios de interpretación restrictiva y pro participación, la única restricción político-electoral que acompaña a los miembros de las juntas directivas locales o regionales de las entidades del Sistema Bancario Nacional es la genérica, contemplada en el párrafo primero del artículo 146 ibidem, por lo que no existe impedimento para que éstos integren el comité ejecutivo de una agrupación política, siempre y cuando las actividades, trabajos o discusiones que involucren el ejercicio de ese cargo político no tengan lugar durante las horas laborales o en el momento en que tengan que desempeñar esos cargos directivos.
POR TANTO
Se rinde opinión consultiva en el sentido de que, a los miembros de las juntas directivas locales de las entidades públicas del Sistema Bancario Nacional les aplica, en tal condición, la restricción genérica contemplada en el párrafo primero del artículo 146 del Código Electoral, por lo que pueden integrar el comité ejecutivo de un partido político siempre y cuando las actividades, trabajos o discusiones que involucren el ejercicio de ese cargo político, no tengan lugar durante las horas laborales o en el momento en que tengan que desempeñar esos cargos directivos. Notifíquese.
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría
Ovelio Rodríguez Chaverri
Exp. n.° 095-Z-2011
Opinión consultiva
Limitaciones a la participación político-electoral
para los miembros de las Juntas Directivas Locales
ACT/er.-