N.° 4613-E8-2013.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las ocho horas treinta minutos del diecisiete de octubre de dos mil trece.
Opinión consultiva solicitada por la señora Virginia Chacón Arias, Directora General del Archivo Nacional y Directora Ejecutiva de la Junta Administrativa del Archivo Nacional, respecto de las limitaciones a la participación político-electoral que cubren a esos cargos.
RESULTANDO
1.- En escrito recibido el 3 de octubre de 2013 en la Secretaría de este Tribunal, la señora Virginia Chacón Arias, Directora General y Directora Ejecutiva de la Junta Administrativa, ambas del Archivo Nacional, remite la consulta formulada por esa Junta en sesión del 18 de setiembre de 2013, respecto de la prohibición que tienen esos cargos de intervenir en actividades político-electorales. En concreto consulta “(…) si los miembros de la Junta Administrativa del Archivo Nacional y la suscrita en carácter de Directora Ejecutiva de la Junta (Ley 7202, Ley del Sistema Nacional de Archivos) y Directora General del Archivo Nacional, si nos alcanza la prohibición de participación electoral establecida en el artículo 146 del Código Electoral” (folios 1 al 7).
2.- En el procedimiento se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Sobrado González; y,
CONSIDERANDO
I.- Sobre la admisibilidad de la opinión consultiva: El inciso d) del artículo 12 del Código Electoral habilita al Tribunal Supremo de Elecciones a emitir opiniones consultivas a solicitud del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos o de los jerarcas de los entes públicos con interés legítimo en la materia electoral. Esa misma norma dispone que cualquier particular puede solicitar una opinión consultiva la cual será atendida si, a criterio de este Órgano, resulta necesaria para la correcta orientación del proceso electoral.
El pronunciamiento solicitado por la señora Chacón Arias cumple el propósito de orientar los procesos electorales, al estar de por medio la duda del tipo de prohibición que tienen los integrantes de la Junta Administrativa del Archivo Nacional y su Directora General de para participar en actividades políticas. Por esa razón, el Tribunal Supremo de Elecciones procede al ejercicio hermenéutico pedido.
II.- Sobre el fondo: El diseño normativo previsto en el artículo 146 del Código Electoral contempla prohibiciones o restricciones de diferente grado para los funcionarios públicos. En el primer párrafo se prohíbe a los empleados públicos, en general, favorecer con sus cargos a un partido político o dedicarse, en sus horas laborales, a trabajos o discusiones partidarias. En el segundo párrafo, por su parte, se enlista una serie de funcionarios que, en razón de la naturaleza de su cargo o jerarquía, están sujetos a una restricción más rigurosa y se consideró necesario proscribirles, expresamente, toda forma de participación político partidaria salvo la emisión del voto, de modo tal que sus derechos políticos quedan reducidos al ejercicio del sufragio el día de las elecciones (ver, en ese sentido, resoluciones n.° 1927-E8-2008 de las 10:05 horas del 05 de mayo de 2009 y n.º 4875-E8-2010 de las 12:00 horas del 13 julio de 2010).
III. Sobre la naturaleza jurídica de la Junta Administrativa y la Dirección General, ambas del Archivo Nacional: En virtud de que el artículo 146 del actual Código Electoral incluye, dentro de la lista de funcionarios públicos con prohibición absoluta, a quienes “sean miembros(as) de las juntas directivas, directores ejecutivos, gerentes y subgerentes de las instituciones autónomas y todo ente público estatal”, resulta oportuno, de previo a emitir criterio sobre la prohibición que tienen los cargos consultados, el análisis de la naturaleza jurídica de la Dirección General y la Junta Administrativa del Archivo Nacional y la forma como se integra esa Junta, para, posteriormente, determinar el grado de prohibición a la participación político-electoral que se imponen a sus integrantes.
Así, su funcionamiento se encuentra regulado en la Ley del Sistema Nacional de Archivos, de la siguiente manera:
“Artículo 11.-
La Junta Administrativa del archivo Nacional,
creada por ley No. 5574 del 6 de setiembre de 1974, será la máxima autoridad
del Sistema Nacional de Archivos, actuará como órgano rector de dicho
sistema, y tendrá como objetivos principales dotar de un edificio funcional a
la Dirección General del Archivo Nacional, lo mismo para mantener una estrecha
relación archivística y técnica entre los archivos del sistema. Su domicilio
estará en la ciudad de San José, y será el mismo que tenga la Dirección
General del Archivo Nacional. Además, tendrá las siguientes
funciones:
(…)
Artículo 12.-
La Junta Administrativa del Archivo Nacional estará integrada por los siguientes miembros:
- El Ministro de Cultura, Juventud y Deportes, o su representante.
- El Ministro de Planificación Nacional y Política Económica, o su representante.
En caso de que se hagan representar, cada ministro deberá escoger a una persona de reconocida experiencia y preparación relacionados con la archivística, la historia o la administración pública, para el caso.
Un académico representante de la Academia de Geografía e Historia de Costa Rica, escogido por ésta.
Un profesional en archivística y un profesional en historia. Ambos representarán a las escuelas de esas ciencias existentes en los centros de educación superior estatal, y serán nombrados por el Consejo Nacional de Rectores.
Un archivista representante de los archivos de las instituciones a las que se refiere el artículo 2o. de la presente ley, que será designado por el Ministro de Cultura, Juventud y Deportes, de una terna que se escogerá en asamblea de archivistas convocada por la Junta Administrativa del Archivo Nacional. Por lo menos uno de los integrantes de esta terna será miembro de la Asociación Costarricense de Archivistas, y los tres deberán ser graduados en archivística, en un centro de educación superior.
Una persona de reconocida capacidad y experiencia en lo atinente a las funciones propias de la Dirección General del Archivo Nacional, escogida por la Junta Administrativa de ésta, de una terna enviada por el Director General. Los últimos cinco miembros, fungirán por un período de dos años y podrán ser reelegidos.
(…)
Artículo 22.-
La Dirección General del Archivo Nacional será una entidad de servicio público que funcionará como un órgano desconcentrado del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes. Para efectos de la organización y el cumplimiento de sus funciones, estará constituida por: la Junta Administrativa del Archivo Nacional, la Dirección General, la Subdirección, la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos, y los departamentos, secciones y unidades necesarios para el cumplimiento de sus fines.”.
(…)
Artículo 27.-
La Dirección General del Archivo Nacional tendrá un jefe con la denominación de director general. En ausencia de éste, lo suplirá el subdirector, con sus mismas atribuciones.”.
La Procuraduría General de la República, al analizar la naturaleza jurídica tanto de la Junta Administrativa del Archivo Nacional como de su Dirección General, estimó que la Ley del Sistema Nacional de Archivos dispuso una estructura administrativa confusa para el cumplimiento de los fines de la ley, al definir que la Junta Administrativa formaría parte de la Dirección General. Sin embargo, aclaró que “La Junta Administrativa de (sic) Archivo Nacional es un órgano persona o sea tiene una personificación presupuestaria; mientras que la Dirección General de (sic) Archivo Nacional, es un órgano desconcentrado, en grado de mínima, del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes” (ver, entre otros, los pronunciamientos números C-042-2001 del 20 de febrero de 2001 y C-314-2006 del 7 de agosto de 2006).
Conforme al criterio y la normativa antes expuesta, queda claro que ni la Junta Administrativa del Archivo Nacional ni su Dirección General son entes públicos, ya que en el caso de la Junta es un órgano persona y la Dirección General es un órgano desconcentrado del Ministerio de Cultura y Juventud, con lo cual ambos, pese a la complejidad con que la ley define su estructura jerárquica, continúan formando parte de la Administración Pública Central.
b).- Sobre las limitaciones a la participación político-electoral del cargo de Directora General y de los integrantes de la Junta Administrativa, ambos del Archivo Nacional: La naturaleza jurídica que le atribuye la Ley del Sistema Nacional de Archivos a la Junta Administrativa y a la Dirección General no es asimilable al de una institución autónoma o un ente público estatal. Por tal motivo, los cargos de Director General del Archivo y miembro de la Junta Administrativa no pueden considerarse contemplados en la lista de funcionarios del párrafo segundo del numeral 146. Dado que la citada Ley del Sistema Nacional de Archivos tampoco contempla limitaciones especiales a la participación política de los titulares de esos cargos, se concluye que esos funcionarios, con la excepción que se dirá, sólo se encuentran afectos a la restricción genérica, dispuesta en el primer párrafo del indicado numeral del Código Electoral, según la cual tienen vedado “dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político-electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político”.
Importa aclarar que la referida prohibición genérica, en el caso de los integrantes de la Junta Administrativa del Archivo Nacional, contempla, incluso, a los miembros provenientes del sector privado (artículo 12 de la Ley del Sistema Nacional de Archivos). Aunque estos no desempeñen simultáneamente otro cargo público, su sola condición de miembro de la Junta obliga a considerarles como funcionarios públicos, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 111 de Ley General de la Administración Pública; razón por la cual, les alcanza la prohibición antes mencionada (ver en sentido similar las resoluciones números 3980-E8-2010 de las 08:45 horas del 2 de junio de 2010 y 5864-E8-2011 de las 12:02 horas del 13 de 2011).
Por último, conviene resaltar que los Ministros de Cultura y Juventud y de Planificación Nacional y Política Económica integran la indicada Junta, en los términos previstos en el artículo 12 de la Ley del Sistema Nacional de Archivos, por lo que arrastran el régimen más riguroso de limitaciones a la participación político-electoral propio de los ministros de gobierno, contemplado en el párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral, con lo cual sus derechos electorales se limitan a la emisión del voto el día de las elecciones. La misma consecuencia acontecería con los demás miembros del órgano analizado, en el caso de que concomitantemente ostenten otra condición funcionarial cubierta por ese régimen especial de restricción política.
POR TANTO
Se evacua la consulta en el sentido de que a
la Directora General y a todos los integrantes de la Junta Administrativa,
ambas del Archivo Nacional, incluidos los miembros provenientes del sector
privado, únicamente les alcanza la restricción genérica a la participación
político-electoral, contenida en el párrafo primero del artículo 146 del
Código Electoral, es decir, tienen prohibido “dedicarse a trabajos o discusiones de carácter
político-electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para
beneficiar a un partido político”. Sin embargo, los
Ministros de Cultura y Juventud y de Planificación Nacional y Política
Económica y aquellos otros integrantes de la Junta que ostenten una
limitación más rigurosa, en virtud de otro cargo que desempeñen
simultáneamente, se entienden cubiertos por ésta. Notifíquese.-
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia Maria Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron
Marisol Castro Dobles Fernando del Castillo Riggioni
Exp. 372-S-2013
Opinión consultiva
Limitaciones a la participación político-electoral
Directora General y miembros Junta Administrativa del Archivo Nacional
JLR/er.-