N.° 130-M-2023.-TRIBUNAL SUPREMO DE
ELECCIONES. San José, a las nueve horas y quince minutos del
cuatro de enero de dos mil veintitrés.
Diligencias de cancelación de credenciales de regidora
suplente que ostenta la señora Karen Tatiana Arce Campos en el Concejo
Municipal de Zarcero.
RESULTANDO
1.- Por oficio n.º MZ-SCM-400-2022
del 29 de noviembre de 2022, recibido en la Secretaría del Despacho ese día, la
señora Dennia del Pilar Rojas Jiménez, secretaria del Concejo Municipal de Zarcero,
comunicó que ese órgano, en la sesión ordinaria n.º 134-2022 del 22 de noviembre
del año anterior, conoció la dimisión de la señora Karen Tatiana Arce Campos,
regidora suplente. Junto con ese acuerdo, se recibió la carta de dimisión
firmada digitalmente por la interesada (folios 2 y 3).
2.- En razón de que el señor Luis Alcides
Alpízar Valenciano, además de ser concejal propietario del distrito Guadalupe,
cantón Zarcero, provincia Alajuela, es también el candidato que sigue en la
nómina de regidores suplentes del partido Liberación Nacional (PLN) que sería
llamado a ejercer un cargo en el referido concejo municipal, producto de la
designación que se daría ante la eventual sustitución de la señora Arce Campos,
el Despacho Instructor, por auto de las 10:10 horas del 1.° de diciembre de 2022,
previno al señor Alpízar Valenciano para que indicara por cuál de esos dos
cargos optaría en caso de resultar procedente la cancelación de las
credenciales de la citada edila suplente. De no pronunciarse, se entendería que
su voluntad es ejercer el cargo de mayor jerarquía, sea el de regidor suplente
(folio 17).
3.- La señora Priscilla Aguilar Araya,
secretaria del Concejo Municipal de Zarcero, en oficio n.° MZ-SCM-420-2022 del 14
de diciembre de 2022, informó que ese órgano trasladó la prevención reseñada en
el resultando anterior al señor Alpízar Valenciano (folio 23).
4.- La señora Priscilla Aguilar Araya,
secretaria del Concejo Municipal de Zarcero, en oficio n.° MZ-SCM-454-2022 del 27
de diciembre de 2022, certificó la carta del señor Luis Alcides Alpízar
Valenciano en la que indicaba que le era imposible asumir el puesto de regidor
suplente, por lo que declinaba de una eventual designación en ese cargo (folios
27 y 35).
5.- En el procedimiento se han
observado las prescripciones de ley.
Redacta el
Magistrado Brenes Villalobos; y,
CONSIDERANDO
I.- Hechos probados. De relevancia para la resolución del
presente asunto se tienen, como debidamente acreditados, los siguientes: a) que la señora Karen Tatiana Arce Campos
fue designada regidora suplente de la Municipalidad de Zarcero, provincia Alajuela
(resolución de este Tribunal n.º 5650-M-2022 de las 9:00 horas del 23 de agosto
de 2022, folios 7 a 12); b) que la
señora Arce Campos fue propuesta, en su momento, por el partido Liberación
Nacional (PLN) (folio 6); c) que la
señora Arce Campos renunció a su cargo de regidora suplente de Zarcero (folio 3);
d) que, en la sesión ordinaria n.° 134-2022 del 22 de noviembre
del año anterior, el Concejo Municipal de Zarcero conoció la dimisión de
la señora Arce Campos (folio 2); e) que
el señor Luis Alcides Alpízar Valenciano, cédula de identidad n.° 2-0339-0869,
además de ser concejal propietario del distrito Guadalupe, es también el
candidato que sigue en la nómina de regidores suplentes PLN, que no resultó
electo ni ha sido designado por este Tribunal para desempeñar ese cargo (folios
6 y 36); f) que el
señor Alpízar Valenciano, al ser prevenido para que indicara cuál de los
dos cargos
deseaba desempeñar, indicó que no le era posible asumir el puesto de regidor
suplente (folios 27 y 35); y, g) que
las listas de candidatos a las regidurías propietarias y suplentes de Zarcero,
presentadas por el PLN, se agotaron (folios 6, 36, 37 a 43).
II.- Sobre la renuncia presentada. El artículo 171 de la
Constitución Política dispone que los regidores municipales “desempeñan sus cargos obligatoriamente”,
obligatoriedad que debe entenderse referida al debido cumplimiento de las
responsabilidades propias del cargo mientras se ostente la investidura, pero no
a la imposibilidad de renunciar a él cuando circunstancias personales o de otro
orden así lo indiquen. La renuncia a cualquier cargo público, incluyendo los de
elección popular, es inherente a la libertad como valor constitucional de que
gozan todas las personas, pues constituye un derecho fundamental reconocido en
el artículo 20 de la Constitución Política. En ese sentido, la mayoría de este
Tribunal es del criterio que la renuncia formulada por un regidor, en los
términos establecidos en el inciso c) del artículo 24 del Código Municipal,
constituye causal para la cancelación de la credencial que, en ese carácter,
ostenta.
De no aceptarse la
posibilidad de la renuncia pura y simple se atentaría contra un derecho
fundamental: la libertad, previsto no solo en la Constitución Política sino
también en los instrumentos jurídicos internacionales de derechos humanos de
los que es parte el Estado Costarricense, siendo una de sus manifestaciones el
poder optar por mantenerse o no en determinado cargo. Igualmente, en caso de no
accederse a la posibilidad de una renuncia voluntaria, se induciría al regidor
a incurrir en una causal sancionatoria, como podría ser el abandono de
sesiones, con evidente lesión a los intereses de la Corporación Municipal.
Por ello, al haberse
acreditado que la señora Arce Campos, en su condición de regidora suplente de
la Municipalidad de Zarcero, renunció a su cargo y que su dimisión fue conocida
por el Concejo Municipal de ese cantón, lo procedente es cancelar su credencial
y suplir la vacante conforme corresponda.
III.- Consideraciones adicionales del Magistrado Ponente. El Instructor, además de lo
señalado anteriormente, considera procedente la renuncia presentada por las
siguientes razones:
a) Binomio entre
obligatoriedad y gratuidad. En la historia constitucional costarricense, la regla
de la obligatoriedad para el ejercicio del cargo de los regidores municipales
únicamente aparece, a texto expreso constitucional, en la breve Constitución
Política de 1917 y en la actual Constitución promulgada en 1949. En ambas
constituciones, y hasta 1958 en la segunda, esa obligatoriedad se entendió
ligada a la gratuidad en el ejercicio del cargo. Con anterioridad al Código
Municipal de 1970, a texto expreso en la ley, esa doble atribución para los
ediles se confirmaba en las respectivas ordenanzas municipales desde 1867.
Las constituciones del siglo XIX no mencionaban expresamente ni la
obligatoriedad ni la gratuidad; de hecho, únicamente la Constitución de 1844
reitera la fórmula de la Constitución Gaditana de 1812 que señalaba para el concejil
la necesidad de causa legal para poder excusarse. El repaso histórico muestra
entonces diferentes planteamientos constitucionales, principalmente omisiones.
No obstante, al menos desde 1867, refleja una larga tradición legal con una
lógica clara: al no existir remuneración, no había otra forma de vincular al
funcionario a su cargo y evitar la consecuente desintegración del órgano.
La revisión de los debates de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949
(Acta n.º 99) evidencia la preocupación y consideración del Constituyente al
respecto; por ejemplo, el diputado Álvaro Chacón Jinesta, junto a otros
constituyentes, mocionó para que se eliminasen ambos atributos bajo el
razonamiento de que uno de los motivos principales para la desintegración de
las municipalidades era la falta de remuneración. Aunque la propuesta sería
rechazada y la Constitución de 1949 mantendría ambas cualidades de obligatorio
y gratuito, nueve años después, mediante ley n.º 2214 del 6 de junio de 1958,
el tema se retomaría y el artículo 171 constitucional sería reformado para
habilitar el pago de dietas a los regidores. La reforma constitucional,
centrada en esa retribución, se encargó únicamente de eliminar la calidad de
gratuita en el desempeño de ese cargo, dejando la mención de obligatoriedad en
los términos que aún conserva la redacción del citado numeral 171 y abandonando
la construcción legal de entender ambos elementos como inseparables.
La revisión del expediente legislativo de esa reforma constitucional de
1958 evidencia una discusión que no ponderó lo correspondiente a la
obligatoriedad del cargo, sino solamente su remuneración, en cita expresa del
Dictamen de la Comisión Especial se advertía:
“La gratuidad en el desempeño de los cargos de
concejiles la hemos tenido en Costa Rica como una cuestión de tradición: como
la manifestación más pura del espíritu público de los ciudadanos. Así ha
resultado en muchos casos; pero es lo cierto que, aún bajo sistema de regímenes
municipales tutelados por el Poder Ejecutivo, y en Corporaciones locales de
cierta importancia, la falta de remuneración a los Regidores ha producido un
cierto alejamiento de ciudadanos capaces pero que, por su posición económica,
no pueden llevar al mismo tiempo su trabajo diario y corriente, y el de un
cargo concejil que en muchas ocasiones, además del tiempo para reuniones,
requiere estudios en comisiones especiales, inspecciones de obras o trabajos,
visitas a oficinas gubernamentales y aún gastos personales para transportes o
para la atención de visitantes de importancia” (Expediente Legislativo a
reforma constitucional del artículo 171, folio 16).
La exposición de motivos de esa reforma fue clara en señalar que no era
justo ni conveniente que tales cargos fuesen gratuitos, dado el volumen de
operaciones de las municipalidades en aquel momento.
Posteriormente, con la entrada en vigencia del Código Municipal de 1970
se receta a nivel legal la remuneración del cargo, tornándose obligatorio el
pago de dietas a los regidores y configurándose en el elemento de sujeción y en
el generador de compromiso y contraprestaciones recíprocas.
La evolución histórica y los cambios normativos e institucionales
denotan que la reforma constitucional de 1958 al artículo 171 también debía
suprimir del texto el carácter obligatorio para los regidores, y no solamente
su gratuidad. Tal omisión obliga a una interpretación basada en esos
antecedentes, así como a una interpretación que en sí misma sea histórica,
evolutiva y sistemática.
b) Choque entre
normas constitucionales. La tesis sostenida en el considerando II de esta
resolución que entiende la posibilidad de renuncia de los regidores encuentra
asidero en la libertad, como valor constitucional de que gozan todas las personas
y en tanto constituye un derecho fundamental reconocido en el artículo 20 de la
Constitución Política. El Magistrado Ponente comparte esa consideración pero,
además, percibe que derivar del artículo 171 constitucional la obligatoriedad
en el ejercicio del cargo de regidor como sinónimo de irrenunciabilidad,
conllevaría un enfrentamiento adicional con el artículo 25 de la Constitución
que reconoce,
como derecho fundamental, la libertad de asociación, prerrogativa ciudadana
cuya vertiente negativa supone la posibilidad de dejar –unilateralmente y sin
justificación alguna– un grupo y, entiéndase también, un puesto o cargo.
Frente a tal antinomia entre normas constitucionales, se impone un
ejercicio hermenéutico que no solo lleve a la coherencia como atributo del
Derecho de la Constitución (interpretación sistemática), sino también a la
lectura que sea mayormente proclive a la seguridad como fin del Derecho. En
este orden de ideas, importa indicar que el citado ordinal 171 constitucional
dispone, expresamente, en su párrafo segundo que “La ley determinará el número
de Regidores y la forma en que actuarán”, de manera que el propio constituyente
autorizó al legislador ordinario a regular el régimen propio de los integrantes
del órgano deliberante de los gobiernos locales.
Desde esa lógica, el numeral 25 del Código Municipal vigente condiciona
la cancelación de credencial de los ediles a las causales previstas en ese
cuerpo normativo (y en otros instrumentos de rango legal), reenvío normativo
que lleva a admitir la renuncia como motivo de supresión de la credencial, pues
tal presupuesto se encuentra tasado en el inciso c) del artículo 24 del citado
Código.
Tal interpretación tiene, como elemento virtuoso, el de resolver la
contradicción normativa a partir de elementos previstos en el propio
ordenamiento jurídico, dándose certeza jurídica y limitándose la
discrecionalidad y resolución casuística del juez en la determinación de
supuestos en los que excepcionalmente se podría admitir una dimisión a fin de
no hacer nugatoria la libertad genérica y de asociación antes reseñada.
c) Pragmatismo
judicial. Finalmente, el Magistrado Ponente coincide con la tesis expuesta en el
considerando anterior en cuanto a que no permitir la posibilidad de una
renuncia voluntaria induciría al regidor a incurrir en una causal sancionatoria
como podría ser el abandono de sesiones, con evidente lesión a los intereses de
la Corporación Municipal.
Para mayor ahondamiento debe tenerse presente que
concebir el cargo de regidor como obligatorio conllevaría que, en la práctica,
quien esté ocupando un escaño en un concejo municipal y no pueda ejercerlo,
deba, por ejemplo, dejar de asistir a las sesiones del gobierno local por más
de dos meses consecutivos a fin de poder invocar una causal válida para la
supresión de su credencial. Ese escenario provoca disfunciones en el quórum de
tales órganos colegiados, pudiéndose -en casos extremos- generar la parálisis
de la dinámica del municipio y, también de relevancia, perjudicándose la
dinámica política de las diversas fracciones representadas en el seno del
respectivo concejo. Con la renuncia, la posibilidad de que la Autoridad
Electoral sustituya al funcionario dimitente se torna en inmediata,
designándose al sustituto en lapsos más breves y, por ende, generándose
estabilidad en criterios, deliberaciones y votación de asuntos.
Los jueces –en especial los constitucionales– tienen como parte de sus funciones
realizar aplicaciones e interpretaciones del Derecho que permitan traer a valor
presente los preceptos jurídicos pues, en caso contrario, la producción
normativa estaría determinada a caer en la obsolescencia.
De acuerdo con lo anterior, este Tribunal Supremo de Elecciones, en su
rol de juez constitucional especializado en materia electoral, debe procurar
que las pautas relacionadas con el fenómeno electoral sean leídas conforme a la
doctrina anglosajona del “Living Constitution”, a fin de permitir la evolución de las normas y su encuadre con las
nuevas dinámicas sociales, siempre teniendo como límite los derechos
fundamentales de la ciudadanía y la imposibilidad de sustituir al legislador en
su primordial función de creador de la ley como fuente privilegiada de Derecho.
En consecuencia, la renuncia de los regidores municipales es
constitucionalmente válida y, por ende, debe
aceptarse la dimisión de la señora Karen Tatiana Arce Campos.
IV.- Sobre la
sustitución de la señora Arce Campos. Al
cancelarse la credencial de la señora Karen Tatiana Arce Campos, se produce una
vacante de entre los regidores suplentes del Concejo Municipal de Zarcero que
es necesario suplir. No obstante, al haberse acreditado que el señor Luis
Alcides Alpízar Valenciano no asumirá el cargo y que ya no existen otros candidatos
no electos en las nóminas presentadas por el PLN, resulta imposible llenar el
puesto. En efecto, esta Magistratura ha interpretado que, cuando no haya otro
candidato -nominado por el mismo partido político- que no hubiera resultado
electo ni hubiera sido designado por este Tribunal para ejercer el cargo de
edil suplente, ese puesto no puede ser suplido (ver, entre otras, las sentencias
números 1755-M-2016 y 1499-M-2019).
En razón de
lo anterior, el puesto de regidor suplente que tiene a su haber el PLN en el
Concejo Municipal de Zarcero, queda vacante, pues -como se indicó- las listas
de candidatos propietarios y suplentes de esa agrupación política, en la
circunscripción de repetida cita, se han agotado.
POR TANTO
Se
cancela la credencial de regidora suplente de la Municipalidad de Zarcero, provincia
Alajuela, que ostenta la señora Karen Tatiana Arce
Campos. La
Magistrada Bou Valverde pone nota. Notifíquese a la señora Arce Campos y al Concejo
Municipal de Zarcero. Publíquese en el Diario Oficial.
Max Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde
Luis Diego Brenes Villalobos
NOTA SEPARADA DE LA MAGISTRADA BOU VALVERDE
En innumerables ocasiones he
señalado que, en mi criterio, el Código Municipal solo autoriza a cancelar las
credenciales del regidor que renuncia a su cargo
cuando tal renuncia se base en motivos excepcionales que razonablemente eximan
al interesado del cumplimiento de su deber constitucional, previamente
valorados por el respectivo concejo municipal. Únicamente de esa manera es
posible conciliar la obligatoriedad del cargo, impuesta constitucionalmente
(artículo 171), con el principio de que nadie está obligado a lo imposible.
Sobre el caso en examen,
conviene indicar que, desde la resolución n.° 2158-E-2007 de las 10:15 horas
del 28 de agosto de 2007, este Tribunal adoptó la postura según la cual la
residencia efectiva en el cantón donde se sirve el cargo es un requisito que
debe mantenerse durante todo el mandato y que su variación constituye una
causal de cancelación de la respectiva credencial.
Precisamente en ese precedente
se indicó:
“El anterior Código Municipal
era claro al respecto, al establecer como condición de elegibilidad al cargo
de regidor el ser vecino del cantón en que se ha de servir
el cargo, siendo motivo de pérdida de credencial el carecer o perder tal
condición (art. 23.c, 25.a y 27.c). El Código vigente, por su parte, sustituyó
tal requisito por el de encontrarse "inscrito electoralmente, por lo menos
con dos años de anterioridad, en el cantón en que han de servir el cargo"
(art. 22.c). Para no demeritar el carácter democrático y representativo del
gobierno municipal, ha de interpretarse que dicha inscripción electoral -dato
formal- debe ir acompañada por la residencia efectiva en el cantón
respectivo –elemento fáctico-, la cual debe mantenerse durante todo el período
de nombramiento, puesto que el no contar o perder este último requisito,
excluiría de pleno derecho la condición de munícipe y, por ende, los
correspondientes derechos políticos en la órbita local.
De ahí resulta forzoso
concluir que es motivo para cancelar las credenciales de los regidores
el que éstos dejen de ser vecinos del cantón correspondiente (…)”.
De esa suerte y dado que, justamente, la señora Arce Campos invoca como
motivo de su renuncia que “por mi actual
trabajo ya no vivo en Zarcero” (folio 3), su caso se ampara en un motivo
que más bien la obliga a dejar su cargo de regidora suplente. Por
ello, debe aceptarse su renuncia, concurriendo entonces la suscrita Magistrada
con su voto para la cancelación de su credencial y la respectiva sustitución.
Zetty María Bou Valverde
Exp. n.° 360-2022
ACT/ygm