N.° 4250-E8-2009.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José,a las catorce horas treinta y cinco minutos del once de setiembre de dos mil nueve.
Consulta planteada por el Comité Ejecutivo Superior del Partido Liberación Nacional, relativa a la adquisición de certificados de cesión del derecho eventual a la contribución estatal y a las contribuciones privadas.
RESULTANDO
1.- En oficio n.° SGAC-105 del 1° de setiembre del 2009, los señores Francisco Antonio Pacheco, Antonio Calderón Castro, Jorge Walter Bolaños, Presidente, Secretario General y Tesorero a.i. del Comité Ejecutivo Superior del Partido Liberación Nacional respectivamente, con fundamento en la sesión n.° 9-09, celebrada el 31 de agosto del 2009, solicitan que se les confirme las siguientes interpretaciones: a) no existe ninguna restricción para que las personas jurídicas nacionales adquieran “bonos” emitidos por el Partido Liberación Nacional; b) si una persona jurídica nacional adquiere uno de estos bonos que después resulta impagable, dicha adquisición no se convierte en una donación violatoria del ordenamiento jurídico; c) aunque toda donación numeraria debe ingresar a la cuenta única de la Tesorería del Partido, no existe óbice para que el dinero recibido sea luego asignado a un candidato a diputado o a munícipe o regidor, con el fin que sea utilizado por él o ella en los gastos correspondientes a su respectiva campaña.
2.- En el proceso se han observado las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Sobrado González; y,
CONSIDERANDO
I.- Admisibilidad de la gestión consultiva.- El artículo 102 inciso 3) de la Constitución Política concede al Tribunal Supremo de Elecciones la potestad de interpretar, en forma exclusiva y obligatoria, las disposiciones constitucionales y legales referidas a la materia electoral. De acuerdo con el artículo 12 inciso c) del Código Electoral, estos pronunciamientos se rinden de oficio o a instancia del Comité Ejecutivo Superior de cualquiera de los partidos políticos inscritos. Asimismo, el inciso d) del numeral citado dispone que el Tribunal emitirá opinión consultiva a solicitud del Comité Ejecutivo Superior de cualquiera de los partidos políticos inscritos que tengan interés legítimo en la materia electoral.
Según se aprecia de la normativa expuesta, el Comité Ejecutivo Superior del Partido Liberación Nacional se encuentra legitimado para solicitar la opinión consultiva de interés, por lo que se procede a evacuar en los términos que se detallan a continuación.
II.- Sobre el fondo del asunto.- Se atiende lo planteado según el orden en que se expone:
Los artículos 115 a 119 del Código Electoral contemplan la emisión de certificados partidarios mediante los cuales se verifica la cesión de derechos eventuales a la contribución estatal –denominados “bonos” en el Código Electoral derogado-, como un mecanismo al que pueden recurrir los partidos políticos para financiar su acción política. El segundo párrafo del numeral 115 señala:
“Artículo 115.- Cesión del derecho de contribución estatal.- (…)
Todas las cesiones deberán efectuarse por medio de certificados de un valor o de varios valores cambiables en la Tesorería Nacional, por los bonos que el Estado emita para pagar la contribución política. Dichos certificados indicarán el monto total de la emisión, la cual será notificada a la Dirección de Financiamiento de Partidos Políticos. Cuando existan varias emisiones, cada una incluirá el número de serie que le corresponde, su monto y el de las anteriores. Para el pago, la primera emisión tendrá preferencia sobre la segunda y así sucesivamente hasta la última emisión. La notificación a la Dirección de Financiamiento de Partidos Políticos no implicará responsabilidad alguna para el Estado, si el derecho cedido no llega a existir en todo o en parte.”.
Los certificados –que pueden utilizarse como respaldo de un crédito, transarse directamente o entregarse como forma de pago de una obligación- es una cesión de derechos eventuales, toda vez que dependerán de un resultado electoral futuro e incierto, por lo que la adquisición no confiere a su tenedor un derecho de crédito puro y simple.
El certificado formaliza la cesión del derecho eventual a la contribución estatal por parte del partido -cedente- a otro sujeto -cesionario-. De manera que el título no contiene en sí mismo un derecho autónomo o cierto, sino un derecho eventual que sólo se consolida si el partido obtiene los votos suficientes y, aún de ser así, su valor dependerá del monto que posteriormente llegue a reconocer este organismo electoral, en proporción a la fuerza electoral del partido y luego de la liquidación de gastos. Únicamente a partir de este momento, el poseedor podrá presentarse a sustituir los títulos por bonos del Estado ante la Tesorería Nacional, por la cuantía que solo en este momento podrá determinarse.
Es decir, el certificado de cesión del derecho a la contribución estatal posee carácter especulativo, dado que su valor se encuentran sujeto a una condición futura e incierta, sea el respaldo electoral que obtenga el partido político y la comprobación del monto que le corresponda a título de contribución estatal.
El artículo 116 prohíbe a las personas físicas o jurídicas extranjeras adquirir certificados emitidos por los partidos políticos, así como realizar otras operaciones financieras relacionadas con los partidos políticos; proscripción que obedece a la imposibilidad que tienen esas personas de intervenir de cualquier forma en los asuntos políticos del país, según el artículo 19 de la Constitución Política y en concordancia con el artículo 128 del Código Electoral.
Este numeral 128 del Código Electoral señala:
“Artículo 128.- Prohibición de la contribución de extranjeros y personas jurídicas.-
Prohíbese a los extranjeros y a las personas jurídicas de cualquier naturaleza y nacionalidad efectuar, directa, indirectamente o en forma encubierta, contribuciones, donaciones o aportes, en dinero o en especie, para sufragar los gastos de los partidos políticos. A los extranjeros, sean personas físicas o jurídicas, también les está prohibido otorgar préstamos, adquirir títulos o realizar cualquier otra operación que implique beneficio de cualquier clase para los partidos políticos. Los miembros del comité ejecutivo superior serán los responsables de velar por el cumplimiento de esta norma.”. (el destacado no es del original).
Como se aprecia de la norma transcrita, la prohibición para adquirir certificados de cesión únicamente aplica para las personas extranjeras, sean físicas o jurídicas, no así para las personas jurídicas nacionales. De ahí que estos certificados hayan sido creados como mecanismo de financiamiento partidario utilizados, incluso, como medio de pago de bienes y servicios adquiridos de personas jurídicas nacionales, dado que se encuentran destinados a circular en el mercado financiero, el que se encuentra gobernado por las personas jurídicas.
En consecuencia, no se encuentra prohibida la adquisición de certificados de cesión de la contribución estatal de los partidos políticos por parte de las personas jurídicas nacionales.
Según se indicó supra, no existe prohibición para que las personas jurídicas nacionales adquieran certificados partidarios, en tanto no se trata de una donación al partido sino de una inversión, inclusive cuando el partido no llegue a adquirir el derecho a la contribución estatal o éste resulte insuficiente para hacer frente a todas las emisiones de certificados de cesión realizadas. Lo anterior, debido a la naturaleza propia de los certificados, que se encuentran sujetos a una condición futura e incierta, aceptada por cesionario.
No obstante, podrían existir situaciones extremas en las que se encubran donaciones con la compra de certificados de cesión, las cuales deberán ser examinadas en cada caso concreto, en las que deberá verificarse el ánimo de actuar en fraude de ley -dolo- y la deliberada intención de evadir los controles y las prohibiciones aplicables a las contribuciones privadas. En caso de acreditarse una donación encubierta por parte de una persona jurídica nacional, ésta se reputará irregular y deberá aplicarse el régimen sancionatorio que brinda fundamento a la prohibición legal de donación de personas jurídicas nacionales a los partidos políticos que establece el artículo 128 del Código Electoral.
Se insiste, empero, que se trata de situaciones excepcionales que, desde luego, no se configuran por la simple circunstancia de que el resultado electoral no permita recuperar la inversión total o parcialmente.
El artículo 122 del Código Electoral contempla como regla que los fondos provenientes de donaciones, contribuciones o aportes privados, que reciban los partidos políticos, deberán depositarse en una cuenta corriente única dedicada exclusivamente a este tipo de ingresos, en cualquier banco del Sistema Bancario Nacional, la cual podrá estar dividida en subcuentas.
El principio de cuenta única partidaria para la captación de contribuciones privadas ha sido reconocido por la jurisprudencia electoral, desde el año 2003, como un medio para hacer efectivo el principio de publicidad que debe imperar en el manejo de los fondos que reciban los partidos políticos a título de contribuciones, donaciones o aportes privados y fortalecer el régimen de control interno de las agrupaciones políticas, en concordancia con el mandato constitucional contenido en el artículo 96 párrafo in fine.
La cuenta única tiene como finalidad verificar los nombres de los contribuyentes y fiscalizar el origen del financiamiento privado, habida cuenta de las prohibiciones y sanciones estipuladas en el Código Electoral; exigencia que, por exclusión, no impide a los partidos utilizar otras cuentas bancarias, siempre que se trate del subsidio estatal u otras fuentes de financiamiento distintas de las contribuciones privadas (vid. resolución n.° 1655-E-2005 de las 9:45 horas del 11 de julio del 2005).
Ahora bien, el artículo 125 del Código Electoral prohíbe, como regla, el financiamiento privado directamente a los candidatos o precandidatos oficializados por los partidos políticos a cualquier cargo de elección popular. No obstante, posibilita la realización de aportes privados con destino específico, los cuales, en virtud del principio de publicidad que cobija al financiamiento privado, deberán canalizarse a través del tesorero del partido, quien se encuentra obligado a contemplarlos dentro del informe que debe remitir a estos organismos electorales.
Para una mayor comprensión se transcribe lo dispuesto en dicho numeral:
“Artículo 125.- Financiamiento a los candidatos o precandidatos.
Prohíbese el financiamiento privado directamente a los candidatos o precandidatos oficializados por los partidos políticos a cualquier cargo de elección popular. Toda contribución deberá canalizarse por medio de quien ocupe la tesorería del partido político. Para estos efectos, se entenderán por oficializadas las precandidaturas debidamente inscritas ante el partido respectivo con ocasión de sus procesos electorales internos; asimismo, las candidaturas oficializadas serán las así reconocidas de acuerdo con los estatutos del partido político.
Si estos aportes tienen como fin específico apoyar a algún candidato o precandidato oficializado, el tesorero ordenará, a favor de este, el traslado inmediato de tales recursos, pero estará obligado a incluirlo en sus informes. Estas contribuciones estarán sometidas a las mismas restricciones, controles y sanciones previstos en este Código en relación con los aportes o donaciones privadas a los partidos.”(el destacado no es del original).
En virtud de lo expuesto, toda contribución privada debe ingresar a la cuenta única del partido y debe ser canalizada a través del tesorero; no obstante, existe la posibilidad de realizar aportes o contribuciones con fin específico, a favor de algún candidato o precandidato de elección popular oficializado, para lo cual una vez depositado el dinero en la cuenta única del partido y registrado el aporte para los efectos del siguiente informe que debe rendirse a este Tribunal, el tesorero partidario ordenará el traslado inmediato de esos recursos a su beneficiario.
POR TANTO
Se evacua la consulta en los siguientes términos: 1) no existe prohibición para que las personas jurídicas nacionales adquieran certificados de cesión de la contribución estatal de los partidos políticos; 2) sin perjuicio de lo anterior, podrían existir situaciones extremas y excepcionales en las que se encubran donaciones con la compra de certificados de cesión, las cuales deberán ser examinadas en cada caso concreto; 3) puedenrealizarse aportes o contribuciones con un fin específico, destinadas a financiar campañas de precandidatos o candidatos oficializados, siempre que los fondos ingresen a la cuenta única del partido, correspondiendo al tesorero partidario hacer efectivo el destino del dinero.Notifíquese y comuníquese en los términos definidos en el inciso c) del artículo 12 del Código Electoral.
Luis Antonio Sobrado González
Max Alberto Esquivel Faerron
Mario Seing Jiménez
Zetty Bou Valverde
Juan Antonio Casafont Odor
Expediente n.° 285-S-2009
Consulta electoral
Certificados de cesión y donaciones a candidatos
Comité Ejecutivo Superior PLN
WGA/er.-