N.° 5864-E8-2010.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las doce horas dos minutos del trece de octubre de dos mil once.
Opinión consultiva solicitada por la señora diputada Annie Saborío Mora, respecto de las limitaciones a la participación político-electoral que cubre a los miembros de las juntas directivas de los diferentes órganos adscritos a los ministerios del Gobierno de la República, en especial, a los integrantes de la Junta Directiva del Consejo de Transporte Público.
RESULTANDO
1.- Por memorial recibido en la Secretaría del Tribunal a las 10:35 horas del 18 de enero de 2011, la señora Annie Saborío Mora, diputada de la Asamblea Legislativa, solicitó que el Tribunal, en el ejercicio de sus competencias consultivas, se pronunciara sobre (a) si a los integrantes de las juntas directivas de los diferentes órganos adscritos a los ministerios del Estado les resultan aplicables las prohibiciones contenidas en el artículo 146 del Código Electoral, particularmente, (b) si los miembros de la Junta Directiva del Consejo de Transporte Público se hallaban cubiertos por tales limitaciones (folio 4).
2.- En los procedimientos se han observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Sobrado González; y,
CONSIDERANDO
I.- Objeto de la consulta. La señora Saborío Mora solicita que el Tribunal emita su criterio aclarando a) las prohibiciones que, en general, les resultan aplicables a los integrantes de las juntas directivas de los diferentes órganos adscritos a los ministerios del Estado de acuerdo con el contenido del artículo 146 del Código Electoral; y, b) las limitaciones que, a partir de la norma indicada, cubren a los miembros de la Junta Directiva del Consejo de Transporte Público.
II.- Admisibilidad de la opinión consultiva. El inciso d) del artículo 12 del Código Electoral habilita al Tribunal Supremo de Elecciones a efectos de emitir opiniones consultivas a pedido del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos o de los jerarcas de los entes públicos con interés legítimo en la materia electoral. Esa misma norma dispone que cualquier particular puede solicitar una opinión consultiva la cual será atendida si, a criterio de este Órgano, resulta necesaria para la correcta orientación del proceso electoral.
La interpretación solicitada por la señora Saborío Mora cumple el propósito de orientar futuros procesos electorales al estar de por medio la duda de si a los integrantes del Consejo de Transporte Público les cubren las prohibiciones contempladas en el artículo 146 del Código Electoral y, en caso de ser así, en cuál de las categorías establecidas en ese numeral ingresarían dichos funcionarios. Por esa razón, el Tribunal Supremo de Elecciones procede al ejercicio hermenéutico pedido sobre ese extremo en particular.
III.- Sobre la inevacuabilidad del primer extremo de la consulta. La señora Saborío Mora también peticiona que el Tribunal aclare si, en general, a los integrantes de las juntas directivas de los diferentes órganos adscritos a los ministerios del Estado les resultan aplicables las prohibiciones contenidas en el artículo 146 del Código Electoral. Ahora bien, el Tribunal ha declarado la improcedencia de evacuar consultas cuando padezcan un alto grado de generalidad que tornen materialmente imposible su contextualización; lo anterior en virtud de que el criterio del Tribunal, dada su eventual ambigüedad, en lugar de orientar, podría provocar confusiones que dificulten el adecuado desarrollo del proceso electoral. Justamente, en la sentencia 5641-E8-2010 de las 09:00 horas del 26 de agosto de 2010, este Colegiado se pronunció en ese sentido, para lo cual señaló lo siguiente:
“En la especie, al amparo de la disposición transcrita, debidamente armonizada con el acervo normativo electoral, resulta improcedente atender la gestión formulada por el señor Góngora Fuentes pues no se ajusta a los supuestos de consulta que tutela la norma. En efecto, la pretensión del interesado resulta inadmisible dada su imprecisión y generalidad pues se utiliza este mecanismo de consulta con el fin de que se le indique el régimen, contenido y alcance de las prohibiciones de participación y parcialidad política aplicables a los miembros de las instituciones autónomas, organismos semiautónomos, entidades de derecho público de carácter no estatal e instituciones de educación superior parauniversitaria, pero no se señala, en concreto y a título particular, la institución, ente o cargo cuyo régimen jurídico requiere ser analizado, a fin de evacuar la consulta de manera integral.
La amplitud con la que se elabora la gestión presentada es de sustancial importancia, pues los funcionarios que pertenecen a estas instituciones se rigen mediante normativas diversas y particulares por lo que el régimen de prohibiciones aplicable resulta siempre casuístico ante los diversos supuestos y variables que pueden presentarse. Por lo expuesto, efectuar valoraciones generales e inespecíficas puede conducir a provocar confusiones que afecten la adecuada orientación de las actividades afines al proceso electoral.
Por lo expuesto, resulta improcedente evacuar la consulta en los términos formulados y se omite pronunciamiento en cuanto al fondo. Se aclara al gestionante que si su pretensión, en esencia, es efectuar una consulta en torno a alguna institución o cargo en específico, deberá formularla de esa manera.”
Desde esa perspectiva, tomando en consideración el precedente citado, se declara inevacuable este aspecto de la consulta.
IV.- Sobre las limitaciones a la participación político-electoral de los integrantes del Consejo de Transporte Público. Esta Autoridad Electoral ya ha señalado en otras sentencias (véanse al respecto los fallos 0888-E8-2010 de las 18:00 horas del 9 de febrero de 2010, 3275-E8-2010 de las 08:00 horas del 30 de abril de 2010 y 3980-E8-2010 de las 08:45 horas del 2 de junio de 2010) que el artículo 146 del Código Electoral establece dos niveles de restricción a la participación política. En su primer párrafo prescribe un impedimento a los empleados públicos, en general, de “dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político-electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político”. Posteriormente, el segundo párrafo de esa norma impone una limitación bastante más rigurosa, de forma tal que determina una lista taxativa (numerus clausus) de funcionarios públicos sometidos a una prohibición absoluta a quienes se les permite, únicamente, ejercer el sufragio el día de las elecciones.
Dicho lo anterior, lo que procede es examinar la naturaleza jurídica y la forma en que se integra el Consejo de Transporte Público para, posteriormente, evaluar las posibles restricciones a la participación político-electoral que se imponen a sus integrantes.
Ese Consejo se encuentra regulado en la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, de la siguiente manera:
“Artículo 5.- Creación
Créase el Consejo de Transporte Público, en adelante el Consejo, como órgano con desconcentración máxima, con personería jurídica instrumental.
Artículo 6.- Naturaleza
La naturaleza jurídica del Consejo será de órgano desconcentrado, especializado en materia de transporte público y adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes.”
En cuanto a su integración, ese mismo cuerpo normativo dispone:
“Artículo 8.- Integración del Consejo
El Consejo estará integrado de la siguiente manera:
a) El Ministro de Obras Públicas y Transportes o su delegado, quien lo presidirá.
b) Por una persona preferiblemente con experiencia en las materias relacionadas con el Consejo de Transporte Público que designará el ministro o la ministra del MOPT.
c) Un representante del Ministerio de Ambiente y Energía, designado por el Ministro del ramo.
d) Un representante del sector empresarial del transporte remunerado de personas en vehículos automotores, buses, microbuses o busetas.
e) Un representante del sector empresarial del transporte remunerado de personas en vehículos automotores en la modalidad de taxi.
f) Un representante de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.
g) Un representante de los usuarios.
Artículo 9.- Nombramiento y Plazo
Los miembros del Consejo indicados en el artículo anterior serán nombrados por decreto ejecutivo, hasta por el plazo máximo equivalente al del nombramiento del Presidente de la República, según el Código Electoral, y podrán ser reelegidos.
Para designar a los representantes que no sean funcionarios públicos, las organizaciones debidamente inscritas y acreditadas deberán remitir una nómina integrada por cinco candidatos, de entre los cuales el Consejo de Gobierno escogerá atendiendo criterios de idoneidad. De los representantes empresariales señalados en los incisos d) y e) del artículo anterior, por lo menos uno deberá representar al sector cooperativista del transporte.”
De acuerdo con lo prescrito por esos artículos, queda claro que no nos encontramos ante un ente público y, menos aún, ante una institución autónoma, sino que, como bien lo señalan los numerales 5 y 6 transcritos, el Consejo de Transporte Público es un órgano con desconcentración máxima, que, a pesar de contar con personería jurídica instrumental, continúa formando parte de la Administración Pública Central, lo cual se ve reafirmado por el hecho de encontrarse adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y no poseer autonomía administrativa.
En tal virtud y como regla de principio, los integrantes del Consejo no pueden considerarse como “[…] miembros(as) de las juntas directivas […] de las instituciones autónomas y todo ente público estatal […]” ni se subsumen dentro de las demás previsiones del párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral. Si lo anterior se considera conjuntamente con la circunstancia de que la citada Ley Reguladora no contempla limitaciones especiales a la participación política de los integrantes del Consejo, debemos concluir que éstos -con la excepción que se verá- sólo se encuentran afectos a la restricción relativa dispuesta en el primer párrafo del indicado numeral del Código Electoral, la que cubre incluso a los representantes del sector privado (incisos d, e y g del artículo 8 de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi).
No obstante lo anterior, si el Ministro de Obras Públicas y Transportes integrara personalmente el Consejo (en los términos previstos en el inciso a del artículo 8 de la Ley Reguladora) arrastraría el régimen más intenso de limitaciones a la participación político-electoral contemplado en el párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral. Lo mismo acontecería con los demás miembros del órgano analizado, siempre y cuando simultáneamente ostenten otra condición funcionarial cubierta por ese régimen especial de restricción política.
En un caso similar, al analizar el régimen de limitaciones impuestas a los integrantes de un órgano que comparte diversos elementos en común con el Consejo de Transporte Público, el Tribunal consideró lo siguiente:
“Del análisis integral de la normativa aplicable que tutela el Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad (CONADECO) se desprende que ese órgano colegiado no constituye una junta directiva de una institución autónoma ni de un ente público estatal, tal como lo exige el artículo 146 en su párrafo segundo, antes mencionado.
En efecto, de las disposiciones transcritas se obtiene que, aún cuando el legislador crea dos órganos mediante esta disposición legal, no define expresamente la naturaleza jurídica del Consejo de cita, como sí lo hace con la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO). No obstante, los pronunciamientos de la Procuraduría General de la República y de la Contraloría General de la República ofrecen los elementos de juicio necesarios para considerar inadmisible su categorización como una institución autónoma o como ente público estatal y entenderlo, más bien, como un órgano colegiado adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía, que no posee personalidad jurídica para ser sujeto de derechos y obligaciones, ni autonomía presupuestaria, lo que lo excluye de aquella condición.
[…]
Por lo expuesto y tomando como premisa inicial que la naturaleza jurídica que ostenta el Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad no es asimilable al de una institución autónoma o un ente público estatal y que el cargo de miembro de este Consejo tampoco está considerado expresamente en la lista taxativa que señala el numeral 146 en su párrafo segundo, la restricción de participación político-electoral que acompaña esa función sigue siendo la genérica (contemplada en el párrafo primero de la norma en mención), pues no existe disposición especial que le imponga un régimen diverso ya que la normativa antes estudiada (Ley número3859 (sic) de 7 de abril de 1967 y su reglamento) no contiene prohibición específica sobre la participación política de los miembros del Consejo. De ello se desprende que lo aplicable en este caso es la prohibición general contenida en el párrafo 1° del artículo 146, mencionado.
Lo dispuesto incluye a los miembros del Consejo provenientes de las asociaciones de desarrollo y de la Unión de Gobiernos Locales puesto que, tal como se ha sostenido en pronunciamientos precedentes, el ejercicio competencial del Consejo implica, indubitablemente, la ejecución de actividades de interés público, por ende, la labor de sus miembros comporta una gestión pública trascendental para la consecución de fines públicos, lo que admite su equiparación; razón por la cual, les alcanza el impedimento establecido en el artículo 146, párrafo primero del Código Electoral, antes mencionado.
[…]
Por todo lo expuesto, se evacua la opinión consultiva en el sentido de que los miembros del Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad están sujetos a la prohibición de participación política regulada en el párrafo primero del artículo 146 del Código Electoral. Lo anterior no es impedimento para que los miembros del Consejo que ostentan prohibición en virtud de otro cargo, tal como sucede en el caso de los ministros, sigan sujetos a la prohibición que esa función les exige.” (Sentencia 3980-E8-2010).
POR TANTO
En cuanto al primero de los extremos, se declara inevacuable la consulta y, en consecuencia, se ordena su archivo. Respecto del segundo extremo, se evacua la consulta en el sentido de que a todos los miembros del Consejo de Transporte Público les alcanza la restricción genérica a la participación político-electoral contenida en el párrafo primero del artículo 146 del Código Electoral; sin embargo, el Ministro de Obras Públicas y Transportes y aquellos otros integrantes del Consejo que ostenten una limitación más intensa en virtud de otro cargo que desempeñen simultáneamente, se entienden cubiertos por ésta. Notifíquese.-
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron
Exp. 078-S-2011
Opinión consultiva
Diputada Annie Saborío Mora
Limitaciones a la participación político-electoral
Miembros de juntas directivas de órganos adscritos a los ministerios del Gobierno
ARL/er.-