N.° 6958-E1-2016.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las quince horas treinta minutos del dieciocho de octubre de dos mil dieciséis.
Recurso de amparo electoral promovido por el señor Fernando Miguel Chavarría Quirós, Vicealcalde Primero de la Municipalidad de Goicoechea, contra las funcionarias Arlene Cordero Fonseca, Jefa del Departamento de Recursos Humanos; Glenda Llanten Soto, Jefa del Departamento de Cobros y Patentes; y Ana Lucía Madrigal Faerron, Alcaldesa Municipal de Goicoechea.
RESULTANDO
1.- En memorial presentado ante la Secretaría de este Tribunal el 29 de agosto de 2016, el señor Fernando Chavarría Quirós, Vicealcalde Primero de la Municipalidad de Goicoechea, interpuso recurso de amparo electoral contra las funcionarias Arlene Cordero Fonseca, Jefa del Departamento de Recursos Humanos; Glenda Llanten Soto, Jefa del Departamento de Cobros y Patentes; y Ana Lucía Madrigal Faerron, Alcaldesa Municipal de Goicoechea. En su escrito alega: a) que el 23 de mayo de 2016, en su condición de Vicealcalde primero de Goicoechea, solicitó información diversa a los Departamentos de Recursos Humanos y de Cobros y Patentes; b) que, el 24 de mayo de 2016, el Departamento de Recursos Humanos, con base en una circular emitida en el año 2014 por la Alcaldesa municipal, le denegó la información; y, c) que la señora Ana Lucía Madrigal Faerron, Alcaldesa de Goicoechea, en una reunión celebrada el 25 de mayo de 2016 lo ridiculizó y, además, le indicó a los jefes departamentales del gobierno local que no le entregaran ninguna información a él. El interesado, en esencia, considera lesionados sus derechos de ejercicio efectivo del cargo, petición y acceso a información pública. De igual manera, solicita: a) que se declare con lugar la gestión de amparo electoral interpuesta; b) que se declare inconstitucional la circular emitida por la señora Alcaldesa de Goicoechea el 23 de junio de 2014; c) que se aperciba a las autoridades recurridas que, en el futuro, no podrán llevar a cabo actos similares a los cuestionados en este recurso; y, d) que se condene al pago de costas, daños y perjuicios (folios 1-12).
2.- Por auto de las 15:20 horas del 26 de agosto de 2012, se cursó el presente amparo y se le dio traslado a las autoridades recurridas para que se refirieran a las alegaciones planteadas por el recurrente (folio 18).
3.- Las autoridades recurridas no contestaron la audiencia conferida.
4.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Zamora Chavarría; y,
CONSIDERANDO
I.- Objeto del recurso: El señor Chavarría Quirós, en su condición de Vicealcalde Primero de la Municipalidad de Goicoechea, acude en amparo electoral contra la Alcaldesa de esa Municipalidad y contra las jefas de los departamentos de Recursos Humanos y de Cobros y Patentes.
Alega que se le violentaron los derechos fundamentales de su efectivo ejercicio del cargo popular, la libertad de petición y el acceso a la información administrativa, toda vez que solicitó información diversa a esos departamentos, la cual le fue denegada.
II.- Efectos de la carencia de contestación en el recurso de amparo: Las funcionarias Cordero Fonseca, Llanten Soto y Madrigal Faerron, el 29 de agosto de 2016, fueron notificadas de la audiencia conferida para referirse al amparo planteado; sin embargo, no contestaron la citada audiencia.
El artículo 45 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional señala que:
“Artículo 45.-
Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver el amparo sin más trámite, salvo que el tribunal estime necesaria alguna averiguación previa, todo sin perjuicio de las responsabilidades en que incurra el servidor omiso en el informe.”.
De conformidad con la aplicación de la presunción legal derivada del mencionado artículo 45 deben tenerse por ciertos los hechos alegados por el recurrente y resolver el asunto sobre esa base fáctica.
III.- Obligación del Tribunal Supremo de Elecciones de garantizar el desempeño de un cargo público de elección popular: El recurso de amparo electoral, como dispone el numeral 225 del Código Electoral, es un procedimiento para la tutela efectiva de los derechos fundamentales de carácter político-electoral, cuya procedencia está condicionada a que se acredite la existencia de un derecho fundamental comprometido y al cumplimiento de ciertos requisitos.
En el caso de los cargos municipales de elección popular este Tribunal ha establecido que, debido al carácter electoral que media para su designación, le corresponde tutelar y velar que se respete la voluntad del pueblo ejercida por el sufragio (ver resoluciones 172-E-2004 y 2995-M-2004). Así, el recurso de amparo electoral es la vía idónea para dilucidar hechos como los denunciados toda vez que el deber de tutelar los derechos fundamentales de carácter político electoral no se agota en la protección del derecho ciudadano a elegir representantes populares y a aspirar a cargos de elección popular sino que, también, abarca el propio ejercicio de esos cargos con miras a que el mandato popular no se vea frustrado, dado que el acceso a cargos públicos –en este caso de elección popular– lleva implícito el derecho a desempeñarlos efectivamente cuando se cumplen los supuestos normativos previstos al efecto.
IV.- Hechos probados: De interés para la solución del presente asunto se tienen, como probados, los siguientes: 1) que el 23 de mayo de 2016, el amparado presentó nota a los departamentos Cobro y Patentes y Recursos Humanos de la Municipalidad de Goicoechea pidiendo diversa información sobre algunos expedientes de patentes y perfiles de puestos de algunos funcionarios para su cotejo, en virtud de diversas consultas que se le han hecho con motivo de su puesto (folios 13, 14 y omisión de las autoridades recurridas sobre este punto a la hora de responder el curso del amparo, folios 18-23); 2) que el 24 de mayo de 2016, el Departamento de Recursos Humanos de la Municipalidad de Goicoechea, por oficio n.° DRH-731-2016, le negó la información al señor Chavarría Quirós indicándole que, por instrucciones de la Alcaldesa Municipal, se debía acatar la circular del 23 de junio de 2014, en la que se prohíbe dar información a cualquier persona, salvo que ella lo autorice por trámite ante su Despacho (folios 15 y 16 y omisión de las autoridades recurridas a la hora de responder la audiencia conferida, folios 18-23); 3) que el 25 de mayo de 2016, la Alcaldesa Municipal reunió a los jefes de Departamento para abordar varios aspectos y, en determinado momento, lo hizo presentarse a esa reunión para ridiculizarlo frente a todos los compañeros, indicándoles que él no tiene la posibilidad de solicitar ninguna información, por lo que no deben entregarle nada que él solicite (hecho alegado por el recurrente a folio 2 y omisión de las autoridades recurridas sobre este punto, a la hora de responder el curso del amparo, folios 18-23); 4) que, a la fecha, la Alcaldesa Municipal no ha revocado la circular que limita su efectivo ejercicio del cargo popular, el acceso a la información administrativa y la libertad de petición consagrados en la Carta Magna (hecho alegado por el amparado a folio 2 y omisión de las autoridades recurridas a la hora de responder la audiencia conferida, folios 18-23).
V.- Naturaleza jurídica del cargo del Vicealcalde Primero: Por resolución n.° 1296-M-2011 de las 13:15 horas del 03 de marzo de 2011, esta Magistratura Electoral apuntó que la figura del vicealcalde surge, precisamente, para “crear un vínculo real entre éste y la municipalidad, de manera que se dejara de lado el desconocimiento que existía por parte de algunos alcaldes suplentes sobre el quehacer institucional”.
En el fallo referido se agrega que, lo que buscó la reforma legal que creó la figura de los vicealcaldes (ley n.° 7794 de 30 de abril de 1998), era el fortalecimiento de los gobiernos municipales y, bajo ese tamiz, definió el cargo de vicealcalde primero como funcionario permanente de la Corporación Municipal, de obligada inmersión en las actividades municipales para asumir, con responsabilidad, las tareas que le fueran asignadas por el alcalde, así como los asuntos sometidos directamente a este cuando le correspondiera sustituirlo.
Dentro de la discusión legislativa que, posteriormente, conllevó a la modificación de los artículos 14, 19 y 20 del Código Municipal y a la creación de la figura del Vicealcalde primero, la promovente del proyecto apuntó:
“Hasta este momento, desde que se instauró la figura de los vice alcaldes (refiriéndose a los alcaldes suplentes) se tomaron como simples figuras decorativas dentro del quehacer municipal, los Vicealcaldes estaban visionados de tal forma que solo entraran a suplir al Alcalde en sus ausencias temporales o definitivas, de tal forma que la función del Vicealcalde solo era entendida como suplente del Alcalde para ejercer las mismas funciones y las mismas potestades de los señores alcaldes solamente cuanto estos no estuvieran laborando en las diferentes municipalidades. ¿Y qué producía esto, compañeros y compañeras diputadas? Bueno, que la figura del Vicealcalde no era remunerada y esta figura era un…era ejercida de tal forma que solo eran las ausencias y no había continuidad del Vicealcalde en el quehacer municipal.// Esta desvinculación, me parece a mí de lógica común inoportuna para la municipalidad y para su fortalecimiento, no permitía que cuando el Vicealcalde entrara a cumplir las funciones de Alcalde tuviera conocimiento de lo que estaba sucediendo en la Municipalidad, y, en muchos casos, llegaban y no sabían que era lo que estaba sucediendo, no sabía cuáles eran las gestiones que tenían que realizar, y había toda una inoperancia y una adaptación que requería mayor tiempo y más perjuicio para el buen transcurrir de los asuntos en cada municipalidad.// Es precisamente, por este inconveniente que se empieza a plantear la idea de que el Vicealcalde sea una figura que esté trabajando tiempo completo en las municipalidades, la figura del Vicealcalde necesariamente debía estar o debe estar de tiempo completo, de manera que esté en el día a día de la gestión municipal absolutamente vinculado con todas las necesidades de ese cantón, eso es lo que hace el fortalecimiento real de las municipalidades” (Sesión celebrada el 12 de setiembre de 2006 por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, según se aprecia en el acta n.° 14 de esa Comisión, el destacado no es del original).
Ante la imperiosa necesidad de contar con una vicealcaldía primera que esté, permanentemente, enterada del quehacer municipal y de las responsabilidades del Municipio, debemos reiterar que esto también conlleva, necesariamente, de parte del alcalde, asignarle funciones administrativas u operativas acordes con la jerarquía del puesto dentro de la estructura municipal. Sobre el particular, por resolución n.° 4203-E1-2011 de las 08:50 horas del 22 de agosto de 2011, este Tribunal precisó, en lo pertinente:
“Tómese en cuenta de que a pesar de que al alcalde municipal le corresponde, de manera discrecional, asignarle las funciones administrativas u operativas que desempeñará el vicealcalde primero, éstas deben ser acordes con la jerarquía de este puesto dentro de la estructura municipal. En este sentido, la reforma del artículo 14 del Código Municipal tenía como propósito mejorar la gestión administrativa municipal, al dotar a las corporaciones municipales de un funcionario de similar jerarquía a la que ostenta el alcalde propietario, a fin de que coadyuve en los quehaceres que legalmente le corresponden desempeñar a éste. Bajo esta premisa, lo propio es que al vicealcalde primero se le asignen funciones acordes con esa posición jerárquica y no, por ejemplo, la de llevar el control de asistencia de los funcionarios municipales, como lo pretende el alcalde recurrido.”.
En igual sentido, el alcalde puede, en cualquier momento, reacomodar y redistribuir las funciones y tareas que le asigna al vicealcalde primero, en punto a lograr los objetivos que, constitucional y legalmente, le han sido asignados a la Municipalidad.
Esa potestad, sin embargo, no le permite al Alcalde despojarlo de toda relevancia en el quehacer municipal o limitarse a asignarle tareas insignificantes que, por ello, riñen con la majestad del mandato popular del vicealcalde primero. Esto acarrea, sin duda, dejar sin contenido el derecho fundamental al efectivo ejercicio del cargo, cuyo tema ha sido perfilado por este Tribunal Electoral en su jurisprudencia, ya que ello, además, significa burlar el mandato entregado por los electores en las urnas (ver, al respecto, resoluciones n.º 025-E1-2009 de las 12::05 horas del 6 de enero de 2009; 1382-E1-2009 de las 10:00 horas del 26 de marzo de 2009 y 4885-E1-2014 de las 10:00 horas del 27 de noviembre de 2014).
VI.- Derecho a la información: Nuestro modelo constitucional está diseñado a partir de un régimen general de libertad, cuya regla esencial es, precisamente, la libertad del individuo. De allí que nuestro modelo de Estado Democrático, adoptado en la Carta Fundamental, consagra la libertad de expresión y el derecho de información como pilares fundamentales para el ejercicio pleno de todos los derechos humanos (artículo 28 constitucional). Por ende, esa regla de libertad sólo puede delimitarse en apego a parámetros razonables y proporcionales y al amparo de una ley en sentido formal, quedando sometido su titular a las responsabilidades ulteriores por el abuso en el ejercicio del derecho (artículo 29 constitucional).
VII.- Examen de fondo: Analizado el expediente de mérito, con vista en los elementos con que se cuenta, esta Magistratura Electoral aprecia una lesión a los derechos político-electorales del señor Chavarría Quirós, pues los hechos que denuncia, en relación con su cargo de vicealcalde primero, apreciados en su conjunto, han distorsionado e impedido el adecuado desempeño del cargo de elección popular para el cual resultó electo, como de seguido se dirá.
El alcalde municipal, por disposición de los artículos 169 de la Constitución Política y 12 del Código Municipal, constituye el principal funcionario ejecutivo de una Corporación Municipal, por lo cual la ley le otorga plena autoridad para llevar adelante sus tareas. De ahí que, en sus distintos pronunciamientos, este Colegiado ha reiterado la disposición del Código Municipal (artículos 14 y 17.a) que el alcalde municipal es, desde el punto de vista administrativo, el máximo jerarca dentro de un Gobierno Local (entre otras, ver sentencia n.º 4236-E1-2014 de las 14:35 horas del 16 de octubre de 2014).
Tales atribuciones, sin embargo, no le confieren al alcalde potestades ilimitadas, por encima del ordenamiento jurídico, pues, de lo contrario, incurría en abuso de poder, el cual se reputa como la ejecución de un acto ineficaz o absolutamente nulo, con las consiguientes responsabilidades, como la administrativa (artículos 146.3, 170.2, 191 y 199 de la Ley General de la Administración Pública) y la civil (artículo 1045 del Código Civil).
En el caso concreto, en primer término, ha de tenerse como acreditado que la información solicitada el 23 de mayo de 2016 por el señor Chavarría Quirós a los departamentos de Cobro y Patentes y Recursos Humanos de la Municipalidad de Goicoechea, es intrínseca al ejercicio de sus funciones como vicealcalde primero, en virtud de la omisión de las autoridades recurridas de contestar la audiencia conferida y referirse a este hecho. Por consiguiente, a partir de la circular emitida por la alcaldesa municipal, así como la negativa de las jefas de esos departamentos de negarle la información al recurrente, se materializó una trasgresión a su derecho constitucional de ejercicio del cargo.
La circular de mérito, dirigida al vicealcalde, directores, jefes de departamento, jefes de sección, asesores y regidores del Concejo Municipal, dicta lo siguiente:
“Se les recuerda que todo tipo de información y documentos que requieran solicitar a los departamentos, deberá ser canalizado únicamente por parte de este Despacho, de forma escrita y justificado el motivo de la solicitud.
Lo anterior con el fin de coordinar lo correspondiente, debiendo comunicar lo pertinente a sus colaboradores.”.
En segundo lugar, más allá de los alcances del derecho constitucional a la información, estima este Tribunal que la condición de vicealcalde primero que ostenta el interesado le ampara, sin excusas, a pedir todo tipo de información en cualquier departamento porque, precisamente, como se indicó ut supra, el legislador quiso, al crear esta figura, que existiera otro funcionario municipal, al lado del alcalde, enterado de todo el acontecer diario y general del Municipio, sin limitaciones de ningún tipo, salvo, obviamente, las informaciones que, por ley, estén definidas como confidenciales.
Desde este punto de vista, la circular emitida por la alcaldesa municipal el 23 de junio de 2014, en la que condicionaba a las diferentes oficinas municipales a no dar información y documentos, sin su autorización, constituye una directriz inaplicable el señor Chavarría Quirós como vicealcalde primero, en virtud de su jerarquía y trascendencia dentro del Gobierno Municipal.
Totalmente reprochable resulta, además, que la alcaldesa municipal haya llamado al recurrente a una reunión y que, en presencia de los distintos jefes de Departamento, le haya indicado que él no tenía la posibilidad de pedir ningún tipo de información, por lo que ellos no debían entregarle nada que solicitara. Tal actitud, amén de la estimatoria que se dispondrá, es impropia de la jerarca municipal quien está llamada a coordinar y velar por el buen desempeño de los asuntos municipales, propiciando un clima de coordinación y trabajo entre todos los funcionarios. En este caso, especialmente, ese clima de concordia, respeto y coordinación debe prevalecer con el vicealcalde primero, su más directo y estrecho colaborador (artículo 17 inciso a) del Código Municipal y resoluciones n.° 7582-E1-2011 de las 8:55 horas del 29 de noviembre de 2011 y n.° 5446-E1-2012 de las 9:15 horas del 24 de julio de 2012).
A la luz de lo expuesto, de conformidad con el artículo 50 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, debe la alcaldesa, al igual que sus funcionarias subalternas, abstenerse de incurrir en los actos u omisiones que dieron mérito para acoger el presente recurso pues, de lo contrario, cometerán el delito previsto y penado en el artículo 284 del Código Electoral, sin perjuicio de las responsabilidades en que ya hubieren incurrido.
POR TANTO
Se declara con lugar el recurso de amparo electoral incoado. Se advierte a las funcionarias Arlene Cordero Fonseca, Jefa del Departamento de Recursos Humanos; Glenda Llanten Soto, Jefa del Departamento de Cobros y Patentes; y Ana Lucía Madrigal Faerron, Alcaldesa Municipal de Goicoechea, de conformidad con el artículo 50 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que deben abstenerse en el futuro de ejecutar conductas como la que dio mérito para estimar el presente recurso pues, de proceder de modo contrario, podrían incurrir en el delito previsto en el numeral 284 del Código Electoral. Se condena a la Municipalidad de Goicoechea al pago de las costas, daños y perjuicios causados, a liquidar en la vía contencioso-administrativa. Notifíquese al señor Fernando Miguel Chavarría Quirós, Vicealcalde primero de la Municipalidad de Goicoechea, a las funcionarias Arlene Cordero Fonseca, Jefa del Departamento de Recursos Humanos; Glenda Llanten Soto, Jefa del Departamento de Cobros y Patentes; y Ana Lucía Madrigal Faerron, Alcaldesa Municipal de Goicoechea. Comuníquese al Concejo Municipal de Goicoechea.
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron
Exp. n.º 294-Z-2016
Amparo electoral
Fernando Miguel Chavarría Quirós
C/ Alcaldesa de Goicoechea y otras
JJGH/smz.-