N.º 4815-E9-2019.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las nueve horas del veintinueve de julio de dos mil diecinueve.
Gestión presentada por el señor Alexis Vargas Soto, cédula de identidad n.° 1-1198-0279, para que este Tribunal autorice la recolección de firmas necesarias para convocar, mediante iniciativa popular, un referéndum para modificar el artículo 105 constitucional.
RESULTANDO
1.- Por escrito presentado en la Secretaría de este Tribunal el 19 de julio de 2019, el señor Alexis Vargas Soto, cédula de identidad n.° 1-1198-0279, solicita a este Tribunal autorizar la recolección de firmas necesarias con el fin de convocar a un referéndum -por iniciativa ciudadana- para someter a consulta popular una reforma en el artículo 105 de la Constitución Política, tendiente a eliminar las materias tributaria y fiscal como temas sobre los que no puede pronunciarse el colegio electoral en este tipo de ejercicios de democracia semidirecta (folio 1).
2.- En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Retana Chinchilla; y,
CONSIDERANDO
I.- Cuestión previa. Como requisito de admisibilidad –de conformidad con el numeral 113 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones y el Registro Civil– todo escrito en el que se inste a la Justicia Electoral debe ser presentado personalmente o bien a través de un tercero, siempre que en el documento original conste la firma debidamente autenticada por un profesional en Derecho.
Ahora bien, pese a que el escrito de interposición fue presentado por el señor Vargas Soto, quien suscribe el documento, en atención al principio de economía procesal no es necesario prevenir al interesado para que cumpla con el referido requisito formal, habida cuenta que la gestión presentada, por las razones que se dirán, es improcedente.
II.- Sobre el fundamento y las modalidades del referéndum en el ordenamiento jurídico costarricense. Este Tribunal, en las resoluciones n.° 790-E-2007 de las 13:00 horas del 12 de abril del 2007 y 977-E-2007 de las 14:30 horas del 2 de mayo de 2007, definió algunos aspectos esenciales del instituto del referéndum.
En la citada resolución n.º 790-E-2007 se indicó que, en virtud de la reforma que experimentó la Constitución Política en el año 2003, el Gobierno de la República pasó a entenderse, además de “representativo”, “participativo” porque lo ejercen “el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí”. Esta reformulación del numeral noveno constitucional, en lo que a la participación ciudadana en asuntos públicos se refiere, cobra gran importancia a la luz de la modificación que antes había sufrido el artículo 105 de la Carta Fundamental, toda vez que, aunque se mantuvo el principio según el cual la potestad legislativa está, por regla general, en manos de la Asamblea Legislativa por delegación popular, se previó que, excepcionalmente, el pueblo pudiera avocar el ejercicio de esa potestad a través del instituto del referéndum, para aprobar o derogar leyes y reformas parciales de la Constitución.
Al respecto, la citada disposición constitucional señala lo siguiente:
“El pueblo también podrá ejercer esta potestad mediante el referéndum, para aprobar o derogar leyes y reformas parciales de la Constitución, cuando lo convoque al menos un cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral; la Asamblea Legislativa, mediante la aprobación de las dos terceras partes del total de sus miembros, o el Poder Ejecutivo junto con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa.
El referéndum no procederá si los proyectos son relativos a materia presupuestaria, tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad, aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa.
Este instituto será regulado por ley, aprobada por las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa.”.
Con base en esta disposición constitucional, nuestro ordenamiento jurídico contempla dos tipos de referéndum desde el punto de vista de la materia objeto de consulta popular: el legislativo, dirigido a aprobar o derogar leyes (vertientes constitutiva y abrogativa, respectivamente), y el constitucional, mediante el que se somete a decisión de la ciudadanía reformas parciales a la Carta Fundamental.
Independientemente que se trate de un referéndum legislativo o constitucional, el constituyente derivado estableció tres vías por las cuales se podría activar este instituto y propiciar la celebración de un referéndum. En este sentido, el artículo 105 constitucional autoriza a convocarlo cuando lo solicite un cinco por ciento de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral (“referéndum ciudadano”), la Asamblea Legislativa por acuerdo respaldado por las dos terceras partes de sus miembros (“referéndum legislativo”) o el Poder Ejecutivo cuando cuente con el respaldo de, al menos, veintinueve diputados (“referéndum por gestión del Ejecutivo”).
III.- Sobre la existencia de un procedimiento agravado para el referéndum constitucional. El artículo 195 constitucional instrumentaliza el referéndum constitucional. Su octavo inciso advierte que, la posibilidad de someter a consulta popular una reforma constitucional, se encuentra supeditada a que el proyecto respectivo haya sido aprobado por la Asamblea Legislativa en primera legislatura. Literalmente se preceptúa:
“Artículo 195.- La Asamblea Legislativa podrá reformar parcialmente esta Constitución con absoluto arreglo a las siguientes disposiciones:
(…)
8) De conformidad con el artículo 105 de esta Constitución, las reformas constitucionales podrán someterse a referéndum después de ser aprobadas en una legislatura y antes de la siguiente, si lo acuerdan las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea Legislativa.” (el subrayado no es del original).
Por su parte, la Ley sobre Regulación del Referéndum, Ley n.° 8492, reafirma lo anterior al señalar:
“Artículo 14.- Convocatoria del referéndum de reforma constitucional. Para reformar parcialmente la Constitución, el referéndum podrá ser convocado al menos por un cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral; por la Asamblea Legislativa, mediante la aprobación de las dos terceras partes del total de sus miembros, o por el Poder Ejecutivo junto con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa. El referéndum únicamente podrá realizarse después de que el proyecto de reforma haya sido aprobado en la primera legislatura y antes de la segunda, de conformidad con el inciso 8) del artículo 195 de la Constitución Política.” (el subrayado no es del original.
Asimismo, conviene indicar que, del estudio de las actas del proyecto de Ley sobre Regulación del Referéndum, expediente legislativo n.° 14850, resulta evidente que los legisladores dedicaron un importante espacio a deliberar sobre el alcance de las normas sobre el referéndum constitucional, con el fin de adecuar la legislación a la voluntad del constituyente derivado.
Durante la discusión sostenida en la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, los diputados determinaron que la facultad concedida en el artículo 105 de la Constitución Política para reformar la Carta Fundamental vía referéndum no es autónoma o directa pues debe leerse a la luz del procedimiento de reforma establecido en el artículo 195 constitucional. Así, en el acta de la sesión ordinaria n°. 11 del 8 de junio del 2005, se plasmó lo siguiente:
“DIPUTADO MALAVASSI CALVO:
(…)
Si nosotros admitimos la tesis, que me parece a mí, que es la correcta, de que el referéndum en materia de reforma parcial a la Constitución engarza con el artículo 195, (…)
Y me parece que la hipótesis de trabajo, que formula el diputado Villanueva Monge, parte de un principio fundamental. Si la tesis va a ser que el 195, es el marco jurídico para hacer el referéndum, ciertamente, lo que señala el 195, es el momento del referéndum.
Más no aterriza adecuadamente, el suceso, me parece que sí es un proyecto, a ver, para ponerlo así. Una cosa es la reforma parcial a la Constitución y otra cosa es el recurrir a un referéndum para perfeccionarla son dos cosas diferentes.
Entonces, el 195 plantea un procedimiento para hacer una reforma parcial a la Constitución. Y la institución del referéndum es, para tomar una consulta popular en un momento del procedimiento. Pero, el procedimiento es de base en la Asamblea Legislativa, porque está asentado sobre una serie de presupuestos que al menos diez diputados firmen la solicitud, que se dé una primera legislatura, que se dé un trámite de admisibilidad, que se den las publicaciones, que pase a una Comisión, todos esos parecieran que son requisitos, que tienen su asiento aquí en este Poder de la República. Y que, lo que hay que hacer es engarzar el referéndum, verdad, que tiene una parte, digamos, tutela u organizada, por el Tribunal Supremo de Elecciones, pero que hay que concluirlo, no lo puede dejar uno así desplegado.
DIPUTADO VILLANUEVA MONGE:
Me parece, tal y como lo dice el diputado Malavassi, que es magnifico. Yo creo que estamos claros, con el 105 y yo quiero decir, que el 195 y en eso tengo la diferencia con don José Miguel, el 195 es el procedimiento al 105, o sea, que es requisito para una reforma constitucional y se someta a referéndum, es requisito la primera legislatura.
O sea, no podríamos nosotros de una vez, sin antes darle la primera legislatura ir a referéndum con una reforma constitucional.
Me parece que eso es claro, porque el mismo inciso ocho del 195, remite al 105, o sea, que lo liga, lo liga, no podemos salirnos de ahí, porque el legislador, nosotros que fuimos los que aprobamos, ligamos una con la otra.
El inciso ocho, cuando cita el 105, es porque lo desarrolla.
(…)
DIPUTADO MALAVASSI CALVO:
(…)
Recordemos, para todos los efectos, que no es lo mismo la iniciativa popular, que la convocatoria de referéndum. Entonces, la convocatoria de referéndum se puede hacer por tres vías distintas: Ejecutivo y mayoría absoluta, es una mayoría constitucional distinta, verdad, porque es la mayoría de los miembros, no mayoría simple, sino la mayoría de los miembros.
Esa es una manera de pedir el referéndum; la otra es, dos terceras partes de la Asamblea Legislativa; y la otra es el cinco por ciento del pueblo puede pedir el referéndum. Entonces, una cosa es que se haga iniciativa popular, para pedir una reforma a la Constitución. Otra cosa es que se pida, por parte del cinco por ciento, que se haga a través del referéndum y hacerla a través de referéndum también engarza en el 195. Para que se llegue a la etapa de referéndum en una reforma constitucional, tiene que superarse esta primera etapa.”.
Lo expuesto permite concluir que la intención del constituyente derivado y del legislador fue crear un procedimiento especial y agravado para someter a referéndum una reforma constitucional, en tanto se requiere de la intervención inicial de la Asamblea Legislativa, al exigirse que el proyecto de reforma constitucional previamente haya sido aprobado en la primera legislatura.
Este Tribunal, en resoluciones n.° 797-E9-2008, 2202-E9-2008, 3894-E9-2008, 3280-E9-2011, 4279-E9-2012 y 4902-E9-2013, al referirse al examen de admisibilidad que debe realizar respecto de las solicitudes de autorización de recolección de firmas que pretenden reformas parciales de la Constitución, estableció la falta de aprobación en primera legislatura como una de las causas que provocan el rechazo de la solicitud. Al respecto indicó:
“El derecho constitucional de los ciudadanos para aprobar o derogar leyes y hacer reformas parciales a la Constitución Política no es ilimitado, de acuerdo con el marco normativo bajo estudio. Por esta razón este Tribunal, como parte de los actos preparatorios del artículo 6 incisos a) y b) de la Ley sobre Regulación del Referéndum, tiene la potestad de hacer un primer examen de admisibilidad del texto por consultar en referéndum para determinar, de previo, si procede autorizar la solicitud de recolección de firmas planteada, caso en el cual procedería la respectiva remisión al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa para su evaluación formal.
Este examen puede conllevar el rechazo de la solicitud, básicamente, en las siguientes hipótesis: a) si el TSE detecta o concluye que el texto del proyecto se refiere a materias que no pueden ser conocidas por el Soberano mediante referéndum ya que la Carta Fundamental, en el numeral 105, especifica que existen ciertas materias en las que no procede el referéndum, como lo son: la presupuestaria, tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad, aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa; b) cuando se trate de un proyecto que pretende modificar determinada ley pero que presenta vicios groseros y evidentes de inconstitucionalidad; c) cuando el proyecto tiene, como propósito, hacerle reformas parciales a la Constitución Política y no ha sido aprobado por la Asamblea Legislativa en primera legislatura según lo exige el artículo 195 inciso 8) de la Constitución Política.” (el subrayado no es del original).
Conforme a lo expuesto, para autorizar la recolección de firmas para convocar a un referéndum dirigido a aprobar una reforma constitucional, indistintamente del mecanismo de convocatoria (iniciativa ciudadana, legislativa o por gestión del Poder Ejecutivo), es condición indispensable que el proyecto de reforma constitucional haya sido aprobado en primera legislatura por la Asamblea Legislativa.
De otra parte, a título de ejemplo, este Colegiado ha determinado la constitucional relevancia que comporta el tema de la revocatoria de mandato a los miembros de los Supremos Poderes del Estado, enfatizando que su previsión –de quererse optar por tal instituto– debe hacerse en la propia Constitución Política, de donde también se impone un proceso de reforma gravoso, aunque se trate de una iniciativa de cambio por la vía referendaria.
En concreto, en la resolución n.° 3280-E9-2011 de las 15:40 horas del 28 de junio de 2011, se indicó:
“Primeramente los gestionantes invocan, como fundamento de su propuesta, el principio de paralelismo de las formas, que dicta que los actos en derecho deben dejarse sin efecto en la misma forma en que fueron creados (Sala Constitucional, voto n.° 4872 de 22 de mayo de 2002). Por consiguiente, las normas solo pueden ser modificadas de la misma manera en que han sido producidas. A modo de ejemplo, el principio de paralelismo de las formas permitiría afirmar que si un funcionario ha sido nombrado libremente, también puede ser destituido libremente.
Este principio, sin embargo, opera de manera diferente cuando se trata de materia constitucional puesto que, a diferencia de otras normas jurídicas -que pueden ser reformadas o derogadas por el mismo órgano que las dictó, siguiendo el mismo procedimiento por intermedio del cual fueron dictadas- las normas constitucionales contienen “cláusulas de reforma”, siendo estas cláusulas las que determinan el órgano y el procedimiento por intermedio del cual pueden ser revisadas o derogadas. De esta manera el principio de paralelismo de las formas, que establece que reforma o deroga el mismo órgano y por el mismo procedimiento, encuentra a la propia Constitución Política como límite o excepción para su aplicación.
Lo anterior se basa en que ese texto es, precisamente, la expresión de un pacto fundacional en el que el Soberano, por intermedio de su constituyente originario o derivado, se auto impone determinadas reglas y procedimientos agravados, cuando se trate de variar ese pacto fundacional. En efecto, en este caso no estamos en presencia de un acto jurídico ordinario sino de uno que ha sido establecido por el Soberano ejerciendo función constituyente y es en salvaguarda de ese acto fundacional, cuya legitimación emana del Soberano -mediante el sufragio- que éste se auto impone límites. Así lo han expresado diversos tratadistas cuando señalan:
“La Constitución y los estatutos de autonomía son una excepción porque son expresión de un proceso constituyente o estatuyente, cuyos protagonistas dejan de existir en el momento en que han acabado su obra. De ahí que el principio del paralelismo de las formas exija que sea el propio constituyente o estatuyente el que establezca quién podrá ocupar su lugar para introducir reformas en dichos textos. Es lo que se hace a través de las cláusulas de reforma. A través de esas cláusulas se define jurídicamente el procedimiento de manifestación de una nueva voluntad constituyente o estatuyente, que no puede ser más que una manifestación de voluntad de naturaleza política, aunque su resultado final sea una norma jurídica. (PÉREZ ROYO).”.
Para el caso concreto, la Constitución Política establece, en su artículo 133, que el Presidente de la República debe ser escogido en las elecciones que se realizarán el primer domingo de febrero del año en que debe efectuarse la renovación de ese cargo. Por su parte, el artículo 151 constitucional expresa que el Presidente, o quien ejerza la Presidencia, “no podrán ser perseguidos, ni juzgados sino después de que, en virtud de acusación interpuesta, haya declarado la Asamblea Legislativa haber lugar a formación de causa penal.”.
Tal y como se observa, nuestra Carta Fundamental consigna la forma en que se elige al Presidente de la República pero, aún y cuando señala que este funcionario es responsable por sus actos, no contiene disposiciones expresas para cancelar su credencial o revocar su mandato (inopia normativa). Por ende, una reforma al ordenamiento jurídico tendiente a incluir la revocatoria o anulación de las credenciales del Presidente de la República, sin que existan en la Constitución causales expresas para la revocatoria de mandato, en virtud del fuero especial que el Constituyente ha establecido para ese cargo, es materia de reserva constitucional y, por ende, no alterable mediante reformas legales, tal y como se pretende en la solicitud bajo estudio. En efecto, al señalar expresamente el texto constitucional costarricense, por una parte, las causales que permitirían interrumpir el mandato de los funcionarios elegidos por voluntad popular y, por otra, el órgano y el procedimiento a seguirse, el Soberano, en función constituyente, ha limitado su atribución de destitución estableciendo que no puede ser ejercida directamente (referéndum) ni por intermedio de su representante (Asamblea Legislativa) en funciones de legislador ordinario.
La gestión presentada, en consecuencia, contiene vicios groseros y evidentes de inconstitucionalidad dado que toca un aspecto orgánico de suma importancia que la Constitución asegura para el ejercicio de la Presidencia de la República, como lo es el fuero especial diseñado para la protección del cargo y de quien lo ocupa de forma temporal según el período establecido constitucionalmente.”.
IV.-Sobre la solicitud de autorización para la recolección de firmas tendiente a la aprobación de una reforma constitucional. El señor Vargas Soto solicita la autorización para la recolección de las firmas necesarias para convocar a referéndum -por iniciativa ciudadana- la aprobación de una reforma al Texto Político Fundamental. En efecto, el gestionante desea que se elimine del artículo 105 constitucional la imposibilidad de llevar a referéndum proyectos de ley que tengan que ver con las materias tributaria y fiscal (folio 1).
Para determinar la admisibilidad de la indicada solicitud, corresponde no solo cerciorarse del cumplimiento de las formalidades previstas en el inciso b) del artículo 6 de la Ley sobre la Regulación del Referéndum, sino también de las limitaciones temporales y sustanciales que rigen la aplicación de este instituto (véase, entre otras, la resolución n.° 3521-E-2007 de las 13:00 del 21 de diciembre del 2007). A esas constataciones debe adicionarse, tratándose de un referéndum constitucional, que se haya cumplido con el trámite contemplado en el artículo 195 de la Constitución Política, es decir, que el proyecto de reforma haya sido previamente aprobado por la Asamblea Legislativa en primera legislatura, según se estableció en el considerando anterior.
En el caso concreto, no consta que la propuesta de reforma constitucional que se pretende someter a referéndum se haya siquiera presentado para su trámite en la Asamblea Legislativa, con lo que, consecuentemente, tampoco se tiene por acreditada su aprobación en primera legislatura, tal y como lo exige el artículo 195 de la Constitución Política. La falta de ese trámite provoca que la presente solicitud de recolección de firmas no supere los requisitos de admisibilidad exigidos por la Constitución Política y por la Ley sobre Regulación del Referéndum, siendo lo procedente su rechazo de plano.
POR TANTO
Se rechaza de plano la gestión interpuesta. Notifíquese al interesado.
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel
Faerron
Luz de los Ángeles Retana Chinchilla
Exp. n.º 254-2019
ACT/smz.-