N.° 6775-E8-2010. -TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las quince horas treinta y cinco minutos del ocho de noviembre del dos mil diez.

Consulta formulada por el Comité Ejecutivo Nacional del Partido Unidad Social Cristiana sobre la posibilidad de que el monto de contribución estatal, asignado a un partido político con base en los resultados obtenidos en las elecciones municipales del año 2010, sea objeto de embargo para responder por obligaciones adquiridas en procesos electorales anteriores.

RESULTANDO

1. Mediante escrito presentado el 2 de setiembre del 2010 en la Secretaría de este Tribunal, el señor Gerardo Vargas Rojas, en su condición de Presidente del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Unidad Social Cristiana, pone en conocimiento el acuerdo adoptado por el órgano que preside en la sesión del 27 de agosto del 2010, en el que se le autoriza para solicitar a esta Magistratura emitir una opinión consultiva sobre la posibilidad de que el monto de contribución estatal, asignado a un partido político con base en los resultados obtenidos en las elecciones municipales del año 2010, pueda ser objeto de embargo para responder por obligaciones adquiridas en procesos electorales anteriores. La consulta formulada señala literalmente (folio 01):

“A partir de la jurisprudencia vertida por el TSE, mediante la Resolución Número 4555-E8-2010 de las ocho horas treinta minutos del veinticuatro de junio del 2010, respecto a que los recursos de la deuda política son para cancelar gastos de campaña política del respectivo período electoral, y que las deudas anteriores no podrán ser canceladas con recursos legal y estatutariamente a fines específicos ni que provengan de la contribución estatal correspondiente a otros procesos electorales. ¿Los recursos destinados al pago de la deuda política a los partidos políticos para las elecciones del régimen municipal del próximo 5 de diciembre, pueden ser sujetos de embargo por deudas asumidas en otros períodos de elección, como el caso de las elecciones celebradas en febrero del 2010?

¿Es correcto afirmar que el artículo 96 constitucional establece con claridad la finalidad de contribución estatal a los partidos políticos, del cual se colige que dicha contribución debe ser vista para cada proceso electoral de manera diferenciada, no resultando procedente que sean embargables recursos destinados a sufragar una elección por deudas sobrevinientes de otros procesos electorales?

¿Bajo el principio jurídico de que lo accesorio sigue a lo principal, indistintamente de la forma que se emita la contribución estatal a los partidos políticos –sea en títulos valores o en depósito en las cuentas de los partidos políticos- dichos recursos deben ser considerados inembargables por acreedores de períodos electorales anteriores, dado que persiguen un principio democrático y socialmente superior como es garantizar la igualdad de participación de los partidos políticos en los procesos electorales?.”.

2. En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Esquivel Faerron; y,

CONSIDERANDO:

I.- Sobre la admisibilidad de la gestión consultiva: El artículo 102 inciso 3) de la Constitución Política concede al Tribunal Supremo de Elecciones la potestad de interpretar, en forma exclusiva y obligatoria, las disposiciones constitucionales y legales referidas a la materia electoral.

A nivel legal el desarrollo del mandato constitucional preceptúa en los incisos c) y d) del numeral 12 del Código Electoral, en lo conducente:

“ARTÍCULO 12.- Atribuciones del Tribunal Supremo de Elecciones.

Al TSE le corresponde, además de las atribuciones que le confieren la Constitución, este Código y demás leyes, lo siguiente: (…)

c) Interpretar, en forma exclusiva y obligatoria, y sin perjuicio de las atribuciones de la Sala Constitucional en materia de conflictos de competencia, las disposiciones constitucionales y las demás del ordenamiento jurídico electoral, de oficio o a instancia del comité ejecutivo superior de cualquiera de los partidos políticos inscritos. La resolución final que se dicte en esta materia será publicada en el diario oficial La Gaceta y se comunicará a todos los partidos políticos.

d) Emitir opinión consultiva a solicitud del comité ejecutivo superior de cualquiera de los partidos políticos inscritos o de los jerarcas de los entes públicos que tengan un interés legítimo en la materia electoral. Cualquier particular también podrá solicitar una opinión consultiva, pero en este caso quedará a criterio del Tribunal evacuarla, si lo considera necesario para la correcta orientación del proceso electoral y actividades afines. Cuando el Tribunal lo estime pertinente, dispondrá la publicación de la resolución respectiva.” (el subrayado no pertenece al original).

Según lo dispuesto por el inciso d) de esa previsión normativa, el Órgano Electoral podrá emitir opinión consultiva a solicitud del comité ejecutivo superior de cualquiera de los partidos políticos inscritos, de los jerarcas de los entes públicos que tengan un interés legítimo en la materia electoral o de cualquier particular. Conforme a la disposición normativa expuesta, este Tribunal da respuesta a la consulta formulada.

II.- Algunas consideraciones sobre el sistema de financiamiento público de los partidos políticos. Como preámbulo al estudio y para una adecuada comprensión y análisis del presente asunto, resulta indispensable retomar lo dispuesto en el ordinal 96 de la Constitución Política que diseña el sistema de financiamiento público de los partidos políticos, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 96.- El Estado no podrá deducir nada de las remuneraciones de los servidores públicos para el pago de deudas políticas.

El Estado contribuirá a sufragar los gastos de los partidos políticos, de acuerdo con las siguientes disposiciones:

1.- La contribución será del cero coma diecinueve por ciento (0,19%) del producto interno bruto del año trasanterior a la celebración de la elección para Presidente, Vicepresidentes de la República y Diputados a la Asamblea Legislativa. La ley determinará en qué casos podrá acordarse una reducción de dicho porcentaje.

Este porcentaje se destinará a cubrir los gastos que genere la participación de los partidos políticos en esos procesos electorales, y satisfacer las necesidades de capacitación y organización política. Cada partido político fijará los porcentajes correspondientes a estos rubros.

2.- Tendrán derecho a la contribución estatal, los partidos políticos que participaren en los procesos electorales señalados en este artículo y alcanzaren al menos un cuatro por ciento (4%) de los sufragios válidamente emitidos a escala nacional o los inscritos a escala provincial, que obtuvieren como mínimo ese porcentaje en la provincia o eligieren, por lo menos, un Diputado.

3.- Previo otorgamiento de las cauciones correspondientes, los partidos políticos tendrán derecho a que se les adelante parte de la contribución estatal, según lo determine la ley.

4.- Para recibir el aporte del Estado, los partidos deberán comprobar sus gastos ante el Tribunal Supremo de Elecciones.” (el subrayado no pertenece al original).

Este Tribunal, en sus precedentes, ha hecho énfasis en la relevancia y significado democrático que posee la contribución estatal al financiamiento de los partidos políticos. A manera ilustrativa, en resolución 2887-E8-2008 de las 14:30 horas del 26 de agosto del 2008, se indicó sobre el particular:

“IV.- Finalidad de la contribución estatal de los partidos políticos. La previsión constitucional sobre contribución estatal es coherente con el rol asignado por la Constitución Política a los partidos políticos, definido en el artículo 98 constitucional, y responde a la idea de garantizar un régimen de partidos pluralista, en tanto el sistema democrático costarricense descansa en un sistema de partidos y los partidos políticos constituyen los intermediarios entre la pluralidad de los intereses ciudadanos y el entramado estatal.

El financiamiento público se justifica en la aspiración democrática a promover una ciudadanía participativa. Como regla de principio, una democracia supone competitividad efectiva entre los actores políticos, por lo que el financiamiento público constituye un factor crucial de equidad en la justa electoral, pues brinda apoyo económico a los partidos en los gastos electorales o permanentes para garantizar los principios de libertad de participación e igualdad de condiciones.

Entre las razones por las cuales se suele establecer alguna proporción de financiamiento público destacan cinco necesidades del sistema democrático: la de promover la participación política de la ciudadanía en el proceso postulativo y electivo; la de garantizar condiciones de equidad durante la contienda electoral; la de paliar la incidencia del poder económico en la deliberación política; la de fomentar un sistema de partidos políticos vigoroso, pluralista y con presencia permanente en la vida colectiva de las diferentes fuerzas políticas; y la de evitar el tráfico de influencias y el ingreso de dinero de procedencia ilegal.”.

A nivel legal, diversas disposiciones del Código Electoral desarrollan los preceptos del mandato constitucional. De importancia para el presente análisis, los artículos 89 y 92, señalan literalmente:

“ARTÍCULO 89.- Contribución del Estado

De conformidad con el artículo 96 de la Constitución Política, el Estado contribuirá a sufragar los gastos en que incurran los partidos políticos en los procesos electorales para las elecciones para la Presidencia y las Vicepresidencias de la República y las diputaciones a la Asamblea Legislativa, así como satisfacer las necesidades de capacitación y organización política en período electoral y no electoral.” (el subrayado no pertenece al original).

“ARTÍCULO 92.- Clasificación de gastos justificables

Los gastos que pueden justificar los partidos políticos para obtener la contribución estatal serán los siguientes:

a) Los generados por su participación en el proceso electoral a partir de la convocatoria y hasta cuarenta y cinco días naturales después de celebrada la elección.

Este período se ampliará en caso de efectuarse una segunda ronda electoral para los partidos que en ella participen, hasta cuarenta y cinco días naturales después de realizada.

b) Los destinados a las actividades permanentes de capacitación y organización política.”.

En resolución 4114-E8-2009 de las 10:30 horas del 3 de setiembre del 2009, esta Magistratura examinó el ámbito de protección que la normativa actual concede a los recursos provenientes de la contribución estatal y describió supuestos en que, de manera excepcional, se permite su retención:

“Con la entrada en vigencia del nuevo Código Electoral, el artículo 300 establece la posibilidad de retención de contribución estatal cuando un partido con derecho al financiamiento estatal deba responder por las multas que establece el actual Código, lo que otorga al Tribunal la potestad de “ordenar la retención de hasta el 5% del monto reconocido mientras no se cancele la multa.”.

Asimismo, el acuerdo adoptado por esta Magistratura Electoral en la sesión ordinaria n.° 86-2009 celebrada el 27 de agosto de 2009, artículo cuarto, que se fundamentó en los numerales 135 y 87 de esa nueva legislación, señala que el Tribunal no girará monto alguno de deuda política mientras los partidos políticos no publiquen en octubre próximo, en un diario de circulación nacional, un estado auditado de sus finanzas que incluya la lista de contribuyentes o donantes.”.

En esa misma resolución se analizó la potestad del Juez Electoral de dictar medidas preventivas para ajustar los derechos constitucionales de participación política y de seguridad social, reconociendo la posibilidad de que la contribución estatal reconocida a un partido político sea retenida, de manera cautelar, como consecuencia de que la agrupación presente deudas con la Caja Costarricense de Seguro Social. La retención de la contribución estatal por concepto del adeudo de cuotas obrero-patronales, fue reconocida de manera expresa en el artículo 78 del Reglamento sobre Financiamiento de Partidos Políticos, dictado posteriormente.

Adicionalmente, este Colegiado ha reconocido que las obligaciones contraídas a consecuencia de un proceso electoral no pueden ser canceladas con recursos destinados legal y estatutariamente a fines específicos, tal como ocurre con los de capacitación y organización política, ni con los que provengan de la contribución estatal correspondiente a futuros procesos electorales pues ello comprometería seriamente los recursos financieros de esa nueva contienda y desmejoraría las condiciones de competencia electoral que nuestro régimen de financiamiento estatal aspira a favorecer, lo que impide que un partido político integre el gasto financiero derivado de una campaña a la “liquidación de gastos” de la siguiente campaña electoral pues el aporte estatal debe ser aplicado a cada proceso electoral de manera diferenciada sin que resulte admisible que los partidos políticos justifiquen o acrediten como “gastos de campaña” los ocurridos en otros procesos electorales, renovando pasivos. Autorizarlo así, equivaldría a frustrar el destino que la legislación expresamente les da, lo que resulta improcedente. Así lo reconoció este Tribunal en la sentencia número 4555-E8-2010 de las 8:30 horas del 24 de junio del 2010, en la que dispuso:

“1.- Procedimiento para que el partido documente y honre deudas de un período precluido: Conforme lo establecen los artículos 52 inciso m y 88 del Código Electoral, así como los numerales 2 y 7 del Reglamento sobre Financiamiento de los Partidos Políticos, en la contabilidad partidaria deben registrarse las deudas (pasivos) del Partido, tanto las que sean producto de sus actividades proselitistas, durante la campaña política, como cualesquiera otras.

La forma, el plazo y las condiciones bajo las que el Partido deba cancelar esos pasivos, producto de un período precluido, son los que haya contractualmente establecido, como persona jurídica que es, con sus acreedores. El único límite a ese respecto, establecido por la normativa electoral, es que dichas deudas no podrán ser canceladas con recursos destinados legal y estatutariamente a fines específicos ni que provengan de la contribución estatal correspondiente a otros procesos electorales (artículos 96 inciso 1 constitucional, 52 inciso p y 93 del Código Electoral).

(…) 3.- Pago del déficit de una campaña con la reserva de la contribución para gastos permanentes del siguiente período o con nuevos ingresos: Como cualquier organización con actividad económica, un partido político podría quedar con déficit financiero tras la realización de una campaña electoral. Esos pasivos, según ya se indicó, deben ser contabilizados por el partido y deberán ser cancelados en la forma, plazo y condiciones en que contractualmente lo haya acordado con sus acreedores, como sujetos titulares de derechos y obligaciones, que son.

En principio, el partido debe responder con su patrimonio por esas deudas (…). Dentro de ese patrimonio partidario, empero, por disposición normativa, existen rubros de la contribución estatal con finalidades específicas que el legislador consideró relevante salvaguardar, como lo son los gastos ordinarios y permanentes, en los rubros de organización y capacitación (artículo 107 del Código Electoral).

En efecto, los dineros correspondientes a la reserva predefinida estatutariamente para gastos permanentes y los que se deriven del eventual “superávit” entre el monto liquidado y aquél al que un partido tiene derecho en virtud de la votación recibida, tienen destinos determinados (artículo 96 de la Constitución Política y artículos 52 inciso p, 89, 95 y 107 del Código Electoral). Esos montos, que el Tribunal debe reservarle a los Partidos para su entrega periódica, no pueden, de ninguna manera, ser empleados para cubrir gastos de campaña de un nuevo período ni, mucho menos, del precluido. Autorizar el uso de esos recursos para cubrir deudas de campaña, equivaldría a frustrar el destino que la legislación expresamente les da, lo cual es improcedente.

No obstante lo anterior, nada impide que el partido, con nuevos ingresos obtenidos de contribuciones privadas o de las actividades económicas que le es lícito desarrollar, cancele posteriormente esos déficits financieros de campañas políticas anteriores.

4.- Pago de créditos, gestionados con el fin de cancelar deudas de campaña, con contribución estatal de la campaña siguiente: Como ya se dijo, es posible que un partido político registre déficit en una campaña electoral. También lo es que, concluida la campaña, recurra a créditos bancarios o personales para cancelar aquellas deudas con sus proveedores que constituyen ese déficit. Lo que no es posible, es que utilice los recursos de la contribución estatal que pudiere llegar a obtener en el siguiente período, para cancelar esas obligaciones.

Lo anterior, en virtud de que, mediante una ficción legal (el traslado de la deuda de un período a otro, a través de un préstamo), se estaría, por así decirlo, renovando pasivos, a efectos de que sean cubiertos con contribución estatal. Esto es improcedente, toda vez que el financiamiento estatal de los partidos lo es para reconocer algunos de sus gastos de campaña, pero no sus pasivos de procesos anteriores.

Tal delimitación es la que se expresa en la máxima según la cual “es imposible integrar el gasto financiero derivado de una campaña a la liquidación de gastos de la siguiente campaña electoral”. Nótese que el supuesto fáctico planteado por el Partido consultante no es el referido en la resolución n° 2435-E-2007 de las 17:00 horas del 14 de setiembre de 2007, en la que se estableció una excepción a dicho precepto. En efecto, en esa ocasión, este Tribunal dijo:“La jurisprudencia de este Tribunal ha admitido como válido el derecho que tienen los partidos políticos de financiar sus campañas a través de créditos bancarios, debido a que el actual modelo de financiamiento estatal, si bien contempla constitucionalmente la posibilidad del pago anticipado de la contribución estatal -artículo 96, inciso 3)-, lo condiciona a una ley que hasta el momento no se ha emitido (resolución 2476-E-2003 de las 09:45 horas del 15 de octubre del 2003). De manera que, de optarse por este mecanismo de financiamiento, el Estado reconocerá como gasto justificable los intereses que se generen a partir del referido crédito, siempre que el dinero de dicho crédito hubiere sido depositado en la cuenta del partido político (...).

Como se ve, tratábase, en aquella ocasión, de un crédito para cubrir gastos de la campaña electoral, pero gestionado antes de que ésta concluyera. Este Tribunal, entonces, autorizó que los intereses de esa operación (no su principal), fueran reconocidos con la contribución estatal del período siguiente.

(…) 5.- Emisión de pagarés y de certificados de contribución 2010-2014 para cancelar deudas de período 2006-2010: En el mismo sentido que en la respuesta anterior, emitir pagarés para cubrir deudas de una campaña fenecida con recursos de la siguiente, comporta una ficción legal que, efectivamente, frustra la finalidad de la legislación vigente. Sería, el propuesto (en palabras del propio Partido), un mecanismo para “transferir el pago de esas deudas al período siguiente”, lo que, como se indicó, es improcedente.

Más explícito, e igualmente inválido, sería “emitir certificados de cesión de los eventuales derechos a la contribución estatal del período 2010-2014 para cancelar deudas provocadas por cualquier déficit que se hubiere registrado en la campaña 2006-2010”. Avalar semejante operación no sólo comportaría, además de una violación a la normativa vigente, una autorización para que el Partido comprometa seriamente sus recursos financieros del siguiente cuatrienio y correspondiente campaña electoral y también desmejoraría las condiciones de competencia electoral que nuestro régimen de financiamiento estatal aspira a favorecer.” (el subrayado y destacado pertenecen al original).

III.- Sobre la consulta planteada. En la especie, aún cuando el Comité Ejecutivo Nacional del Partido Unidad Social Cristiana elabora su consulta mediante tres preguntas distintas, transcritas en el primer resultando de esta sentencia, el objeto sustancial de todas ellas consiste en determinar si la contribución estatal puede ser objeto de embargo. Por ello, la opinión consultiva se brinda integrando los tres cuestionamientos elaborados.

Para un mejor análisis y comprensión del tema sometido a consulta resulta indispensable señalar que este Tribunal Electoral entiende que, como cualquier organización con actividad económica, un partido político podría quedar con déficit financiero tras la realización de una campaña electoral y esos pasivos -u obligaciones pendientes- deben ser contabilizadas y canceladas oportunamente en la forma, plazo y condiciones en que contractualmente lo haya acordado el partido político con sus acreedores, como titular de derechos y obligaciones que es.

Como parte de su línea argumentativa, el consultante retoma el contenido de la resolución 4555-E8-2010 mencionada ut supra, con el fin de que este Colegiado establezca si, al amparo de las consideraciones ahí vertidas, el monto de contribución estatal, asignado a un partido político con base en los resultados obtenidos en las elecciones municipales del año 2010, puede o no ser embargado para responder por obligaciones adquiridas en procesos electorales anteriores.

En la resolución que menciona, esta Magistratura sostuvo que la contribución estatal tiene finalidades específicas que el legislador consideró necesario salvaguardar, lo que impide que un partido político integre el gasto financiero derivado de una campaña a la “liquidación de gastos” de la siguiente contienda electoral. Ello implica que el aporte estatal debe ser aplicado y liquidado en cada proceso electoral de manera diferenciada sin que resulte admisible que los partidos políticos acrediten como “gastos de campaña” los ocurridos en otros procesos electorales, renovando pasivos que no fueron justificados en su momento (ver en igual sentido resolución número 515-E-2004 de las 14:35 horas del 25 de febrero del 2004).

Si bien el legislador ha creado un sistema orientado a evitar la creación de condiciones que restrinjan o impidan el acceso de los partidos políticos al financiamiento estatal que les corresponde, ello no significa, como parece entender el consultante, que todos los recursos económicos, cuyo origen resida en la contribución otorgada por el Estado, gocen de un blindaje que impida a los acreedores hacer uso de los instrumentos ordinarios de cobro para obtener o ejecutar, forzosamente, el cumplimiento de las obligaciones contraídas por los partidos políticos como organización con actividad económica.

Para determinar los casos en que ello resulta posible, es indispensable analizar los distintos escenarios en los que la contribución estatal se materializa y funciona en el plano jurídico y económico, tal como se explicará infra en forma independiente:

a) Sobre la posibilidad de que los “bonos de la contribución estatal” sean objeto de embargo. El Código Electoral regula lo concerniente a los “bonos de contribución estatal” que emite el Estado para el reembolso de los gastos en que incurran los partidos políticos por su participación en el proceso electoral nacional y para satisfacer sus necesidades de capacitación y organización política, de acuerdo con el artículo 96 de la Constitución Política. En especial, los artículos 108 y 109 señalan:

“ARTÍCULO 108.- Emisión de bonos

A más tardar en la fecha de convocatoria a elecciones nacionales, el Poder Ejecutivo podrá emitir bonos por el monto que el Estado reconocerá a los partidos políticos, para pagar sus gastos, de acuerdo con el artículo 96 de la Constitución Política. Para tal efecto, incluirá en el presupuesto ordinario de la República, correspondiente al año anterior al de las elecciones, la partida respectiva para el pago de la amortización, según lo estime, oportunamente y con anterioridad, el TSE.”.

“ARTÍCULO 109.- Bonos

Los bonos se denominarán bonos de contribución del Estado a los partidos políticos, e indicarán el año de las elecciones a que corresponden, el tipo de interés que devengarán y la fecha de emisión.

(…) Los bonos de contribución del Estado a los partidos políticos serán inembargables, contarán con la garantía plena del Estado y estarán exentos de impuestos.” (el subrayado no pertenece al original).

La condición de inembargabilidad que otorga la norma mencionada fue analizada por este Órgano Electoral en la resolución 3414-E7-2010 de las 8:45 horas del 7 de mayo del 2010 que señaló en lo conducente:

“Único.- Sobre la gestión planteada: En el presente caso, la señora Siria Carmona Castro, Jueza del Juzgado Contencioso Administrativo del Segundo Circuito Judicial de San José, solicita se decrete embargo sobre los Títulos Valores denominados “Bono de la Deuda Política” del Partido Unidad Social Cristiana. Cabe indicar, en primer término, que en nuestro ordenamiento jurídico electoral no existe una categoría o denominación como la que se indica, por lo que podría estarse haciendo referencia a dos tipos de documentos: los “bonos de contribución del Estado a los partidos políticos” (artículos 108 al 114 del Código Electoral) o los “certificados de cesión” (artículos 115 al 119 del mismo Código); sin embargo, en cualquiera de los casos, este Tribunal está impedido de realizar retención alguna, por las razones que de seguido se dirán: En el primero de los casos, se trata de los bonos que emite el Estado para reembolsar a los partidos políticos los gastos en que incurran por su participación en el proceso electoral y para satisfacer sus necesidades de capacitación y organización política, de acuerdo con el artículo 96 de la Constitución Política. Sin embargo, respecto de éstos no podría realizarse ningún tipo de retención, toda vez que, por disposición expresa del artículo 109 del Código Electoral, son inembargables.” (el subrayado no pertenece al original).

Por lo expuesto, este Tribunal reitera lo ahí consignado en el sentido de que, por imperio de ley, en el tanto el financiamiento público se materialice mediante “bonos de la contribución estatal”, éstos no son susceptibles de embargo.

b) Sobre la posibilidad de que los “certificados de cesión” de la contribución estatal sean objeto de embargo. La misma normativa electoral regula lo concerniente a la “cesión de derechos de la contribución estatal” que constituye un mecanismo al que pueden recurrir los partidos políticos para financiar anticipadamente su actividad política cediendo, total o parcialmente y antes de que se verifiquen las elecciones, los montos de financiamiento público a que eventualmente tendrán derecho. En ese sentido, los artículos 115 y 117 señalan en lo que interesa:

“ARTÍCULO 115.- Cesión del derecho de contribución estatal

Con las limitaciones establecidas en este artículo y la presente Ley, los partidos políticos por medio de su comité ejecutivo superior, podrán ceder, total o parcialmente, los montos de la contribución estatal fijada en el artículo 96 de la Constitución Política a las que tengan derecho.

Todas las cesiones deberán efectuarse por medio de certificados de un valor o de varios valores cambiables en la Tesorería Nacional, por los bonos que el Estado emita para pagar la contribución política. Dichos certificados indicarán el monto total de la emisión, la cual será notificada a la Dirección de Financiamiento de Partidos Políticos. Cuando existan varias emisiones, cada una incluirá el número de serie que le corresponde, su monto y el de las anteriores. Para el pago, la primera emisión tendrá preferencia sobre la segunda y así sucesivamente hasta la última emisión. La notificación a la Dirección de Financiamiento de Partidos Políticos no implicará responsabilidad alguna para el Estado, si el derecho cedido no llega a existir en todo o en parte.”.

“ARTÍCULO 117.- Liquidación de bonos

Si la contribución que el Estado debe liquidar a cada partido no alcanza para cubrir la totalidad de la primera emisión de certificados de cesión, el cambio por los bonos del Estado se realizará con la disminución proporcional correspondiente. La misma norma se aplicará en forma escalonada a las emisiones siguientes, si cubierta en su totalidad la primera emisión existe un sobrante.”.

En sus precedentes jurisprudenciales este Tribunal Electoral ha indicado que el certificado emitido por el partido político constituye un documento de legitimación, pues faculta a su poseedor para presentarse a reclamar la entrega de bonos del Estado, en el momento en que este Organismo Electoral determine su procedencia, en proporción a la fuerza electoral del partido y luego de la liquidación de gastos. En consecuencia, los certificados emitidos por estas agrupaciones se diferencian de los bonos del Estado en que estos últimos responden a un derecho cierto, mientras que los primeros se refieren a un derecho eventual, que podría no llegar a nacer (ver resolución 3083-E-2007 de las 14:54 horas del 1 de octubre del 2007). Cabe indicar que este tipo de financiamiento no aplica para las elecciones municipales según lo establece el mismo Código Electoral.

Este Colegiado estableció, en la resolución 3414-E7-2010 de las 8:45 horas del 7 de mayo del 2010 que, en atención a su naturaleza, estos certificados no son objeto de embargo para responder por las obligaciones del partido político que los emitió, por las siguientes razones:

“Dichos certificados de cesión constituyen un instrumento de financiamiento anticipado, siendo legalmente permitida su venta directa, su entrega como forma de pago de una prestación o como garantía crediticia. De modo tal que dichos certificados están destinados a circular en el mercado nacional, por lo que son adquiridos por terceros de buena fe, producto de las negociaciones que lleguen a establecer con los partidos políticos.

Cabe indicar que este título no contiene en sí mismo un derecho autónomo o cierto, sino uno de carácter eventual que sólo se consolida si el partido obtiene los votos suficientes y, aún de ser así, su valor dependerá del monto que posteriormente llegue a reconocer este organismo electoral, en proporción a la fuerza electoral del partido y luego de la liquidación de gastos. Únicamente a partir de este momento, el poseedor podrá presentarse ante la Tesorería Nacional para sustituir esos títulos por bonos del Estado, por la cuantía que solo en ese momento podrá determinarse (ver, entre otras, resolución número 4250-E8-2009 de las 14:35 horas del 11 de setiembre del 2009).

Precisamente por la naturaleza misma de dichos certificados -que éstos son adquiridos por terceros y que pueden trasmitirse por la simple tradición, al punto que la titularidad se acredita con su tenencia-, este Tribunal está impedido de realizar una retención como la que solicita el Juzgado Contencioso Administrativo, sobre estos certificados, pues el eventual derecho a la contribución estatal, como se indicó, se entregará a los tenedores de los certificados en su condición de terceros cesionarios, una vez que este Tribunal revise la respectiva liquidación de gastos. Al no corresponder al partido la titularidad de esos certificados, no pueden ponerse a responder por sus acreencias.

Conforme lo expuesto, este Tribunal se encuentra imposibilitado para atender la orden girada por el Juzgado Contencioso Administrativo, dado que ni los “bonos de contribución del Estado a los partidos políticos” ni los “certificados de cesión” de los partidos políticos pueden ser embargados, por las razones expuestas en cada caso.” (el subrayado no pertenece al original).

No existiendo razones para cambiar este criterio, lo procedente es reiterar que los “certificados de cesión” que materializan un derecho eventual a la contribución estatal, no son susceptibles de embargo para responder por acreencias del partido político que los emitió.

c) Sobre la posibilidad de que el “financiamiento anticipado” sea objeto de embargo. El Código Electoral desarrolla legalmente el derecho a la “contribución estatal anticipada” para elecciones nacionales, que se encuentra reconocido en el inciso tercero del artículo 96 de la Constitución Política. En lo que interesa, los artículos 96 y 98 de la Ley Electoral disponen:

“ARTÍCULO 96.- Financiamiento anticipado

Del monto total que se determine como contribución estatal, los partidos políticos podrán recibir, en forma anticipada y previa rendición de las garantías líquidas suficientes, hasta un quince por ciento (15%). La distribución del anticipo se hará en partes iguales para cada partido político, de la siguiente manera:

a) A los partidos políticos inscritos a escala nacional que hayan presentado candidaturas para presidente, vicepresidentes de la República y diputados a la Asamblea Legislativa, se les distribuirá en sumas iguales, previa rendición de las garantías líquidas suficientes, el ochenta por ciento (80%) del monto establecido.

b) Previa rendición de las garantías líquidas suficientes, un veinte por ciento (20%) del monto total del financiamiento anticipado será distribuido en sumas iguales entre todos los partidos únicamente a escala provincial con candidaturas presentadas a diputados a la Asamblea Legislativa.

Los partidos políticos que hayan recibido contribución estatal a modo de financiamiento anticipado y que no hayan cumplido las condiciones que establece el artículo 96 de la Constitución Política y lo preceptuado en este artículo, deberán devolver lo recibido por concepto de financiamiento anticipado. Igual procedimiento se aplicará con los excedentes, en caso de que la suma adelantada supere el monto a que tenía derecho el partido político.”.

“ARTÍCULO 98.- Garantías para recibir el financiamiento anticipado

Todo partido político interesado en obtener el financiamiento anticipado para participar en el proceso electoral deberá rendir, previamente, las garantías líquidas suficientes que respalden la operación. Estas garantías serán rendidas únicamente ante entidades del Sistema Bancario Nacional, las que quedan autorizadas para dicho fin; además, los documentos y las garantías que respalden el financiamiento anticipado serán endosados a favor del Estado y depositados ante el TSE.

Los costos en que incurran los partidos políticos para rendir sus garantías serán asumidos a su nombre; sin embargo, si del resultado electoral el partido político obtiene el derecho a la contribución estatal, los costos podrán ser descontados como gastos a liquidar del proceso electoral.

En el caso que un partido político haya recibido financiamiento anticipado y por cualquier motivo no participe en el proceso electoral o habiendo participado no alcance el derecho a la contribución del Estado o esta sea insuficiente para cubrir el monto obtenido a título de financiamiento anticipado, el TSE cobrará a nombre del Estado las garantías que hayan sido rendidas, con el objeto de que se recuperen los dineros públicos.” (el subrayado no pertenece al original).

Como consecuencia de lo contemplado en esas normas, el artículo 71 del Reglamento sobre el Financiamiento de los Partidos Políticos, decreto número 17-2009, dispone que, al momento de dictar la resolución en la que se define la liquidación de gastos de un partido político, este Tribunal Electoral debe realizar la deducción del financiamiento anticipado recibido por esa agrupación. Cabe resaltar que, según lo establece el Código Electoral, este tipo de financiamiento no aplica para las elecciones municipales.

Tal como se señaló, la importancia que reviste el financiamiento público para el sistema democrático reside en la necesidad de promover la participación política de la ciudadanía en el proceso postulativo y electivo; la de garantizar condiciones de equidad durante la contienda electoral; la de paliar la incidencia del poder económico en la deliberación política; la de fomentar un sistema de partidos políticos pluralista y la de desincentivar el tráfico de influencias y el ingreso de dinero de procedencia ilegal. Ante la necesidad de enfrentar las demandas usuales de un proceso electivo, es usual que los partidos políticos busquen mecanismos de financiamiento alternos; por ello, el anticipo de la contribución estatal constituye un factor crucial para la consecución de los fines mencionados, pues brinda apoyo económico a los partidos para enfrentar las exigencias económicas de una contienda electoral.

Por su naturaleza este tipo de financiamiento constituye un mecanismo sui generis que ha sido diseñado constitucionalmente para ese fin específico. El partido político debe aportar garantías líquidas suficientes como requisito sine qua non para acceder al anticipo, pues ese es el procedimiento dispuesto en la ley para que el Estado pueda recuperar los dineros entregados en caso de que el partido político “no participe en el proceso electoral o, habiendo participado, no alcance el derecho a la contribución del Estado o ésta sea insuficiente para cubrir el monto obtenido a título de financiamiento anticipado”, según lo establece el artículo 98 in fine. De esta manera el Estado cumple con el objetivo de colaborar, en forma adelantada, con la actividad electoral de los partidos, sin comprometer los recursos para la distribución que operará una vez que se efectúen las liquidaciones de gastos respectivas, definidas en el artículo 107 del Código Electoral.

Por lo expuesto, este Tribunal es del criterio de que el derecho que ostenta un partido político a optar por el financiamiento anticipado no es embargable, en el tanto ello equivaldría a frustrar el fin que constitucional y legalmente le ha sido otorgado, lo que es improcedente.

d) Sobre la posibilidad de que la “reserva para gastos de capacitación y organización” sea objeto de embargo. Para una adecuada comprensión y análisis resulta indispensable señalar que, en razón del interés público que reviste la actividad de los partidos políticos, el Constituyente escogió un modelo que promueve la participación política de los ciudadanos, dotando a estas agrupaciones de financiamiento para la campaña electoral y para su organización interna y la capacitación de sus miembros, en porcentajes que debe definir estatutariamente cada partido según lo establece el inciso 1 del artículo 96 constitucional. A nivel legal, los artículos 89, 92 y 93 del Código Electoral describen la tipología de los gastos que, por concepto de organización y capacitación, pueden ser objeto de reembolso y el numeral 107 señala el procedimiento mediante el cual se integra el fondo de reserva de este tipo de recursos, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 107.- Comprobación de gastos

Dentro de los sesenta días hábiles siguientes a la declaratoria de elección de diputados, cada partido con derecho a recibir el aporte estatal deberá hacer su cobro al TSE, mediante una liquidación de los gastos de campaña presentada de conformidad con lo establecido en este Código.

Recibida la liquidación, el Tribunal dictará la resolución que determine el monto que corresponde girar al partido político, en un término máximo de quince días hábiles.

(…) En el caso de los gastos de capacitación y organización política en período no electoral, la liquidación deberá presentarse dentro de los quince días hábiles posteriores al vencimiento del trimestre correspondiente. El TSE dictará la resolución que determine el monto a girar, en un plazo máximo de quince días hábiles.

(…) Si de la totalidad del monto que el partido político presente por concepto de liquidación de gastos electorales queda algún remanente no reconocido, este se sumará a la reserva prevista para financiar los gastos ordinarios y permanentes de ese partido, en los rubros de organización y capacitación.

En todo caso, de existir remanente, el monto a sumar no podrá ser superior al monto que resulte del porcentaje definido previamente por el partido para los rubros de organización y capacitación. Dicho remanente se liquidará de conformidad con las reglas señaladas para la liquidación de los rubros al que se suman (…).”.

Por su naturaleza, esta reserva constituye un fondo especial al que la agrupación política sólo puede acudir trimestralmente, una vez que realice la liquidación de gastos respectiva, único mecanismo para acceder a los recursos ahí incluidos.

En la sentencia número 4555-E8-2010 de las 8:30 horas del 24 de junio del 2010, esta Magistratura precisó que, por disposición normativa, existen rubros de la contribución estatal con finalidades específicas que el legislador estimó necesario salvaguardar, como lo son los gastos ordinarios y permanentes, en los rubros de organización y capacitación. Según se indicó en esa oportunidad, los dineros correspondientes a la reserva predefinida estatutariamente para gastos permanentes, tienen destinos determinados por disposición del artículo 96 de la Constitución Política y artículos 52 inciso p, 89, 95 y 107 del Código Electoral, de modo tal que esos montos, que el Tribunal debe reservarle a los Partidos para su entrega periódica, no pueden, de ninguna manera, ser empleados para cubrir gastos de campaña de un nuevo período ni, mucho menos, del precluido, lo que impide que un partido político pretenda el reconocimiento del gasto financiero derivado de una campaña con los recursos de esa reserva.

Lo expuesto en ese precedente es plenamente aplicable a la situación planteada en la presente consulta, pues este Tribunal es del criterio que la reserva mencionada ha sido diseñada constitucionalmente para un fin específico y sus recursos poseen una salvaguarda especial en espera de que los partidos políticos presenten las liquidaciones trimestrales para reembolsar los gastos provenientes de sus actividades permanentes. Por ende, en el tanto la contribución estatal se mantenga como reserva, no es susceptible de ser embargada, pues ello equivaldría a frustrar el destino que la legislación expresamente le da, lo cual resulta improcedente.

También es indispensable indicar que las implicaciones son diferentes cuando los recursos ahí reservados son justificados y liquidados por el partido político para el reembolso respectivo, pues, en el momento en que reciben la aprobación de esta Magistratura, se consolidan como patrimonio del partido político, lo que les permite responder por las acreencias de la agrupación, tal como se analizará infra.

e) Sobre la posibilidad de que los recursos de la contribución estatal aprobada para reembolsar los gastos debidamente liquidados sean objeto de embargo. Tal como se desprende de la norma fundamental, así como del desarrollo legal contenido en los artículos 89 a 119 del Código Electoral y de lo establecido en los numerales 31, 41, 42, 69 y 71 del Reglamento sobre el financiamiento de los Partidos Políticos (decreto número 17-2009, publicado en La Gaceta número 210 del 29 de octubre del 2009), a este Colegiado le corresponde, mediante resolución debidamente fundamentada, la distribución de la suma correspondiente al aporte estatal entre los diversos partidos políticos, en estricta proporción al número de votos obtenidos por cada uno de ellos.

En atención al “principio de comprobación del gasto”, incorporado al texto del artículo 96 inciso 4) de la Constitución Política, las organizaciones partidarias deben comprobar sus erogaciones ante el Tribunal Supremo de Elecciones como requisito indispensable para recibir la contribución estatal a que tienen derecho; esto significa que ese deber estatal, por imperio normativo, está supeditado, de modo expreso, imperativo y permanente, a que aquellas agrupaciones respalden probatoriamente la totalidad de las erogaciones cuyo reembolso reclamen, conforme a los procedimientos, medios de control y regulaciones atinentes establecidas en el ordenamiento jurídico.

De conformidad con el artículo 69 del reglamento supra citado, la evaluación de las liquidaciones de gastos presentadas por los partidos políticos, tanto las correspondientes a campaña como a las de las liquidaciones trimestrales, incluyendo su recepción y verificación, constituye una competencia de la Dirección General del Registro Electoral y de Financiamiento de Partidos Políticos la cual ejercerá a través de su Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos, para lo que contará con el respaldo de la certificación y los informes emitidos por contador público autorizado debidamente registrado en la Contraloría General de la República, contratado por el propio partido. De todo ello la citada Dirección rinde un informe a esta Magistratura, a fin de que proceda a dictar la resolución que determine el monto que corresponde girar al partido político, de manera definitiva, tal como lo preceptúa el artículo 103 del Código Electoral vigente. En el momento en que se dicta la resolución citada y luego de efectuar las valoraciones y deducciones que ordenan los artículos 107 del Código Electoral y 71 del Reglamento de Financiamiento supra mencionado, esta Magistratura define el monto que corresponde liquidar al partido, estableciendo si corresponde entregar los recursos a la agrupación política, en forma directa, o si existen certificados de cesión que deben ser cancelados en primera instancia. Bajo el segundo supuesto determinará si, una vez efectuado este pago, subsiste algún extremo o remanente que deba ser entregado al partido político respectivo.

Este Colegiado es del criterio de que el legislador ha creado un sistema orientado a evitar la creación de condiciones que restrinjan o impidan el acceso de los partidos políticos al financiamiento estatal que les corresponde; no obstante ello no significa, como parecen entenderlo los interesados, que todos los recursos económicos cuyo origen resida en la contribución otorgada por el Estado, revistan un blindaje que impida a los acreedores hacer uso de los instrumentos ordinarios de cobro para obtener o ejecutar, forzosamente, el cumplimiento de las obligaciones contraídas por los partidos políticos.

En efecto, los recursos de la contribución estatal que sean aprobados para reembolsar los gastos liquidados, descritos supra -ya sea que se trate de aquellos que queden como remanentes luego de la cancelación de los “certificados de cesión” o los que procedan de la contribución total aprobada (en el caso de que el partido no emita “certificados de cesión” o cuando la ley no autorice su uso, como ocurre en el caso de las elecciones municipales)- pueden responder por las acreencias de la agrupación política en virtud de que se han consolidado como parte integral del patrimonio de la agrupación y, por ende, son susceptibles de ser embargados. Bajo este supuesto, de previo a entregar al partido esos fondos, este Tribunal atenderá las gestiones de cobro formuladas por los distintos órganos jurisdiccionales competentes.

No resulta abundante indicar que, de no existir ninguna suma para entregar, como cualquier organización con actividad económica, los pasivos de los partidos políticos deberán ser cancelados en la forma, plazo y condiciones en que contractualmente lo hayan acordado con sus acreedores, como sujetos titulares de derechos y obligaciones que son y, para ello, se podrá recurrir a los mecanismos cobratorios usuales previstos en la normativa civil y comercial.

Esta postura ya ha sido sostenida por este Tribunal en la resolución 6566-E10-2010 de las 11:10 horas del 29 de octubre del 2010 en la que se analizó la liquidación de gastos del Partido Unidad Social Cristiana. En esa oportunidad, se conoció la solicitud de diversos órganos jurisdiccionales para embargar la contribución estatal asignada a ese partido, tanto para responder por acreencias con la Caja Costarricense del Seguro Social como del Banco de Costa Rica. En este pronunciamiento se analizó y reiteró la potestad que tiene el Órgano Electoral para retener cautelarmente la suma que una agrupación política adeude a la Seguridad Social en el momento en que se determine el monto de la contribución a que el partido tiene derecho por sus réditos electorales. De lo expuesto en esa sentencia se extrae que, en torno a las solicitudes de la Caja Costarricense de Seguro Social presentadas posteriormente o a aquellas cuyo acreedor no es esta institución, éstas deberán esperar la cancelación de los certificados de cesión a fin de determinar si, posteriormente a ello, subsiste algún remanente a favor del partido.

f) Sobre la posibilidad de que los recursos de la contribución estatal entregados a los partidos políticos sean objeto de embargo. Por las razones expuestas en el punto anterior, resulta admisible entender que los recursos provenientes de la contribución estatal, que hayan sido entregados a éste y que constituyan parte integral de su patrimonio, son susceptibles de ser embargados.

g) Sobre el caso concreto de la contribución estatal en los procesos electivos municipales. Sobre el particular es indispensable señalar que, en virtud de que el legislador no autorizó el “financiamiento anticipado” ni la emisión de “certificados de cesión” para los procesos electivos municipales, el partido político debe financiar su campaña con fondos propios y realizar la liquidación respectiva para acceder al reembolso de los gastos efectuados. La suma que obtenga como producto de esa liquidación es susceptible de ser embargada, bajo las mismas reglas mencionadas en el punto e) de este considerando.

POR TANTO

Se evacúa la consulta en los siguientes términos: a) los “bonos de la contribución estatal”, los “certificados de cesión de la contribución estatal”, el derecho al “financiamiento anticipado” y los recursos que pertenecen a la “reserva para gastos de capacitación y organización” no pueden responder por las acreencias de los partidos políticos por lo que no son susceptibles de ser embargadas; b) los recursos de la contribución estatal aprobados para reembolsar los gastos justificados y liquidados por un partido político y que se obtengan luego de efectuar las valoraciones y deducciones que ordenan los artículos 107 del Código Electoral y 71 del Reglamento de Financiamiento de Partidos Políticos, pueden responder por las acreencias de la agrupación política en virtud de que se han consolidado como parte integral del patrimonio de la agrupación y son susceptibles de ser embargados; c) los recursos provenientes de la contribución estatal que han sido entregados a los partidos políticos y que constituyen parte integral de su patrimonio, son susceptibles de ser embargados, d) en virtud de que el legislador no autorizó el “financiamiento anticipado” ni la emisión de “certificados de cesión” para los procesos electivos municipales, la suma de contribución estatal que corresponda al partido político por concepto de reembolso y luego de efectuadas las deducciones de ley, es susceptible de ser embargada; e) de no existir algún monto de la contribución estatal que pueda responder por las acreencias de un partido político, como cualquier organización con actividad económica, sus pasivos deberán ser cancelados en la forma, plazo y condiciones en que contractualmente lo haya acordado con sus acreedores, como sujetos titulares de derechos y obligaciones que son y, para ello, se podrá recurrir a los mecanismos cobratorios usuales previstos en la normativa civil y comercial. Notifíquese.

Luis Antonio Sobrado González

Eugenia María Zamora Chavarría

Max Alberto Esquivel Faerron

Mario Seing Jiménez

Zetty Bou Valverde

Exp 387-E-2010

Hermenéutica Electoral

Comité Ejecutivo Nacional del PUSC

MQC