N.° 5924-E10-2024.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las diez horas treinta minutos del trece de agosto de
dos mil veinticuatro.
Liquidación trimestral de gastos del
partido Restauración Nacional (PRN), cédula jurídica n.° 3-110-419368,
correspondiente al periodo julio-setiembre de 2020.
RESULTANDO
1.- Mediante oficio n.° DGRE-745-2023 del 5 de setiembre de 2023, el
señor Héctor Fernández Masís, director de la Dirección General de Registro
Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos (DGRE), remitió a este
Tribunal el informe n.° DFPP-LT-PRN-38-2023
del 30 de agosto de 2023 elaborado por el Departamento de Financiamiento de Partidos
Políticos (DFPP) y denominado: “INFORME
FINAL RELATIVO A LA REVISIÓN DE LA LIQUIDACIÓN TRIMESTRAL DE GASTOS PRESENTADA
POR EL PARTIDO RESTAURACIÓN NACIONAL (PRN), PARA EL PERIODO COMPRENDIDO ENTRE
EL 01 DE JULIO Y EL 30 DE SETIEMBRE DE 2020” (folios 6 a 21).
2.- En auto de las 9:20 horas
del 7 de setiembre de 2023, el magistrado instructor dio audiencia a
las autoridades del PRN para que, de estimarlo conveniente, se manifestaran
sobre el informe del DFPP (folio 22).
3.- Por escrito del 25 de setiembre de 2023, recibido en la Secretaría
del Despacho el día siguiente, el señor Danilo Zamora Méndez, secretario de la
empresa Consultores Financieros COFIN S.A., fiduciaria de los fideicomisos
suscritos por el PRN, solicita
que se disponga que la falta de renovación de estructuras del PRN no es
atribuible a su representada y, en ese tanto, que esto no puede ser causal del
no pago de los fondos asociados a esta liquidación, los cuales fueron
debidamente cedidos a favor de COFIN S.A. para la cancelación del fideicomiso
suscrito por la agrupación con el Banco Promérica de Costa Rica S.A. (folios 25 y 26).
4.- En
resolución de las 11:02 horas del 6 de mayo de 2024, la Presidencia ordenó el
returno de este asunto a la Magistrada Zamora Chavarría, en virtud de lo
dispuesto en los artículos 100 de la Constitución Política y 13 del Código
Electoral y teniendo en consideración el cambio en la integración del Tribunal
Supremo de Elecciones (folio 27).
5.- En los
procedimientos se han observado las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Zamora Chavarría; y,
CONSIDERANDO
I.- Reserva para gastos permanentes y
su liquidación trimestral. Por mandato del artículo 96 inciso 1) de
la Constitución Política, los partidos políticos no pueden destinar la
contribución estatal, exclusivamente, para atender gastos electorales; una
parte de esta debe estar dirigida a atender las actividades permanentes de
capacitación y organización política. La definición de los porcentajes
destinados a cada una de esas necesidades (gastos electorales, de capacitación
y de organización) es del resorte exclusivo de cada agrupación, mediante la
respectiva previsión estatutaria.
El Código Electoral ordena que, al
resolver las liquidaciones de gastos presentadas por las agrupaciones políticas
(luego de celebrarse los comicios), se conforme una reserva que les permita
obtener el reembolso de futuros gastos en época no electoral, para atender las
actividades permanentes citadas. Esa reserva quedará constituida de acuerdo con
el monto máximo de contribución a que tenga derecho cada agrupación y según los
porcentajes predeterminados para cada rubro.
II.- Hechos probados. Para el dictado de la presente resolución, se
tienen como debidamente demostrados los siguientes:
a) Que el PRN tiene como reserva a su favor para afrontar gastos permanentes posteriores al 8 de noviembre de
2019 la suma de ₡2.264.821.610,39, distribuida
de la siguiente manera: a) ₡1.976.768.627,87 para gastos de organización; y, b) ₡288.052.982,52
para erogaciones por concepto de capacitación (ver resolución n.° 4941-E10-2024, agregada a folios 27 a 37).
b) Que el PRN,
dentro del plazo previsto legalmente al efecto, presentó la liquidación
trimestral de gastos correspondiente al periodo julio-setiembre de 2020, por un
total de ₡99.795.168,43 (folios 8 y 19 vuelto).
c) Que en resolución
n.° 0641-E10-2022 de las 09:00 horas del 31 de enero de 2022, este Tribunal
aprobó al PRN una liquidación parcial, correspondiente al periodo julio-setiembre
de 2020, por un monto total de ₡74.700.503,71, con lo que, en
consecuencia, se mantienen pendientes de resolución, para ese periodo, gastos
por la suma de ₡25.094.664,72 (folios 38 a 41).
d) Que el informe
emanado de la instancia técnica, y remitido a este Tribunal por la DGRE, se refiere
a los resultados de la revisión de los restantes gastos por ₡25.094.664,72 que conforman, en
conjunto, la totalidad de la liquidación del PRN para el periodo julio-setiembre
de 2020 (folios 6 a 12).
e) Que el DFPP y la DGRE
identificaron erogaciones por un total de ₡19.394.416,52 que cumplen con los
requisitos previstos por la normativa para tenerlos por comprobados, los
cuales, en su totalidad, corresponden a gastos de organización política.
f) Que, en consideración de
la suma indicada en el hecho anterior, de los gastos pendientes de resolución
para el periodo en comentario, el órgano técnico objetó erogaciones por la suma
de ₡11.700.249,88, según las razones de
objeción contenidas en el anexo adjunto al informe n.° DFPP-LT-PRN-38-2023
(folios 9, 12 vuelto al 18).
g) Que en el informe n.°
DFPP-LT-PRN-38-2023, la instancia técnica comunicó a este Tribunal las sumas
pagadas en exceso al PRN -por concepto de gastos relativos a honorarios
devengados por un profesional en contaduría- que ascienden, en su totalidad, a ₡6.000.001,68, las cuales se aprobaron
en la resolución n.° 0641-E10-2022 de las 09:00 del 31 de enero de 2022 (folio
9).
h) Que el PRN no registra
multas pendientes de cancelación (folios 11 vuelto y 20 vuelto).
i) Que el PRN, cédula
jurídica n.° 3-110-419368, al 12 de agosto de 2024, mantiene una deuda de ₡53.209.001,00 por concepto de
cuotas obrero-patronales, con la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS)
(folio 42).
j) Que el partido
político tiene pendiente el proceso de renovación democrático y
periódico de estructuras partidarias (folio 20).
k) Que el PRN no
ha cumplido con la publicación de los estados financieros auditados y la
lista de contribuyentes del periodo comprendido entre el 1.°
de julio de 2022 y el 30 de junio de 2023, en los términos previstos en el
artículo 135 del Código Electoral (ver sitio web del TSE https://www.tse.go.cr/estados_010722_300623.htm).
l) Que el PRN no
acreditó con certeza, en las normas estatutarias que constan en el sitio
web institucional, el cumplimiento de las obligaciones contenidas en los
artículos 6 y 7 de la Ley n.° 10.235, Ley para prevenir, atender, sancionar
y erradicar la violencia política contras las mujeres (folios 11 vuelto).
III.- Hechos no probados. Ninguno de importancia para la resolución del
presente asunto.
IV.- Sobre la ausencia de
oposición al contenido del oficio n.° DGRE-745-2023 y del informe técnico n.°
DFPP-LT-PRN-38-2023. De previo a resolver lo que en derecho corresponda, el Tribunal confirió
audiencia a las autoridades del PRN para que se manifestaran, si así lo
estimaban pertinente, en relación con el oficio n.° DGRE-745-2023 y el informe
n.° DFPP-LT-PRN-38-2023 (folio 27).
Considerando que no se
tiene noticia alguna acerca de que el partido haya atendido la citada
audiencia, este Pleno entiende, en consecuencia, que la agrupación se allanó al
criterio vertido en el citado informe, de ahí que no proceda realizar un
análisis de fondo de los documentos que componen la liquidación ni de los
montos objetados por el órgano técnico en el procedimiento de revisión final de
gastos efectuado por esa dependencia.
V.- Sobre el resultado
de la revisión final de la liquidación presentada por el PRN correspondiente al
tercer trimestre (julio-setiembre) de 2020. De acuerdo con el examen practicado por el DFPP a la documentación aportada por el PRN, a
la luz de lo que disponen los artículos 107 del Código Electoral y 70 del
Reglamento sobre Financiamiento de Partidos Políticos (RFPP), procede analizar los
siguientes aspectos:
1.- Reserva de
organización y capacitación del PRN. La presente liquidación versa sobre los gastos de
un periodo posterior a la reforma estatutaria que modificó la distribución de
los porcentajes de la reserva. Por ello, es necesario aclarar que, para efectos
del cálculo de la distribución del remanente, debe partirse del monto con que
cuenta la agrupación como reserva de gastos permanentes, el cual asciende a la
suma de ₡2.264.821.610,39, distribuida de la siguiente manera: 1) ₡288.052.982,52 para gastos de capacitación; y, 2) ₡1.976.768.627,87 para gastos de organización.
Es de este último monto del que deben
deducirse los gastos por reconocer en esta liquidación.
2.- Gastos de
organización reconocidos al PRN. De acuerdo con los elementos que constan en
autos, el PRN tiene en reserva para el reembolso de gastos de organización la
suma de ₡1.976.768.627,87. Para la revisión final en
conocimiento, se tuvieron erogaciones válidas y justificadas por la suma de ₡19.394.416,52 correspondientes a gastos de organización.
3.- Gastos de
capacitación. El PRN mantiene en reserva para el reembolso de gastos de capacitación la suma de ₡288.052.982,52. De los gastos
analizados en esta liquidación, la instancia técnica no tuvo erogaciones
válidas y justificadas en ese rubro.
VI.- Sobre la suma pagada en exceso al PRN y el
procedimiento para su devolución al erario. En su informe n.°
DFPP-LT-PRN-38-2023, el DFPP indicó que, a partir de sus registros, se constató
que al PRN se le reconoció, en el marco de la primera liquidación parcial de
gastos correspondiente al periodo julio-setiembre de 2020 (informe n.°
DFPP-LT-PRN-32-2021 y resolución de este Tribunal n.° 0641-E10-2022), montos
por concepto de honorarios profesionales que no debieron haber sido
reconocidos, cuya suma corresponde a ₡6.000.001,68.
Según
el indicado informe, la razón de objeción (O-5) en la que radica su
improcedencia para el reconocimiento lo constituye el hecho de que existió una
labor ineficiente en la contabilidad de la agrupación política, imputable al
personal contratado para esos fines, dentro de los que figura el señor Jesús Gómez
Bustos (advertida por el Departamento en el oficio DFPP-357-2020) y la
agrupación política, en lugar de solventar esa situación con el personal
contratado para ello, optó por contratar, por servicios profesionales, al señor
Gómez Bustos para que corrigiera un trabajo que el mismo había realizado y por
el cual había recibido un salario que fue reconocido con el aporte estatal.
Adicionalmente, no se aportó la cantidad de horas o tiempo que se habría dedicado
a esas labores, lo cual impide determinar la razonabilidad y proporcionalidad del
gasto y, por ende, su reconocimiento.
Sobre
esa base, y dado que los montos cancelados por honorarios al señor Jesús Gómez
Bustos corresponden a una liquidación anterior y que el DFPP recomendó a este
Tribunal la recuperación de esas sumas, se acoge dicha recomendación y, en ese
tanto, corresponde realizar las diligencias necesarias para la recuperación de
esos ₡6.000.001,68.
En
este sentido, en la resolución n.° 7783-E10-2015, de las 9:15 horas del 3 de
diciembre de 2015, este Tribunal estableció que el procedimiento de reintegro
de las sumas pagadas de manera improcedente a cualquier partido político, se
haría, en lo sucesivo, mediante la deducción de esa suma de los montos que
mantiene en su reserva la agrupación política, con el fin de “ocasionar
la mínima afectación a la gestión financiera” (ver igualmente, resolución
n.° 8008-E10-2019 de las
10:00 horas del 18 de noviembre de 2019).
Al amparo de esa línea de decisión,
corresponde ordenar la recuperación de la suma en comentario, para lo cual se
utilizarán los recursos que se encuentran a disposición del PRN en,
específicamente, su reserva de gastos permanentes de organización (visto que
las sumas pagadas en exceso corresponden a erogaciones que se catalogan en ese
rubro) en la conformación previa la reforma estatutaria aludida en el hecho
probado a).
VII.- Monto total a
reconocer al PRN. De conformidad con lo expuesto, el monto
total a reconocer y girar al PRN, con base en la presente revisión final
de la liquidación de gastos del tercer trimestre (julio-setiembre) de 2020, asciende a la suma de ₡19.394.416,52.
VIII.- Sobre la retención del monto por el incumplimiento del
requisito previsto en el artículo 135 del Código Electoral. A la fecha, conforme al hecho probado k), el PRN no ha cumplido
con la publicación del estado auditado de sus finanzas, incluida la lista de
sus contribuyentes o donantes, exigida en el artículo 135 del Código Electoral,
correspondiente al período del 1.° de julio de 2022 y
el 30 de junio de 2023, por lo que, de conformidad con lo establecido en el
artículo 71 RFPP, procede la retención del monto de los gastos comprobados
hasta que esa agrupación demuestre el cumplimiento de esa obligación.
Esa retención se mantendrá hasta el momento en que el DFPP indique
el cumplimiento satisfactorio, por el PRN, de esa exigencia legal.
IX.- Sobre la retención por morosidad con la CCSS. Según se desprende de la base de datos de la página web de la
CCSS, el PRN mantiene una deuda de ₡53.209.001,00 por concepto de cuotas obrero-patronales ante la Caja
Costarricense de Seguro Social, CCSS (folio 42).
En virtud de esa deuda,
este Tribunal en las resoluciones n.° 2365-E10-2022 de las 9:00 horas del 25 de
abril de 2022, n.° 9678-E10-2023 de las 13:00 horas del 27 de noviembre de
2023, n.° 1888-E10-2024 de las 9:00 horas del 29 de febrero de 2024, n.° 2536-E10-2024
de las 11:00 horas del 20 de marzo de 2024, n.° 3046-E10-2024 de las 9:00 horas
del 16 de abril de 2024, n.° 3492-E10-2024 de las 13:00 horas del 8 de mayo de
2024, n.° 4341-E10-2024 de las 10:00 horas del 10 de junio de 2024 y, n.°
4941-E10-2024 de las 09:00 horas del 9 de julio de 2024, ordenó al Ministerio
de Hacienda y a la Tesorería Nacional que retuvieran los montos reconocidos al
PRN en esas sentencias (₡147.473,00 +
₡12.227.391,31 + ₡1.206.491,81 + ₡11.040.091,04 +
₡8.431.776,33 + ₡19.551.258,51 + ₡151.010,00 + ₡251.480,00); los cuales suman ₡53.006.972,00, con el fin de garantizar ese pasivo con la
seguridad social.
Todas las retenciones dispuestas en las indicadas resoluciones
fueron ordenadas hasta que se suministre a este Tribunal certificación que
demuestre que la agrupación política se encuentra al día con sus pagos, que
llegó a un arreglo o, en su caso, hasta que el monto concernido sea liberado o
requerido por juez competente en estrados judiciales (artículo 71 RFPP y
resolución n.° 4114-E8-2009 de las 10:30 horas del 3 de
setiembre de 2009).
Ahora bien, debido a que
el monto retenido en esas resoluciones (₡53.006.972,00) es inferior a la deuda que mantiene la agrupación política con la Caja
Costarricense de Seguro Social (₡53.209.001,00), pues esta se actualiza
automáticamente, se ordena a las autoridades hacendarias que
retengan, del monto aprobado en esta resolución, lo requerido para alcanzar la
cifra adeudada, la cual asciende a ₡202.029,00.
Estos recursos se agregarán a los
montos retenidos por este concepto, a efectos de garantizar que se honren
debidamente las deudas con la seguridad social.
Conviene
señalar que la separación de esos fondos no significa que el partido político
pueda recibir las sumas restantes aprobadas en esta liquidación (₡19.192.387,52), esto por cuanto, de acuerdo con los
considerandos VIII y XI de esta resolución, respectivamente, el partido
político solo podrá recibir la totalidad del monto aquí aprobado una vez que
sean satisfechos la publicación de estados auditados de finanzas y lista de
contribuyentes o donantes correspondiente al período
del 1.° de julio de 2022 y el 30 de junio de 2023 y el proceso de
renovación de estructuras internas.
En consecuencia, procede separar, del monto reconocido en esta resolución, la suma
de ₡202.029,00 para garantizar ese pasivo con la seguridad social; lo anterior,
hasta que se suministre a este Tribunal certificación que demuestre que se
encuentra al día con sus pagos, que llegó a un arreglo o, en su caso, hasta que
el monto concernido sea liberado o requerido por juez competente en estrados
judiciales (artículo 71 RFPP y resolución n.° 4114-E8-2009 de las 10:30 horas del 3 de setiembre de 2009). En el eventual caso de que el partido satisfaga ese pasivo con
la CCSS, la totalidad del monto aprobado en esta resolución
solo será puesto a disposición del partido político cuando satisfaga las
condiciones referidas en los considerandos VIII y XI de esta sentencia.
X.- Sobre la improcedencia de ordenar retenciones por multas
electorales y por incumplimiento de la Ley n.° 10.235. La DGRE ha informado que ese partido no registra multas
electorales pendientes de cancelación ante este Organismo Electoral (hecho
probado k).
A su vez, la DGRE y el DFPP informan que, de la revisión efectuada
de las normas estatutarias que constan en el sitio web institucional, no se
acredita el cumplimiento de las obligaciones contenidas en los artículos 6 y 7
de la Ley n.° 10.235 “Ley para prevenir, atender, sancionar y erradicar la
violencia política contra las mujeres” (hecho probado ñ). En
consecuencia, podría disponerse la retención del 25% de los gastos de
capacitación presentados, certificados y con requisitos cumplidos, no obstante,
el PRN no liquidó gastos de capacitación
por lo que no puede hacerse efectiva la retención. Pese a esta situación,
se advierte al partido que deberá dar cumplimiento a las obligaciones referidas
en la ley de cita.
XI.- Sobre el proceso de renovación democrático
y periódico de las estructuras partidarias que tiene pendiente el PRN y la
solicitud presentada por COFIN S. A. para que la falta de este requisito no le
sea oponible en su condición de fiduciario.
1) Jurisprudencia electoral
sobre la obligación partidaria de renovación de estructuras y los fideicomisos
de garantía en procesos electorales. Esta
Magistratura, en apego al principio constitucional de democratización interna
de los partidos políticos, ha resaltado el deber que tienen las agrupaciones
políticas de renovar periódicamente sus estructuras internas (resolución n.°
1536-E-2001 de las 8:00 horas del 24 de julio de 2001). La jurisprudencia
electoral ha desarrollado este principio informador delineando varias normas: a) el proceso de renovación de
estructuras está integrado por el remozamiento completo de los integrantes
propietarios y suplentes de los órganos deliberativo y ejecutivo de cada una de
las unidades administrativo-territoriales que integran el país, como de los
demás órganos de la estructura partidaria (resolución n.° 5282-E10-2017 de las
15:15 horas del 25 de agosto de 2017); b)
la consecuencia de incumplir esta regla es la no inscripción de candidaturas a
los puestos de elección popular y el no poder recibir contribución estatal
(resolución n.° 4918-E3-2013 de las 9:30 horas del 11 de noviembre de 2013); c) en situaciones de especial
naturaleza y con el fin de no comprometer la finalización del proceso de
renovación de estructuras, la Dirección General del Registro Electoral y
Financiamiento de Partidos Políticos puede conceder una prórroga a los
nombramientos de los miembros del Comité Ejecutivo del partido y de los órganos
internos con funciones atinentes (resolución n.° 1257-E8-2013 de las 11:15
horas del 8 de marzo de 2013); d)
los partidos con una prórroga vigente de sus estructuras superiores y órganos
electorales internos por parte de la DGRE podrían continuar presentando
liquidaciones trimestrales contra sus reservas de organización y capacitación,
resultando reconocibles únicamente aquellas erogaciones directamente vinculadas
al proceso de renovación de estructuras (resolución n.º 7536-E3-2023 de las
9:00 horas del 12 de setiembre de 2023).
A partir de ello, este Tribunal ha sostenido una posición abierta y
colaborativa para que los partidos logren consolidarse como instituciones
permanentes de representación y participación política; no obstante, las
decisiones jurisprudenciales en esta línea no pueden desconocer el deber de
cumplimiento del bloque de legalidad electoral para el acceso al financiamiento
público. Así se estableció en la resolución de cita -n.º 7536-E3-2023-:
“(…) es evidente que,
para su efectiva recepción [de la contribución estatal], los partidos políticos
-entre ellos el PRN- deben cumplir todas
las obligaciones legales y reglamentarias previstas para la liquidación de sus
gastos. Así, no existe excepción alguna al hecho de que esas agrupaciones
deban presentar, para su revisión, la documentación que respalda todos y cada
uno de los gastos cuyo reembolso pretenden con dineros de la contribución
estatal; igualmente, para el desembolso efectivo de esas sumas, los partidos
políticos necesariamente deben demostrar, encontrarse al día con sus
obligaciones obrero-patronales, haber publicado sus estados financiero
auditados y la lista de sus contribuyentes (artículo 135 del Código Electoral)
y, como se ha mencionado ya, haber concluido de manera satisfactoria su proceso
de renovación e estructuras” (el resaltado es suplido).
De
ahí que la regla general, sin ninguna excepción, establece que para el pago con
cargo a la contribución estatal de sus gastos reconocidos las agrupaciones
políticas deben mantener vigentes sus estructuras internas y su personería.
En cuanto a los lineamientos definidos
en la jurisprudencia electoral respecto a la cesión de los recursos partidarios
de la contribución estatal, este Tribunal ha establecido que la prerrogativa
que asiste a los partidos políticos para trasladar anticipadamente el eventual
derecho a la contribución estatal -para financiarse, otorgar garantías
crediticias o pagar bienes y servicios adquiridos- únicamente opera en los
comicios electivos nacionales (resolución n.º 1926-E8-2013 de las 11:15
horas del 15 de abril de 2013). En este sentido, la línea jurisprudencial es
que la cesión de la contribución estatal solo puede ser materializada en los certificados de cesión a que se
refieren los artículos 115 y siguientes del Código Electoral y, de
igual manera, que la emisión, circulación, adquisición y posterior cobro de
esos instrumentos financieros son acciones que están estrechamente ligadas al
marco de un proceso electoral nacional (resolución n.º 5813-E10 2017 de las
15:30 horas del 18 de setiembre de 2017).
En
línea con esta regla, se ha interpretado que el “funcionamiento” de este
tipo de instrumentos de financiación (que impliquen la cesión del derecho de
contribución estatal) no resulta aplicable a propósito de las justas
electivas municipales (resolución n.º 5131-E8-2010 de las 15:20 horas del
30 de julio de 2010), así se ha positivizado en el artículo 22 RFPP. En igual
sentido, se ha definido que las reservas de capacitación y organización, como
parte de la contribución estatal a los partidos políticos, no pueden ser
cedidas pues están destinadas, exclusivamente, a atender los gastos que, en
periodo no electoral, registren esas agrupaciones en los rubros indicados este
fue precisamente el objetivo de la reforma al artículo 96 de la Constitución
Política.
Valga
señalar que la jurisprudencia resalta el carácter especial del fondo de reserva
y dispone claramente que la agrupación política solo puede acudir
trimestralmente a este, una vez que realice la liquidación de gastos respectiva
y cumpla con los requisitos establecidos legalmente, único mecanismo para
acceder a los recursos ahí incluidos (resolución n.º 4555-E8-2010 de las 8:30
horas del 24 de junio de 2010). De esa suerte, los partidos políticos no
pueden comprometer tales recursos a través de certificados de cesión u otro
tipo de cesión previa, toda vez que esos dineros solo serán entregados
al partido político como reembolso por las erogaciones permanentes que logre
comprobar ante este Tribunal. Una vez que los fondos ingresen a la cuenta
del partido, formarán parte de su patrimonio y entonces podrá disponer de ellos
(resolución n.º 5813-E10-2017 citada).
Con
base en esta reseña jurisprudencial, a diferencia de lo que ocurre con los
fideicomisos que se suscriben para financiar gastos de campaña, el fideicomiso de garantía que identifique
como bienes fideicometidos las reservas con las que
cuenten los partidos políticos no involucra una cesión del derecho a la
contribución estatal. Nótese que esa cesión tampoco se verifica
plenamente en los procesos electorales nacionales porque lo cedido son los
bonos partidarios que se materializan en los certificados de cesión, los cuales
involucran un eventual derecho a la contribución estatal, que se encuentra
sujeto a una condición futura e incierta aceptada por el cesionario
(resoluciones n.º 4250-E8-2009 de las 14:35 horas del 11 de setiembre de 2009 y
n.° 3083-E-2007 de las 14:54 horas del 1.° de octubre
de 2007).
En
el caso de los contratos de fideicomiso con cargo a reservas para gastos
permanentes la propiedad fiduciaria o la garantía está constituida por una
expectativa de derecho que, según lo
informado por la DGRE y el DFPP, se traduce -en estos contratos- como un “mandato
de pago irrevocable” (punto b) cláusula cuarta del contrato de fideicomiso
“del patrimonio fideicometido”), al que se
comprometen las agrupaciones políticas deudoras, una vez que liquiden gastos,
cumplan con los requisitos para el pago y reciban los recursos de la
contribución estatal, es decir, una vez que los recursos ingresen en el
patrimonio partidario (oficio n.º DFPP-0830-2023 del 4 de octubre de 2023,
visible a folios 330 a 341 del expediente de esta sede n.º 066-2023).
Este
Órgano Electoral también se ha pronunciado sobre la petición de pago directo
a una entidad financiera producto de un acuerdo de cesión formalizado con una
agrupación partidaria en el que se cedían los derechos económicos de las
reservas de gastos ordinarios de capacitación y organización. En esa
oportunidad, previa aclaración de la improcedencia de la cesión por tratarse
del fondo de reservas, dispuso:
“De interés para el particular resulta el numeral 107 del Código Electoral,
disposición que establece, entre otras, la obligación de que el partido
político registre –de previo al pago de
los dineros que correspondan– una cuenta bancaria donde serán depositadas las
sumas reconocidas a cada agrupación, según corresponda. Ese artículo, en lo
conducente, dispone que ‘Los partidos políticos deberán señalar, antes del
pago, la cuenta bancaria en la que serán depositados los fondos provenientes de
la contribución estatal’.
Sobre esa base
normativa, este Tribunal entiende, implícita, su obligación de únicamente ordenar el depósito de los recursos que les
correspondan a los partidos políticos, por concepto de contribución estatal y
luego de concluido el respectivo proceso de liquidación de gastos, en la cuenta
bancaria previamente identificada por estos a ese efecto. Esa conclusión se
desprende, fundamentalmente, del hecho que ese mandato legal no contempla un
régimen de excepciones, en el Código Electoral o en alguna normativa
supletoria, que habilite al Órgano Electoral a proceder de manera distinta.
En esos términos,
tampoco resulta viable –a la luz de lo planteado por el PLN en el documento de
cesión emitido a favor del Banco Cathay– que este Tribunal autorice
directamente el giro de los recursos liquidados por el partido político a una
persona, física o jurídica, distinta de la propia agrupación. De ahí que si
el partido en cuestión desea trasladar los montos de contribución estatal a los
que ha adquirido derecho (pues a ese punto forman parte efectiva de su
patrimonio, en los términos de la resolución n.° de este Tribunal
6775-E8-2010), deberá gestionar, por su cuenta, lo correspondiente para
materializar esa transferencia de recursos.
Con base en los
argumentos enunciados, no procede la solicitud planteada por el PLN en punto a
la cesión, en beneficio del Banco Cathay, de los recursos que integran sus
reservas de capacitación y organización (resolución n.°
5813-E10-2017 de las 15:30 horas del 18 de setiembre de 2017).
En virtud de lo anterior, se
tienen las siguientes reglas: a) que
el partido cumpla con el proceso periódico de renovación de estructuras es un
requisito indispensable para ordenar el pago con cargo a la contribución
estatal; b) que no puede entenderse
que el contrato de fideicomiso por gastos ordinarios conlleve una cesión del
derecho a la contribución estatal, porque esta cesión está prohibida; y, c) que la cesión de pago a un tercero
solo se puede hacer efectiva una vez que los recursos ingresan en el patrimonio
partidario.
2)
Solicitud de pago presentada por COFIN en su condición de fiduciario. El señor Danilo Zamora Méndez, representante de la sociedad
Consultores Financieros COFIN S.A., cédula de persona jurídica número
3-101-291070, argumentó que su representada tiene un interés legítimo en el
trámite de las liquidaciones de gasto del Partido Restauración Nacional (PRN).
Lo anterior, por su condición de fiduciario en el fideicomiso denominado
“PRN-PROMERICA-COFIN-ORGANIZACIÓN Y CAPACITACIÓN”. Agrega que esta
Magistratura, en la resolución n.º 4521-E10-2020 de las 10:00 horas del 14 de
agosto de 2020, reconoció el interés legítimo de su representada en las
liquidaciones del PRN.
En relación con esa gestión
en particular, este Tribunal ya ha emitido pronunciamiento en cuanto a su
improcedencia en las resoluciones n.º 9678-E10-2023 de las 13:00 horas del 27
de noviembre de 2023, n.° 1888-E10-2024 de las 9:00 horas del 29 de febrero de
2024, 2536-E10-2024 de las 11:00 horas del 20 de marzo de 2024, 3046-E10-2024
de las 9:00 horas del 16 de abril de 2024, 3492-E10-2024 de las
13:00 horas del 8 de mayo de 2024, y, 4341-E10-2024 de las 10:00 horas del 10
de junio de 2024, de ahí que resulte necesario
reiterar lo apuntado en esas oportunidades:
“3) Criterio de este Tribunal. Esta Magistratura
Electoral, en la resolución n.º 4521-E10-2020, admitió la intervención procesal
de la sociedad Consultores Financieros Cofín S.A. a título de coadyuvante
activo (en favor del PRN), en los términos del artículo 276 LGAP, en el marco
del proceso de liquidación de gastos de esa agrupación política,
correspondiente a la campaña electoral presidencial del 2018.
En el presente caso, es indiscutible que COFIN S. A.
ostenta un interés legítimo en el procedimiento de liquidación de gastos
permanentes, en el tanto tiene un contrato de fideicomiso suscrito con el PRN
para la gestión financiero contable en este proceso. Sin embargo, se debe tener
claro en qué consiste esa intervención. La participación del coadyuvante se
caracteriza por ser aquella en que un sujeto (tercero) ayuda (coadyuva) con una
de las partes principales del proceso; si bien impulsado por un interés propio,
no persigue dentro de ese proceso pretensión alguna, sino que aúna esfuerzos
con una de las partes para la consecución de la suya, la que en cierta forma
pudiera producirle algún efecto que le interese. La jurisprudencia contencioso
administrativa precisa la figura indicando que: “Tercero coadyuvante es el
tercero que interviene en el proceso pendiente entre otros, no alegando un
derecho independiente frente a las partes primitivas, sino con el fin de
coadyuvar (en primera instancia o recurso) a la victoria de una de ellas, por
tener un interés jurídico en que tal resultado se obtenga (...) el tercero
coadyuvante no es parte en sentido procesal, ni tampoco ocupa la posición de
litisconsorte (puesto que no se encuentran en el mismo plano sus intereses y
pretensiones). La pretensión principal de su derecho no corresponde a un
derecho propio, no pudiéndosele calificar tampoco como representante de la
parte a la cual se adhiere, ya que interviene en nombre propio, con interés
propio, y solo que por cuenta ajena... (resolución n.º 144-2008 de la Sección
Primera del Tribunal Contencioso Administrativo y sentencia n.º 89 de 14:50
horas del 19 de junio de 1991 de la Sala Primera de la Corte).
Del análisis de la pretensión de COFIN S. A., a la luz
de la delimitación del rol de coadyuvante, se tiene que la petición está
dirigida a sustituir a la parte original del procedimiento de
liquidación de gastos, a saber, el PRN. De suerte que pretende colocarse en la
posición de acreedor del pago por los gastos reconocidos en las liquidaciones
trimestrales a favor del partido, alegando que no le son oponibles los
condicionamientos de pago que le asisten al partido político. Esta pretensión
desnaturaliza su intervención como coadyuvante, ya que no está dirigida a colaborar
con la pretensión principal sino a desplazar la posición del partido como
destinatario del pago (novación subjetiva), lo que supera el carácter accesorio
de su participación en este proceso.
Nótese, además, que acceder a esa pretensión de la
fiduciaria tendría una consecuencia fraudulenta de ley, porque haría nugatorios
los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico electoral para acceder
a la contribución estatal. Ello por cuanto el partido podría burlar el
cumplimiento de las condiciones legales mencionadas mediante la sustitución de
su posición como titular del derecho de pago por una entidad financiera. Como
lo ha señalado este Tribunal en reiteradas oportunidades, el financiamiento
estatal no constituye una expectativa irrestricta de apoyo en
virtud del interés superior que dimana de la protección al adecuado uso y
distribución de los recursos que provienen de las arcas del Estado, al estar
concernidos los principios de transparencia, publicidad y comprobación del
gasto (entre otras, resoluciones n.° 6775-E8-2010 y n.° 6434-E10-2012).
Pese a que lo expuesto constituye mérito suficiente para
declarar improcedente la solicitud, este Colegiado analizará el tema de fondo
con el fin aclarar algunos aspectos relevantes.
En el asunto planteado subyace el requerimiento de COFIN
S. A. relativo a que el fideicomiso por gastos permanentes funcione como el
fideicomiso por gastos electorales. Debe aclararse que ambos instrumentos
financieros son válidos en el tanto se ajusten a las normas aplicables y
a la jurisprudencia electoral. Como se indicó, no es procedente la cesión de la
contribución estatal en los fideicomisos municipales o de gastos permanentes,
básicamente porque no está prevista en el ordenamiento jurídico electoral la
existencia de certificados de cesión en esos procesos y porque existe un
destino específico para los fondos en el segundo caso.
Ahora bien, esta regla no es óbice para que el partido
utilice esta clase de instrumentos para su financiación en época electoral y no
electoral, pero de hacerlo deben tener claro, tanto la agrupación partidaria,
como las otras partes del contrato de fideicomiso, que la garantía de los
fideicomisos en gastos permanentes por capacitación y organización es “el
mandato de pago irrevocable” al que se comprometen las agrupaciones políticas
deudoras (ver punto b) de la cláusula cuarta del contrato), una vez que liquiden
sus gastos, estos sean comprobados, cumplan con los requisitos establecidos
-entre los que se encuentran estar al día en el pago de las cuotas obrero
patrones y la renovación de estructuras partidarias- y reciban los recursos
de la contribución estatal. Hasta en ese momento se constituye el
derecho al pago y la entidad financiera puede hacer valer su posición producto
del contrato de fideicomiso firmado.
De ahí que la garantía de los contratos de fideicomiso
por gastos ordinarios y permanentes la constituye la “expectativa de pago de
las liquidaciones con cargo a las reservas”, aún más circunscrito el “mandato de pago
irrevocable”, lo que conlleva derechos futuros e inciertos, que podrían no
validarse nunca como obligación de su deudor.
En la especie se trata, entonces, de una relación entre
la agrupación política y este Tribunal Electoral, regida por el derecho
electoral producto de un proceso de liquidación de gastos con cargo a la
contribución estatal y una relación privada entre el partido y la entidad financiera
(el banco que aporte los recursos) en la que aplican las reglas del derecho
comercial. No obstante, los derechos de esta última se encuentran supeditados
al cumplimiento de los requisitos establecidos en la relación original para la
concreción jurídica de la expectativa de derecho que es parte de la garantía
que bajo su cuenta y riesgo haya aceptado. En otras palabras, la relación
jurídico-electoral subyacente se impone al acuerdo privado entre partes de un
negocio jurídico comercial condicionándolo, lo que implica que la normativa
común cede terreno ante la pública-electoral.
El propio contrato de fideicomiso reconoce la existencia
de esta relación subyacente de carácter electoral, en el punto d) de la cláusula primera del contrato de
fideicomiso dispone: “Para efectos de interpretación, cualquier estipulación o
disposición, que esté contenida en este Fideicomiso, y que pretenda limitar,
obstruir, o impedir labores de fiscalización del Tribunal Supremo de
Elecciones, se considerará nula de pleno derecho, y por no consignada en el
Fideicomiso.”. Asimismo, sin perjuicio de la confusión del instrumento que nos
ocupa al incluir términos y conceptos propios de las reglas privativas de la
financiación de gastos de campaña (tales como: deuda política, el sometimiento
a las encuestas para realizar futuros desembolsos, la limitación de la
responsabilidad por los porcentajes o cantidad de votos que obtenga el partido,
la mención a “gastos de campaña”, la referencia al “avance de la campaña” para
verificar efectos bancarios y de riesgo de crédito, entre otros), en varias
cláusulas del contrato se evidencia que, para que se concrete la expectativa
del derecho contenida en la garantía, se debe pasar el tamiz de este Tribunal
Electoral, el cual verificará el cumplimiento de todos los requisitos
establecidos de previo a ordenar el pago a favor del partido (contrato de
garantía: cláusula sexta punto c), cláusula octava punto c), cláusula
décimo segunda punto d) y cláusula décimo tercera punto d); contrato de
fideicomiso: cláusula tercera puntos c) y d), cláusula quinta punto b)
incisos a y b y punto d) incisos c, d y e, cláusula sexta puntos f), g), h) e
i)).
Es necesario tener claro que las cláusulas establecidas
en el contrato de fideicomiso no son oponibles ante esta Instancia, en
primer término, porque ni el Tribunal ni los fondos públicos que custodia son
parte de la relación contractual privada entre terceros y, segundo, porque
según la propia literalidad del contrato no es válido interpretarlo para eludir
requisitos legales para hacer efectivo el pago con cargo a la contribución
estatal. En forma aún más contundente los puntos g) y h) de la cláusula primera
del contrato de fideicomiso establecen en lo conducente: “Las partes del
Fideicomiso, reconocen, aceptan y confirman que cooperarán ampliamente con las
labores de fiscalización del Tribunal Supremo de Elecciones. La suscripción del
contrato de fideicomiso, de ninguna manera elimina, disminuye, exime, o diluye,
las responsabilidades que el legislador le encargó al tesorero y al Partido.”
(ver contrato de fideicomiso en el expediente del PRN 2018-2022).
Si bien las condiciones del préstamo mercantil y del
contrato de fideicomiso que le respalda se pactan en el marco de la autonomía
de la voluntad, lo cierto es que la vinculación de estos con un tema reglado de
interés público (financiamiento partidario) obliga a someterse a la legalidad
electoral, lo que provoca que la eficacia del contrato de fideicomiso se
encuentre supeditada al cumplimiento de los requisitos previstos en dicha
normativa por parte de la agrupación partidaria, para la configuración del derecho
crediticio que ostenta la entidad financiera.
Valga señalar que este tipo de garantías (sobre derechos
futuros e inciertos) es común en la práctica financiera, de hecho, se encuentra
dentro del giro ordinario de estas entidades la gestión de diferentes tipos de riesgo,
entre ellos el que conlleva el respaldo de las obligaciones con una garantía
conformada por “expectativas de derechos”. A manera de ejemplo puede
mencionarse la experiencia financiera acumulada en la actividad del “factoreo” o en contratos administrativos en los que se
negocian fideicomisos financieros cuyas garantías están constituidas por
“derechos litigiosos” o por la indemnización que corresponda (artículo 47 de la
Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos).
Con base en los motivos esgrimidos y considerando que el PRN tiene pendiente el proceso de renovación
democrático y periódico de sus estructuras partidarias (hecho probado 19), no es posible atender la pretensión del fiduciario,
en el tanto el partido no ha cumplido con los requerimientos establecidos
(estar al día en el pago de cuotas obrero patronales y cumplir con el proceso
de renovación de estructuras) para ordenar el giro del dinero correspondiente
por la liquidación trimestral de gastos ordinarios que nos ocupa, lo que
conlleva la imposibilidad de ordenar el pago a favor del partido.
Consecuentemente, al no haber ingresado el dinero al patrimonio partidario y
por no ser válida la “cesión de derecho de crédito” en el fideicomiso por
gastos ordinarios, no resulta procedente la gestión presentada por la empresa
COFIN S. A y debe denegarse. En su lugar, debe ordenarse la retención del monto reconocido.
Dada
la identidad en las pretensiones formuladas por la empresa COFIN S.A. en el
marco del documento allegado a este expediente, el Tribunal reafirma, en todos
sus extremos, los razonamientos y decisión contenidas en los pasajes
transcritos. Sobre esa base, no ha lugar a la gestión de la citada empresa.
A
partir de lo anterior y dado que, según
se acreditó, las estructuras internas del PRN vencieron el 28 de febrero de 2023
y, a la fecha, no ha completado el recambio de sus autoridades internas (folio
20) procede retener la totalidad de la suma reconocida en esta
resolución hasta tanto el partido político concluya,
satisfactoriamente, el proceso de renovación de sus estructuras internas.
XII.-
Determinación del monto de la
reserva para futuros gastos permanentes del PRN. Tomando en consideración que al PRN se le
reconocieron gastos de organización por la suma de ₡19.394.416,52 (conforme
al considerando VI de esta resolución) y que, según se indicó, debe
descontarse la suma pagada en exceso a esa agrupación por ₡6.000.001,68 (en los términos del considerando VII de esta
resolución), corresponde deducir esa cifra con cargo a las reservas de
organización y capacitación política, bajo el escenario posterior a la reforma
estatutaria de 2019. Producto de las respectivas operaciones aritméticas, para
las liquidaciones de gastos permanentes posteriores al 8 de noviembre de 2019,
el PRN mantiene en reserva la suma de ₡2.239.427.192,19, distribuidos de la siguiente manera: ₡1.951.374.209,67 (₡1.976.768.627,87 - ₡19.394.416,52
- ₡6.000.001,68) para
afrontar gastos de organización y
₡288.052.982,52 para atender gastos de capacitación.
POR TANTO
Se deniega la gestión presentada por la
empresa Consultores Financieros COFIN S. A. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 96 de
la Constitución Política, 107, 117 y 135 del Código Electoral y 70 y 73 del
Reglamento sobre el Financiamiento de los Partidos Políticos, se reconoce al partido Restauración
Nacional, cédula jurídica n.° 3-110-419368, la suma de ₡19.394.416,52 (diecinueve millones trescientos noventa y cuatro
mil cuatrocientos dieciséis colones con cincuenta y dos céntimos) que, a título
de contribución estatal, le corresponde por gastos de organización y
capacitación válidos y comprobados producto de la presente revisión final de la liquidación del tercer trimestre (julio-setiembre)
de 2020. No obstante, en atención a lo dispuesto en el considerando IX de esta
resolución, procedan el Ministerio de Hacienda y la Tesorería Nacional a
separar y retener, de ese monto, la suma de ₡202.029,00
(doscientos
dos mil veintinueve colones exactos) para garantizar la deuda que la agrupación mantiene
con la Caja Costarricense de Seguro Social por el impago de cuotas obrero
patronales; ello hasta que
esa institución informe a este Tribunal que el partido Restauración Nacional se
encuentra al día con sus pagos, que llegó a un arreglo de pago por ese
concepto, en su caso, hasta que dichos montos sean liberados o requeridos por
juez competente en estrados judiciales; una vez que ello suceda, el Tribunal
gestionará lo pertinente. Asimismo, en los términos de los considerandos VIII
y XI, se informa al Ministerio de Hacienda y la Tesorería Nacional que la
totalidad del monto aprobado en esta resolución deberá ser retenido hasta que
la Dirección General del Registro Electoral y el Departamento de Financiamiento
de Partidos Políticos informen que ese partido político ha cumplido
satisfactoriamente con lo dispuesto en el artículo 135 del Código Electoral y
con el requisito de renovación de estructuras exigido en el ordenamiento
jurídico, circunstancias que serán comunicadas por este Tribunal,
oportunamente, cuando corresponda.
Se comunica al Ministerio de Hacienda y a la Tesorería Nacional que el partido Restauración Nacional mantiene en
reserva la suma de ₡2.239.427.192,19 (dos mil doscientos treinta y nueve millones cuatrocientos
veintisiete mil ciento noventa y dos colones con diecinueve céntimos) para
afrontar gastos futuros de organización y de capacitación, cuyo reconocimiento
queda sujeto al procedimiento de liquidaciones trimestrales, contemplado en el
artículo 107 del Código Electoral. Contra esta resolución procede recurso de
reconsideración que debe interponerse en el plazo de ocho días hábiles. Notifíquese
lo resuelto al partido Restauración Nacional y a Consultores Financieros COFIN
S.A. en los medios señalados, a ese efecto, en este expediente. Una vez que
esta resolución adquiera firmeza, se notificará a la Tesorería Nacional y al
Ministerio de Hacienda, se comunicará a la Dirección General del Registro
Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos, al Departamento de
Financiamiento de Partidos Políticos y se publicará en el Diario Oficial.-
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde
Exp. n.° 292-2023
Liquidación trimestral de gastos
Revisión final
Partido Restauración Nacional
JLRS/smz.-