N.° 6791-E8-2017.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las quince horas treinta minutos del treinta y uno de octubre de dos mil diecisiete.
Consulta formulada por el Comité Ejecutivo del partido Acción Ciudadana sobre la posibilidad de utilizar la contribución estatal, para garantizar créditos con entidades financieras supervisadas no bancarias.
RESULTANDO
1.- En escrito presentado en la Secretaría de este Tribunal el 24 de octubre de 2017, el señor Ronald Flores Vega, Secretario General del Comité Ejecutivo del partido Acción Ciudadana (PAC) consulta a este Tribunal si, de conformidad con lo establecido en el artículo 115 del Código Electoral y lo dispuesto por la Sala Constitucional en la resolución n.° 015343-2013 de las 16:30 horas del 20 de noviembre de 2013, “¿La cesión de derechos a la contribución estatal incluye a entidades financieras supervisadas por el máximo órgano de fiscalización financiero, como lo es la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF), incluyendo de esta forma las organizaciones cooperativas de ahorro y crédito, empresas financieras no bancarias, entre otros entes fiscalizados?”. Argumenta, que el fortalecimiento de la democracia se construye con el financiamiento de los partidos políticos en período electoral y que es tarea del Tribunal que las agrupaciones puedan contar con la mayor cantidad de opciones de financiamiento, sin que se limiten las posibilidades de poder obtener recursos legítimos dentro del marco de la debida fiscalización y regulación por los órganos competentes. Lo anterior, considerando que ya inició el proceso electoral de 2018 y que las entidades que conforman el Sistema Bancario Nacional, tanto públicas como privadas, no han mostrado interés suficiente (folios 1-3).
2.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley;
Redacta la Magistrada Bou Valverde; y,
CONSIDERANDO
I.- Objeto de la consulta. El Comité Ejecutivo del partido Acción Ciudadana consulta a este Tribunal sobre la procedencia de que la “cesión de derechos de contribución estatal” pueda realizarse en favor de entidades financieras supervisadas por la SUGEF, tales como empresas financieras no bancarias, organizaciones cooperativas de ahorro y crédito, entre otros entes fiscalizados.
II.- Admisibilidad de la gestión consultiva. El artículo 102.3 de la Constitución Política concede al Tribunal Supremo de Elecciones la potestad de interpretar, en forma exclusiva y obligatoria, las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral. A nivel legal, el ordinal 12.d del Código Electoral habilita al Órgano Electoral para emitir opiniones consultivas a pedido del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos o de los jerarcas de los entes públicos con interés legítimo en la materia electoral.
Conforme a la normativa expuesta y siendo que la solicitud que plantea el Secretario del Comité Ejecutivo Nacional del PAC se encuentra respaldada en el acuerdo tomado por ese órgano en el acta n.° CEN-003-2017 de fecha 23 de octubre de 2017, se procede a evacuar la consulta formulada.
III.- Sobre el modelo constitucional, la finalidad y el alcance de la contribución estatal a los partidos políticos que participan en las elecciones nacionales. Este Tribunal, en la resolución n.° 2887-E8-2008 de las 14:30 horas del 26 de agosto de 2008, analizó el tema de manera amplia, en el siguiente sentido:
“III.- Modelo constitucional sobre el financiamiento de los partidos políticos. La relación entre dinero y política reviste enorme importancia para el funcionamiento de los sistemas democráticos. Se han ideado tres modelos para el financiamiento a los partidos: el de financiamiento público, el de financiamiento privado y el mixto. Este último es el predominante en América Latina.
Los sistemas de financiamiento mixto son muy diferentes entre sí, pues en algunos casos se establecen subvenciones directas en dinero o en bonos, mientras en otros se complementan o prefieren subvenciones indirectas mediante servicios o beneficios. Hay variadas formas de controlar el gasto electoral, estableciendo topes y acortando campañas, así como orientando el uso de los recursos públicos al fortalecimiento de los partidos políticos mediante el apoyo a actividades de capacitación y organización.
El artículo 96 de la Constitución Política contempla el sistema de financiamiento de los partidos políticos, a saber, el conjunto de recursos económicos del que disponen para el cumplimiento de sus fines. Este se compone de financiamiento estatal y de financiamiento privado. Dicho numeral traza las reglas generales del sistema de financiamiento público de los partidos políticos: el monto de la contribución, el sistema de cálculo, la fórmula de distribución, el derecho al financiamiento anticipado y la obligación de comprobación de gastos para recibir el aporte estatal. Asimismo, señala que el financiamiento privado se encuentra regido por el principio de publicidad y delega en el legislador la regulación de las contribuciones privadas.
IV.- Finalidad de la contribución estatal de los partidos políticos. La previsión constitucional sobre contribución estatal es coherente con el rol asignado por la Constitución Política a los partidos políticos, definido en el artículo 98 constitucional, y responde a la idea de garantizar un régimen de partidos pluralista, en tanto el sistema democrático costarricense descansa en un sistema de partidos y los partidos políticos constituyen los intermediarios entre la pluralidad de los intereses ciudadanos y el entramado estatal.
El financiamiento público se justifica en la aspiración democrática a promover una ciudadanía participativa. Como regla de principio, una democracia supone competitividad efectiva entre los actores políticos, por lo que el financiamiento público constituye un factor crucial de equidad en la justa electoral, pues brinda apoyo económico a los partidos en los gastos electorales o permanentes para garantizar los principios de libertad de participación e igualdad de condiciones.
Entre las razones por las cuales se suele establecer alguna proporción de financiamiento público destacan cinco necesidades del sistema democrático: la de promover la participación política de la ciudadanía en el proceso postulativo y electivo; la de garantizar condiciones de equidad durante la contienda electoral; la de paliar la incidencia del poder económico en la deliberación política; la de fomentar un sistema de partidos políticos vigoroso, pluralista y con presencia permanente en la vida colectiva de las diferentes fuerzas políticas; y la de evitar el tráfico de influencias y el ingreso de dinero de procedencia ilegal.
De ahí que el Constituyente, en razón del interés público que reviste la actividad de los partidos políticos, escogió un modelo que promueve la participación política de los ciudadanos, dotando a estas agrupaciones de financiamiento para la campaña electoral y para su organización interna y la capacitación de sus miembros. Los partidos políticos contribuyen a la participación política de la ciudadanía, al configurarse como agentes de integración de la sociedad al sistema político. Asimismo, cumplen un rol protagónico por el monopolio que ostentan en la canalización de las candidaturas a los cargos de elección popular, constituyéndose en la única vía para que los ciudadanos ejerzan su derecho al sufragio.” (Subrayado no es del original).
IV.- Sobre los certificados de cesión del derecho a la contribución estatal. Los certificados de cesión que emiten los partidos políticos, regulados en los artículos 115 a 119 del Código Electoral (CE), constituyen un mecanismo de financiamiento que les permite a esas agrupaciones ceder –total o parcialmente- su derecho eventual a la contribución estatal, con el fin de obtener anticipadamente recursos privados para atender sus gastos de campaña. Al respecto, el artículo 115 del CE establece, en lo que interesa:
“Artículo 115.- Cesión del derecho de contribución estatal // Con las limitaciones establecidas en este artículo y la presente Ley, los partidos políticos por medio de su comité ejecutivo superior, podrán ceder, total o parcialmente, los montos de la contribución estatal fijada en el artículo 96 de la Constitución Política a las que tengan derecho.// Todas las cesiones deberán efectuarse por medio de certificados de un valor o de varios valores cambiables en la Tesorería Nacional, por los bonos que el Estado emita para pagar la contribución política.”.
Este Tribunal ha indicado que los certificados –que pueden utilizarse como respaldo de un crédito, como medio de pago de obligaciones o de pauta publicitaria- constituyen un mecanismo de cesión de derechos eventuales, porque dependen de un resultado electoral futuro e incierto. De ahí que su adquisición no confiere a su poseedor un derecho de crédito puro y simple.
En otras palabras, el certificado formaliza la cesión del derecho eventual a la contribución estatal por parte del partido -cedente- a otro sujeto -cesionario-. De manera que el título no contiene en sí mismo un derecho autónomo o cierto, sino un derecho eventual que solo se consolida si el partido obtiene los votos suficientes y, de ser así, su valor real dependerá del monto que posteriormente llegue a reconocer este organismo electoral, en proporción a la fuerza electoral del partido y luego de la liquidación y comprobación de gastos. Únicamente a partir de este momento, el poseedor podrá presentarse a sustituir los títulos por bonos del Estado ante la Tesorería Nacional, por la cuantía que hasta ese momento podrá determinarse (ver resolución del TSE n.° 4520-E8-2009 de las 14:35 horas del 11 de setiembre de 2009).
Conviene mencionar que, de conformidad con el artículo 116 del CE, está prohibido a las personas jurídicas nacionales -con las excepciones señaladas- y las personas, físicas o jurídicas, extranjeras -de manera absoluta- adquirir certificados emitidos por los partidos políticos, así como realizar otras operaciones financieras relacionadas con los partidos políticos; proscripción que obedece a la imposibilidad que tienen esas personas de intervenir de cualquier forma en los asuntos políticos del país, según el artículo 19 de la Constitución Política y en concordancia con el artículo 128 del Código Electoral, que establece:
“Artículo 128.- Prohibición de la contribución de extranjeros y personas jurídicas // Prohíbese a los extranjeros y a las personas jurídicas de cualquier naturaleza y nacionalidad efectuar, directa, indirectamente o en forma encubierta, contribuciones, donaciones o aportes, en dinero o en especie, para sufragar los gastos de los partidos políticos. A los extranjeros, sean personas físicas o jurídicas, también les está prohibido otorgar préstamos, adquirir títulos o realizar cualquier otra operación que implique beneficio de cualquier clase para los partidos políticos. Los miembros del comité ejecutivo superior serán los responsables de velar por el cumplimiento de esta norma.”.
De igual manera cabe señalar que, en atención a los principios de publicidad y transparencia, que rigen en materia de financiamiento de los partidos políticos, las operaciones en el Sistema Bancario Nacional, respaldadas con los certificados de cesión, deben reportarse al TSE y todos sus términos y condiciones son públicos (artículo 118 del CE).
En desarrollo de esa norma los numerales 12 y 29 del Reglamento sobre el financiamiento de los partidos políticos y sus reformas - RFPP- (Decreto TSE n.° 17-2009 de 15 de octubre de 2009) establecen:
“Artículo 12. Entes obligados a brindar información // La Dirección General de Tributación, las oficinas públicas y los bancos del Sistema Bancario Nacional, están obligados a suministrar información al Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos, cuando éste lo requiera como parte de una investigación, y bajo los apercibimientos de ley.”.
“Artículo 29.- Operaciones crediticias respaldadas con certificados // Todas las operaciones crediticias que efectúen los partidos en el Sistema Bancario Nacional, respaldadas por cesiones del derecho a la contribución estatal por medio de certificados, deberán ser comunicadas oficialmente al Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos dentro de los ocho días hábiles siguientes a su formalización. Dichas comunicaciones deberán incluir las certificaciones bancarias que garanticen que se efectuaron las operaciones crediticias. La mencionada comunicación podrá ser efectuada por cualquier miembro del comité ejecutivo superior del partido y contendrá, al menos, la siguiente información:// Nombre de la entidad financiera // Monto del crédito // Detalle de los certificados ofrecidos en garantía // Detalle del descuento sobre los certificados// La tasa de interés // Detalle de los intereses pagados”.
V.- Sobre el criterio de la Sala Constitucional, en relación con la cesión de derechos de contribución estatal. Ese Tribunal Constitucional, en su sentencia n° 2013-015343 de las 16:30 horas del 20 de noviembre de 2013, por mayoría de sus integrantes, declaró sin lugar una acción que tenía por objeto la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 115 al 119 del CE, lo anterior siempre y cuando se interpreten las normas que regulan la cesión de derechos de la contribución estatal en el sentido de que “…la cesión de derechos únicamente puede realizarse entre personas físicas nacionales, a favor de los bancos que integran el Sistema Bancario Nacional y de los medios de comunicación colectiva.”.
En el considerando VI de esa resolución, titulado “Sobre el alegato de inconstitucionalidad de los artículos 115 al 119 del Código Electoral por violar las normas y principios constitucionales contenidos en los artículos 95 y 96 de la Constitución Política”, la Sala indicó, en lo conducente:
“De lo que llevamos dicho, se puede concluir que las contribuciones privadas a los partidos políticos que están sometidas a los principios de publicidad y transparencia y, además, está prohibido que personas jurídicas de cualquier nacionalidad y extranjeros puedan contribuir, donar o hacer cualquier otro tipo de aporte, en dinero o en especie, a los partidos políticos. Si lo anterior es así, los artículos 115 al 119 del Código Electoral que se impugnan en esta acción de inconstitucionalidad no son contrarios al Derecho de la Constitución, siempre y cuando se interprete que la cesión de derechos de la contribución del Estado solo se puede otorgar a personas físicas, a los bancos del Sistema bancario Nacional y a los medios de comunicación colectiva. No cabe duda que los operadores jurídicos, en este caso el Tribunal Supremo de Elecciones, deben de interpretar las normas legales adoptando como marco de referencia el Derecho de la Constitución. Es decir, la interpretación de las normas infraconstitucionales tiene necesariamente que realizarse de forma tal que potencie las normas y los principios constitucionales, en este caso, los de publicidad y de transparencia de las contribuciones privadas a los partidos políticos. [….].
Ahora bien, el Derecho de la Constitución y la normativa legal vigente hacen posible que también se puedan ceder estos bonos a los bancos del Sistema Bancario Nacional y a los medios de comunicación colectiva por las razones que pasamos a explicar. En relación con los primeros, no existe la menor duda que ese tipo de financiamiento es una fuente legítima y transparente, amén de que no se encuentra dentro de las prohibiciones que establece el numeral 128 del Código Electoral. Por otra parte, los bancos del Sistema Bancario Nacional quedan sometidos a un triple control. Al control de la Superintendencia de Entidades Financieras, a la del Tribunal Supremo de Elecciones y al de la Contraloría General de la República, -incluidos los bancos privados, en la medida que resulten cesionarios de los bonos de la deuda política-, con ello se asegura no solo el actuar conforme de las entidades bancarias al ordenamiento jurídico en el otorgamiento de créditos a los partidos políticos, sino que se cumple a cabalidad con las exigencias que se derivan de los principios de transparencia y publicidad. En tercer término, los bancos del Sistema Bancario Nacional cumplen una función de interés público de ahí que están sometidos, en su organización y funcionamiento, a regulaciones especiales.”. (Subrayado no es del original).
VI.- Sobre la consulta. El actual CE introdujo cambios fundamentales en el régimen de financiamiento de los partidos políticos, entre ellos la adopción de un mecanismo eficaz de financiamiento permanente de las agrupaciones políticas, la subvención de las elecciones municipales y la simplificación de los trámites de comprobación de los gastos. Además, propicia un modelo de mayor transparencia y control respecto de las donaciones privadas.
No obstante, se dio continuidad a los certificados de cesión de contribución estatal los cuales, en criterio de este Tribunal, propician inequidad en el manejo de las finanzas electorales y favorecen a los partidos circunstancialmente bien posicionados en las encuestas.
Ante esa problemática, el Tribunal ha impulsado propuestas de reforma tendientes a eliminar definitivamente los certificados partidarios de cesión de contribución estatal y, en su lugar, facilitar el acceso gratuito a medios de comunicación colectiva y robustecer el sistema de financiamiento anticipado. Sin embargo, no han tenido acogida en el debate legislativo.
Es un hecho público y notorio que los partidos políticos requieren de financiamiento para atender los gastos en que incurran con motivo de su participación en la campaña electoral. También lo es que los bancos del Sistema Bancario Nacional han venido restringiendo la posibilidad de crédito para los partidos políticos, con el consecuente riesgo de que esta situación pueda afectar en diferente medida a las agrupaciones partidarias.
Esa dificultad para obtener créditos en los bancos del Sistema Bancario Nacional, respaldados con certificados de cesión, constituye una amenaza que podría afectar el libre juego democrático o la equidad de la contienda electoral, máxime si se considera que los certificados de cesión que emiten los partidos son, a la fecha, la principal fuente de financiamiento para hacer frente a sus gastos de campaña.
Teniendo en cuenta lo anterior y lo dispuesto por la Sala Constitucional en su sentencia n ° 2013-015343, en la que, además de realizar una interpretación conforme a la Constitución de los artículos cuestionados, enfatizó que este Tribunal debe interpretar las normas legales adoptando como marco de referencia el Derecho de la Constitución, de manera tal que “potencie las normas y los principios constitucionales, en este caso, los de publicidad y de transparencia de las contribuciones privadas a los partidos políticos”, esta Magistratura, en uso de sus potestades interpretativas, de rango constitucional, procede a evacuar la consulta en esos términos y al amparo de los razonamientos que de seguido se exponen.
De acuerdo con la sentencia del Tribunal Constitucional, la “cesión de derechos de la contribución estatal” procede, en lo que aquí interesa, en favor de los bancos que integran el Sistema Bancario Nacional.
La argumentación que se expone en el referido fallo para considerar que el Derecho de la Constitución y la normativa legal vigente hacen posible esa cesión de derechos, se sustenta en que: a) es una fuente de financiamiento legítima y transparente; b) los bancos del Sistema Bancario Nacional no se encuentran dentro de las prohibiciones del numeral 128 del CE; c) están sometidos a un triple control (SUGEF, TSE y Contraloría General de la República), lo que asegura el actuar conforme de las entidades financieras al ordenamiento jurídico en el otorgamiento de créditos a los partidos así como el cumplimiento de las exigencias que se derivan de los principios de transparencia y publicidad y d) que al cumplir esas entidades financieras una función de interés público están sometidas, en su organización y funcionamiento, a regulaciones especiales.
El artículo 1 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional (ley n.° 1644 del 26 de setiembre de 1953) -LOSBN- enlista cuáles son los bancos que forman parte del Sistema Bancario Nacional. Al respecto establece:
Artículo 1º.- El Sistema Bancario Nacional estará integrado por: 1) El Banco Central de Costa Rica; 2) El Banco Nacional de Costa Rica; 3) El Banco de Costa Rica; 4) (Derogado por el artículo 1º de la Ley de Disolución del Banco Anglo Costarricense Nº (sic) 7471 de 20 de diciembre de 1994); 5) El Banco Crédito Agrícola de Cartago; 6) Cualquier otro banco del Estado que en el futuro llegare a crearse; y, 7) Los bancos comerciales privados, establecidos y administrados conforme con lo prescrito en el Título VI de esta ley. El Sistema se regirá por la presente ley, la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica y las demás leyes aplicables, así como por los respectivos reglamentos.”.
El Banco Popular y Desarrollo Comunal también forma parte del Sistema Bancario Nacional, por disposición del artículo 47 de su Ley Orgánica n.°4351 del 11 de julio de 1969.
El artículo 2 de la LOSBN define los bancos estatales como:
“instituciones autónomas de derecho público, con personería jurídica propia e independencia en materia de administración. Están sujetos a la ley en materia de gobierno y deben actuar en estrecha colaboración con el Poder Ejecutivo, coordinando sus esfuerzos y actividades. Las decisiones sobre las funciones puestas bajo su competencia sólo podrán emanar de sus respectivas juntas directivas. De acuerdo con lo anterior, cada banco tendrá responsabilidad propia en la ejecución de sus funciones, lo cual impone a los miembros de la Junta directiva la obligación de actuar conforme con su criterio en la dirección y administración del banco, dentro de las disposiciones de la Constitución, de las leyes y reglamentos pertinentes y de los principios de la técnica, así como la obligación de responder por su gestión, en forma total e ineludible, de acuerdo con los artículos 27 y 28 de esta ley.”
En cuanto al Banco Popular y de Desarrollo Comunal, se indica que es “propiedad de los trabajadores por partes iguales y el derecho a la co-propiedad estará sujeta a que hayan tenido una cuenta de ahorro obligatorio durante un año continuo o en períodos alternos. Los ahorrantes obligatorios participarán de las utilidades y por medio de sus organizaciones sociales en la designación de sus directores”, pero también realiza funciones de intermediación financiera propias de un banco comercial, y es definido en su Ley Orgánica como “una institución de Derecho Público no estatal, con personería jurídica y patrimonio propio, con plena autonomía administrativa y funcional. Su funcionamiento se regirá por las normas del Derecho Público” (artículos 1.° y 2.º, párrafo primero).
Todos los demás bancos son privados y, en su organización interna, se aplicarán las disposiciones de los Capítulos III y IV del Título II de la LOSBN, en lo que fuere racionalmente aplicable, tomando en consideración el carácter de entidades particulares que tienen. Igualmente, regirán para los bancos privados las estipulaciones referentes a la vigilancia y fiscalización de los bancos, prescritas en el Capítulo III del Título I de esa ley (artículo 149 LOSBN).
En nuestro sistema financiero, además de los bancos que conforman el Sistema Bancario Nacional, operan otras entidades financieras que están autorizadas por ley para realizar intermediación financiera, entendida esta actividad como “…la captación de recursos financieros del público, en forma habitual, con el fin de destinarlos, por cuenta y riesgo del intermediario, a cualquier forma de crédito o inversión en valores, independientemente de la figura contractual o jurídica que se utilice y del tipo de documento, registro electrónico u otro análogo en el que se formalicen las transacciones.” (artículo 116 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica -ley n.° 7558 del 27 de noviembre de 1995-).
Ese mismo artículo establece que “Únicamente pueden realizar intermediación financiera en el país las entidades públicas o privadas, expresamente autorizadas por ley para ello, previo cumplimiento de los requisitos que la respectiva ley establezca y previa autorización de la Superintendencia. La autorización de la Superintendencia deberá ser otorgada cuando se cumpla con los requisitos legales.”.
La actividad de intermediación financiera que realizan estas otras entidades financieras no bancarias autorizadas por ley, no está exenta de los controles y requisitos que deben cumplir las entidades que forman parte del Sistema Bancario Nacional, lo que se materializa a través del estricto régimen de sujeción a los mecanismos de fiscalización, supervisión y vigilancia encargados a la (SUGEF), que se complementan con los controles y limitaciones propios de la normativa que las regula -en forma específica- según su naturaleza y particularidades.
Cabe destacar que la SUGEF desempeña un papel activo en la verificación, examen y fiscalización tanto de los procedimientos y servicios que pueden ofrecer dichas instituciones financieras, como de los resultados derivados de su gestión. La creación de ese órgano de control fue asentada a partir del interés público que se reconoce a la fiscalización de las entidades financieras del país, según lo indica el artículo 115 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica (LOBCCR), teniéndose presente que: “Con el propósito de velar por la estabilidad, la solidez y el eficiente funcionamiento del sistema financiero nacional, la Superintendencia ejercerá sus actividades de supervisión y fiscalización sobre todas las entidades que lleven a cabo intermediación financiera, con estricto apego a las disposiciones legales y reglamentarias, velando porque cumplan con los preceptos que les sean aplicables” (artículo 119, ley n.° 7558).
En cumplimiento de esa función, la SUGEF cuenta con una serie de atribuciones de control cuyo impacto busca favorecer el óptimo resguardo de los valores de seguridad, transparencia e integridad del sistema financiero nacional (artículos 134 a 140 de la LOBCCR). Aunado a ese modelo de vigilancia, el legislador nacional consideró oportuno dotar a la acción de ese ente de supervisión con un régimen de sanciones, previsto con el propósito de prevenir y corregir actuaciones, conductas o funcionamientos irregulares en que, eventualmente, incurriera alguna de esas instituciones financieras (ver oficio de la Dirección General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos n. DGRE 091 2015 del 24 de febrero de 2015 y resolución del TSE N.° 1726-E8-2015 de las 9:45 horas del 13 de abril de 2015 (folios 4-6 vuelto, 16-20).
La legislación establece cuales son las entidades financieras sometidas al control de la SUGEF, en razón de la actividad de intermediación financiera que realizan. En ese sentido, el numeral 117 de la LOBCCR señala:
“Artículo 117.- Organismos fiscalizados. Están sujetos a la fiscalización de la Superintendencia y las potestades de control monetario del Banco Central, los bancos públicos y privados, las empresas financieras no bancarias, las mutuales de ahorro y préstamo, las cooperativas de ahorro y crédito y las asociaciones solidaristas. Además, toda otra entidad autorizada por ley para realizar intermediación financiera. La Junta Directiva del Banco Central podrá eximir de la aplicación de los controles monetarios a las cooperativas de ahorro y crédito, las asociaciones solidaristas u otras organizaciones similares, en función del tamaño de sus activos, el número de asociados o cuando realicen operaciones con un grupo cerrado de asociados. En estos casos, las entidades eximidas no tendrán acceso al financiamiento establecido en los incisos a) y b) del artículo 52 de esta ley y deberán mantener reservas de liquidez por el mismo porcentaje del encaje mínimo legal, en las condiciones que establezca la Junta Directiva del Banco Central.” (El subrayado es suplido).
Interesa referirse, en este caso, a las empresas financieras no bancarias, las mutuales de ahorro y préstamo, las cooperativas de ahorro y crédito y las asociaciones solidaristas.
Sobre las empresas financieras no bancarias, el artículo 1 de la Ley Reguladora de Empresas Financieras no Bancarias (Ley n.° 5044) las define como “persona jurídica distinta de los bancos u otras entidades públicas o privadas reguladas por ley especial, que realicen intermediación financiera en los términos definidos en la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica.”.
Esa normativa establece la obligación de tales empresas de inscribirse ante la SUGEF y estar autorizadas por ese órgano; además, les impone el deber de cumplir con las condiciones establecidas en la ley que las rige y en la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica.
Como mecanismos de vigilancia y fiscalización los numerales 20 y 21 de ley n ° 5044, indican:
“Artículo 20.- La Superintendencia General de Entidades Financieras podrá solicitar informes adicionales a las sociedades financieras sobre sus activos, sus pasivos, su patrimonio y cualesquiera otros aspectos que juzgue necesario conocer, con miras al buen cumplimiento de sus funciones de fiscalización y vigilancia.”.
Por su parte, el numeral 21 dispone, en lo que interesa:
“Artículo 21.- El Banco Central de Costa Rica, por medio de la Superintendencia General de Entidades Financieras, solicitará a las sociedades financieras informes trimestrales sobre la clasificación de su cartera de préstamos, créditos, descuentos y pasivos, así como los demás datos estadísticos sobre las operaciones de dichas sociedades que requiera el Banco Central de Costa Rica para el establecimiento de políticas que por ley le corresponden. La información anterior no contendrá referencia alguna que permita identificar las personas o empresas participantes en las operaciones individuales. // Asimismo, a más tardar el 1° de diciembre de cada año, las sociedades financieras deben remitir al Banco Central de Costa Rica sus programas de inversiones del próximo período.”.
Lo anterior deja en evidencia las regulaciones a las que están sujetas las empresas financieras no bancarias que realizan intermediación financiera.
Sobre las mutuales de ahorro y préstamo, las cooperativas de ahorro y crédito y las asociaciones solidaristas es oportuno transcribir el criterio técnico que vertió la Dirección General de Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos (DGRE) en el oficio DGRE 137-2015 del 17 de marzo de 2015 a solicitud de este Tribunal, sobre cuya base y la del oficio DGRE 091 2015 del 24 de febrero de 2015 se dictó la resolución de este Tribunal n.° 1726-E8-2015 de las 9:45 horas del 13 de abril de 2015, con motivo de una consulta que formuló un partido acerca del reconocimiento -con cargo al aporte estatal-, de los gastos generados por el pago de intereses en operaciones crediticias formalizadas con una entidad del sistema financiero nacional (no bancario), instruyó a la DGRE para que le presentara un proyecto de reforma del artículo 57 del RFPP que autoriza, en la actualidad, reconocer el pago de los intereses originados en operaciones crediticias con entidades financieras no bancarias cuya actividad de intermediación financiera esté sometida a la fiscalización de la SUGEF.
En lo que aquí interesa, se indicó:
“las mutuales de ahorro y préstamo, constituidas en el marco de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda y Creación del BANHVI (ley n.° 7052 del 13 de noviembre de 1986), son asociaciones de derecho privado, de duración indefinida, sin fines de lucro y con autonomía administrativa (artículo 68), que están supeditadas, en su funcionamiento y organización, a la ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica. Para el cumplimiento de sus cometidos legales, las mutuales podrán: a) recibir depósitos en cuentas de ahorro; b) conceder préstamos para el financiamiento de lotes, adquisición, construcción, reposición y ampliación de viviendas para obras de urbanización así como para la liberación de gravámenes; c) compra y venta de créditos hipotecarios; d) emisión de títulos valores en los términos de la ley n.° 7052; e) formalización de fideicomisos cuando así corresponda; y, f) cualquiera otra actividad cuya realización corresponda (artículo 75).
Comprendidas en ese marco de acción, las mutuales de ahorro y préstamo se presentan como alternativas idóneas a fin de que las personas obtengan facilidades crediticias con propósitos habitacionales, residenciales y otros afines. Si bien su estructura y dinámica funcional distan enormemente de las de una entidad bancaria y, también, de las empresas financieras no bancarias, lo cierto es que las mutuales ejercen labores de intermediación en el mercado financiero en razón de que su actividad, aun y cuando se despliegue con un manifiesto sentido social, se ajusta al perfil determinado por el legislador en el artículo 116 de la ley n.° 7558. // En ese espíritu, la propia ley del sistema financiero de vivienda prescribe un modelo de fiscalización reforzado (de doble nivel, si se quiere) por aplicar sobre el ámbito de acción de ese tipo de mutuales. Desde esa óptica, el numeral 90 de la ley n.° 7502 determina:
“Artículo 90.- El Banco actuará como ente supervisor auxiliar de la Superintendencia General de Entidades Financieras, en relación con la fiscalización de las entidades autorizadas, para efectos de garantizar el cumplimiento de las disposiciones de esta ley; de conformidad con el reglamento que dictará la Superintendencia, previa consulta al Banco Hipotecario de la Vivienda. De acuerdo con lo anterior, el Banco mantendrá una fiscalización amplia y permanente de las mutuales. Para estos efectos podrá, en cualquier tiempo, examinar los libros, documentos, archivos y contratos efectuados. Las mutuales también están obligadas a entregar al Banco toda la información que este les solicite y el Banco deberá mantener esa información de modo confidencial. (Así reformado por el artículo 165 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica No.7558 del 3 de noviembre de 1995).”
Pues bien, en su orden funcional de las mutuales, estas asociaciones privadas sin fines de lucro no se encuentran sometidas, únicamente, al control técnico-financiero que sobre ellas ejerce la SUGEF, sino que también se involucran en el ámbito de fiscalización que puede ejercer el Banco Hipotecario de la Vivienda, en la forma, condiciones y plazos que esa entidad y su ley de creación así lo determinan.
[…] siguiendo la enunciación de entidades habilitadas para la intermediación financiera, las entidades cooperativas han sido calificadas, por el legislador nacional, como:
“(…) asociaciones voluntarias de personas y no de capitales, con plena personalidad jurídica, de duración indefinida y de responsabilidad limitada, en las que los individuos se organizan democráticamente, a fin de satisfacer sus necesidades y promover su mejoramiento económico y social, como un medio de superar su condición humana y su formación individual, y en las cuales el motivo del trabajo y de la producción, de la distribución y del consumo, es el servicio y no el lucro.” (artículo 2 de la ley de Asociaciones Cooperativas y Creación del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, ley n.° 5185 del 20 de febrero de 1973).
Ese régimen jurídico de las cooperativas responde al interés público de su labor, en el entendido de que ellas son, en palabras de su propia ley de creación, “uno de los medios más eficaces para el desarrollo económico, social, cultural y democrático de los habitantes del país” (artículo 1). Con base en esa lectura, las cooperativas de ahorro y crédito tienen “por objeto primordial fomentar en sus asociados el hábito del ahorro y el uso discreto del crédito personal solidario” (artículo 21), razón por la cual les está terminantemente prohibido “realizar cualquier actividad que no se concrete al fomento de los intereses económicos, sociales y culturales de sus asociados” (artículo 4).
A efectos de cumplir los propósitos que les han sido encomendados, las cooperativas podrán ser clasificadas según el especial énfasis de su gestión (artículos 15 a 28), siendo que las de ahorro y crédito -a las que refiere el numeral 117 de la ley Orgánica del Banco Central- podrán ser, a su vez, de dos clases, de conformidad con el artículo 21 de la ley n.° 5185: a) las de ahorro y crédito propiamente dicha, cuya finalidad es solventar necesidades urgentes de los asociados y facilitar la atención de sus problemas de orden económico; y b) las de ahorro y crédito refaccionario, que tienen por objeto procurar a sus asociados préstamos y servicios de garantía para coadyuvar en el mejor desarrollo de sus actividades agrícolas, ganaderas o industriales.
Sin importar el tipo constitutivo por el que opten las cooperativas de ahorro y crédito, esos entes estarán sujetos, en todos los casos, a normas de carácter especial (artículo 21) y, también, a una serie de condiciones generales establecidas por la ley n.° 5185, entre ellas: a) la constitución de la cooperativa lo será con responsabilidad limitada, y ante sus compromisos responderán el haber social y los asociados hasta por el monto de los aportes suscritos; b) para la constitución de la cooperativa será necesaria una asamblea celebrada por los interesados; c) no podrá constituirse la asociación hasta tanto no esté suscrito íntegramente el patrimonio social inicial y no se haya pagado, por lo menos, el 25% de su importe total; d) para su constitución se requerirá, cuando menos, veinte asociados; y, e) se fijará, como domicilio legal, el lugar donde la cooperativa realice el mayor volumen de sus operaciones (artículo 31).
Desde esa perspectiva, la actividad de intermediación financiera desarrollada por toda cooperativa buscará, como se dijo anteriormente, asegurar y favorecer los intereses de sus asociados sin que exista una restricción absoluta, eso sí, para que solo esos socios puedan contratar los servicios ofrecidos por tales asociaciones privadas. En ese sentido, la ley de cooperativas habilita a esas personas jurídicas a efecto de extender sus servicios a personas no asociadas, en el tanto la asamblea del órgano cooperativo así lo autorice (artículo 9).
Pues bien, esa breve caracterización apunta a una figura asociativa que, auspiciada en el estrato normativo legal, permite a las personas interesadas agruparse en pos de sus intereses personales bajo la égida de la dogmática cooperativista. Sin que esa libertad de asociación se vea afectada, las cooperativas de ahorro y crédito también están sujetas -al igual que las mutuales de ahorro y préstamo- a un control dialógico, instrumentado por dos agentes institucionales: la SUGEF, según artículo 117 de la ley n.° 7558, y el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (INFOCOOP), según artículo 97 de la ley n.° 5185. El segundo de esos artículos en mención señala, literalmente, que:
“Artículo 97.-Corresponderá al INFOCOOP, llevar a cabo la más estricta vigilancia sobre las asociaciones cooperativas, con el exclusivo propósito de que éstas funcionen ajustadas a las disposiciones legales. Al efecto, permitirán la inspección y vigilancia que sus funcionarios practiquen en dichas asociaciones para cerciorarse del cumplimiento de esta ley, de sus reglamentos y leyes conexas y darles la información indispensable que con ese objeto soliciten.”.
Con base en lo anterior, al control financiero instrumentado por la SUGEF se agrega, en este caso, la vigilancia especializada que se encomienda a la institución promotora del cooperativismo en Costa Rica. Como tal, las actividades de las organizaciones cooperativas -debidamente constituidas- se ejercen dentro de un ámbito de libertad reglado, entendiendo que si bien esos entes y sus representantes cuentan con un margen funcional bastante amplio, también responderán, ante la superintendencia y el instituto mencionados, por el desempeño general y específico de la cooperativa de que se trate.
Por último […], las asociaciones solidaristas […] como organizaciones sociales fundamentadas en una actitud humana en la que las personas se identifican “con las necesidades y aspiraciones de sus semejantes, comprometiendo el aporte de sus recursos y esfuerzos para satisfacer esas necesidades y aspiraciones de manera justa y pacífica” (artículo 1 de la Ley de Asociaciones Solidaristas, ley n.° 6970 del 7 de noviembre de 1984).
Desde tal perspectiva, ese tipo de organizaciones solidaristas fueron dotadas de un régimen jurídico especial, calificándolas como entes de duración indefinida, con personalidad jurídica propia y que, para lograr el cumplimiento de sus fines, podrán adquirir toda clase de bienes, celebrar contratos de toda índole y realizar cualesquiera operaciones -lícitas, en todos los casos- encaminadas al mejoramiento social y económico de sus afiliados (artículo 4). Con el fin de materializar esa aspiración, las asociaciones solidaristas podrán desarrollar operaciones de ahorro, crédito e inversión, al tiempo que están habilitadas, además, para desarrollar programas de vivienda, científicos, recreativos y sociales, entre muchos otros (artículo 4).
Eso sí, el funcionamiento de esta tipología de entes asociativos no es, como en los casos antes apuntados, irrestricto: la dinámica funcional de todas esas organizaciones solidaristas, con sus atribuciones y potestades, se encuentra limitado por un régimen de prohibitivo (artículo 8) que incluye vedas que van desde la imposibilidad de las asociación por celebrar convenciones colectivas o suscribir arreglos de carácter laboral (inciso e), hasta el impedimento de participar, a terceras personas, de los rendimientos, recursos, servicios y otros beneficios de la asociación (inciso c), por ejemplo.
Con lo dicho, este tipo de agente de intermediación financiera tiene un particular perfil normativo y funcional que las separa de las otras figuras ya repasadas; empero, la actividad desplegada por estas asociaciones en el mercado financiero nacional aunque, en tesis de principio, no puede ser contraria a sus fines (justicia, paz social, armonía obrero-patronal y el desarrollo integral de los asociados, artículo 2), está perfectamente aceptada como atribución funcional lícita.
Ahora bien, al igual que en los casos de las mutuales y las cooperativas, las asociaciones de carácter solidario que constituyan los trabajadores de una empresa, cuando así lo deseen (artículo 5), están sometidas a la vigilancia y control de la SUGEF (en cuanto a su ámbito de intermediación financiera) y, también, de otro agente contralor especializado: en este caso, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (artículo 10 y 68). // […].// A lo anterior se ha de agregar que la existencia de esas entidades financieras no bancarias controladas por la SUGEF (artículo 117 de la ley n.° 7558) responde a los intereses y fines que buscan alcanzar, en cada caso, las mutuales, las cooperativas y las asociaciones solidaristas. Así, aun y cuando no sea un fin primordial de esos entes asociativos el otorgamiento de créditos a los partidos políticos, lo cierto es que esa posibilidad no ha sido restringida a través de una cláusula general impeditiva en las leyes que rigen su funcionamiento; eso sí, en el eventual caso de que algún partido quisiera contratar un préstamo con una entidad financiera no bancaria, las primeras llamadas a pronunciarse sobre la viabilidad jurídica de esa solicitud serán la mutual, la cooperativa, la asociación solidarista o la empresa financiera no bancaria de que se trate.” (Subrayado no es del original, folios 7-14).
En adición, cabe señalar que la “Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado, actividades conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo” (ley n.° 8204 del 26 de diciembre de 2001 y sus reformas), establece en su artículo 14 que las entidades sujetas a las obligaciones de esa ley son aquellas que regula, supervisa y fiscaliza la SUGEF, entre otros órganos, por lo que, al igual que los bancos del Sistema Bancario Nacional, las entidades financieras no bancarias que fiscaliza la SUGEF, están compelidas en su actuar a cumplir con las disposiciones contenidas en la citada ley.
De lo expuesto se concluye que en nuestro medio existen entidades financieras no bancarias, autorizadas por ley, que persiguen un fin comercial de intermediación financiera similar al de las entidades bancarias, a las que la LOBCCR permite desarrollar este tipo de actividad económica. Es decir, aún y cuando el legislador ha entendido que las labores de las instituciones bancarias revisten un alto interés público, esa consideración no ha llevado a establecer, sobre la intermediación financiera, un monopolio de exclusividad, permitiendo a las entidades financieras no bancarias cumplir con esa labor. Sobre las entidades financieras no bancarias existe un régimen especial de control y fiscalización de carácter material y financiero, según su naturaleza, lo que garantiza que la actividad que desarrollan lo sea en estricto apego de las reglas y previsiones legales determinadas al efecto. Sobresale además, el papel activo que desempeña la SUGEF en la verificación, examen y fiscalización, tanto de los procedimientos y servicios que pueden ofrecer dichas entidades financieras como de los resultados derivados de su gestión.
En virtud de lo anterior, tomando en consideración, además, que las entidades financieras no bancarias autorizadas por ley para realizar intermediación financiera, en principio, como las entidades bancarias, son una fuente legítima y trasparente de financiamiento y como tales no se encontrarían dentro de las prohibiciones que establece el numeral 128 del Código Electoral, esta Magistratura interpreta que no riñe con el Derecho de la Constitución que los partidos, con el propósito de obtener financiamiento para atender sus gastos electorales con motivo de la participación en la campaña electoral, entreguen certificados de cesión de derechos de contribución estatal, en favor de las entidades financieras no bancarias autorizadas por ley, cuya intermediación financiera esté sometida a fiscalización de la SUGEF y el crédito que se otorgue esté permitido de acuerdo con las leyes especiales que las rigen. En atención a los principios de publicidad y transparencia que rigen en materia del financiamiento partidario y con el fin de garantizar la adecuada fiscalización y las labores de control y vigilancia encomendadas a este Tribunal en los procesos de liquidación de gastos y auditoria a los partidos políticos (artículos 104 y 121 del CE), en los acuerdos contractuales que se suscriban entre los partidos políticos y esas entidades, se deberá establecer, de manera expresa y sin condiciones, que la información o la documentación que se derive de la transacción que efectúen las entidades financieras no bancarias con los partidos políticos son de acceso irrestricto para efectos de la fiscalización de las finanzas partidarias que realiza este Tribunal.
POR TANTO
Se evacua la consulta formulada en el
sentido de que los partidos políticos, con el fin de obtener recursos para
atender sus gastos electorales con motivo de la participación en la campaña
electoral, pueden entregar certificados de cesión de derechos de contribución
estatal en favor de las entidades financieras no
bancarias autorizadas por ley, cuya intermediación financiera esté sometida a
fiscalización de la SUGEF y el crédito que se otorgue esté permitido de
acuerdo con las leyes especiales que las rigen. En atención
a los principios de publicidad y transparencia que rigen en materia del
financiamiento partidario y con el fin de garantizar la adecuada fiscalización
y las labores de control y vigilancia encomendadas a este Tribunal en los
procesos de liquidación de gastos y auditoria a los partidos
políticos (artículos 104 y
121 del CE), en los contratos que se suscriban se deberá establecer, de manera
expresa y sin condiciones, que la información o la documentación que se
derive de la transacción que tengan las entidades financieras no bancarias con
los partidos políticos son de acceso irrestricto para efectos de la
fiscalización de las finanzas partidarias que realiza este Tribunal.
Notifíquese al partido
Acción Ciudadana. Comuníquese a la Dirección General del Registro Electoral
y Financiamiento de Partidos Políticos, al Departamento de Financiamiento de
Partidos Políticos. En los términos del artículo 12 inciso d) del Código
Electoral, publíquese en el Diario Oficial.
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde Luis Diego Brenes Villalobos
Exp. n.° 521-2017
Hermenéutica Electoral
Certificados de cesión
LFAM/smz