N° 0769-M-2001. TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. A las ocho horas del veintitrés de marzo del dos mil uno.
Diligencias de cancelación de credenciales de los señores Flor de Liz Víquez Alvarado y Fausto Marchena Mendoza, regidores de la Municipalidad del cantón de Carrillo, provincia de Guanacaste, promovidas por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, por la permisión de construcciones en la zona marítimo-terrestre.
R E S U L T A N D O:
1.- Mediante oficio n°. 02006-DII-99, de fecha 09 de noviembre de 1999, la señora Eugenia Morales Argueta, Jefe del Departamento de Investigaciones e Inspecciones del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, remitió al Alcalde de la Municipalidad de Carrillo, provincia de Guanacaste, el expediente de investigación ICAM-069, de conformidad con el cual la empresa Portilla y Vallejos S.A. construyó dentro de la zona marítimo-terrestre, en playa Sardinal, una serie de cabinas, sin contar con los visados y permisos municipales respectivos.
2.- El Concejo de la municipalidad supra citada, mediante acuerdo n°. 1, inciso 2°, adoptado en la sesión ordinaria n°. 247-99, realizada el 23 de noviembre de 1999, acordó constituir un órgano director que investigara lo relacionado con las construcciones que, en el área restringida de la zona marítimo-terrestre, levantó la firma Portilla y Vallejos S.A.
3.- En la resolución n°. 2-2000, el órgano director mencionado supra se declaró incompetente y dispuso pasar el presente asunto a este Tribunal para que resolviera lo pertinente en derecho.
4.- En los autos no se observan defectos que causen nulidad o que deban corregirse.
Redacta la Magistrada León Feoli y;
C O N S I D E R A N D O:
I.- De conformidad con el expediente n°. ICAM –069, del 30 de marzo de 1999, a solicitud de la Oficina de Saneamiento Ambiental de Carrillo, la Oficina de Investigaciones e Inspecciones del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos determinó que en Playa Hermosa, Sardinal, jurisdicción de la Municipalidad de Carrillo, provincia de Guanacaste, la firma Portilla y Vallejos S.A. había levantado obras consistentes en siete cabinas y un local comercial, dentro del área restringida de que habla el artículo 10 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre.
Se indica asimismo en el precitado informe que, sobre la base de una inspección conjunta del Colegio en mención y la entidad contralora, se generó el informe n°. 107-98 de la Dirección General de Auditoría de esta última entidad en el cual se estableció la existencia de cinco obras - entre ellas la de Portilla y Vallejos S.A. - construidas por Joseph Irish, Diez de Abril S.A., lsrad Guido Guido y Lucas Sobrado Guido, algunas de las cuales se levantaron sin contar con concesiones dentro de la zona marítimo-terrestre y sin tener los planos y los permisos de construcción necesarios, por lo que se recomendó – entre otras medidas - abrir expediente administrativo para establecer las responsabilidades del caso por incumplimiento de la normativa relacionada con el trámite de construcciones, cobrar los montos que se dejaron de imponer por concepto de impuesto de construcciones, dictar un reglamento y ajustar el procedimiento empleado en la concesión de permisos a lo establecido por la Ley de Construcciones.
II.- Por resultar pertinente al tema, conviene recordar que este Tribunal, mediante resolución n°. 297, de las nueve horas y cinco minutos del 11 de noviembre de 1999, en denuncia por supuesta contravención de lo dispuesto por los artículos 12 y 13 de la Ley de la Zona Marítimo-Terrestre, por parte de personas afines con un regidor de la Municipalidad de Parrita, provincia de Puntarenas, indicó:
"II. De conformidad con el numeral 25.b) del Código Municipal, corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones cancelar las credenciales conferidas a los regidores por los motivos contemplados en esa legislación; y, dentro de las causas de pérdida de esas credenciales, el artículo 24.e) contempla "Lo señalado por el artículo 63 de la Ley sobre la zona marítimo-terrestre, N° 6043, de 2 de marzo de 1977 ...". Esta última disposición estipula lo siguiente:
"El funcionario o empleado que otorgare concesiones o permisos de ocupación de desarrollo o aprobare planos, contra las disposiciones de esta ley o leyes conexas, o impidiere o hiciere negatoria la orden de suspensión o demolición, legalmente decretadas o dispuestas, de una obra o instalación, o la sanción de algún infractor a las normas de esta ley y sus reglamentos, será reprimido con prisión de tres meses a dos años si no se tratare de delito más grave. Además será despedido de su empleo sin responsabilidad patronal. Si el funcionario fuere de elección popular, procederá a la pérdida de su credencial a juicio del Tribunal Supremo de Elecciones, previa información que éste dispondrá levantar." (el subrayado no es del original).
Interesa esclarecer el papel que corresponde asumir a la Procuraduría General de la República en relación con este tipo de procedimiento que se desarrolla ante el Tribunal Supremo de Elecciones.
En primer término, conviene tener presente lo dispuesto en el artículo 4° de la misma Ley n° 6043:
"La Procuraduría General de la República, por sí o a instancia de cualquier entidad o institución del Estado o de parte interesada, ejercerá el control jurídico para el debido cumplimiento de las disposiciones de esta ley. En consecuencia, hará las gestiones pertinentes respecto a cualesquiera acciones que violaren o tendieren a infringir estas disposiciones o de leyes conexas, o que pretendan obtener derechos o reconocimiento de éstos contra aquellas normas, o para anular concesiones, permisos, contratos, actos, acuerdos o disposiciones obtenidos en contravención a las mismas. Lo anterior sin perjuicio de lo que corresponda a otras instituciones o dependencias de conformidad con sus facultades legales".
La intervención de la Procuraduría General de la República en este campo resultó reforzada con la promulgación de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, n° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, a cuya luz ésta trasciende su rol tradicional de simple personero judicial del Estado porque le agrega funciones de administración contralora en materia ambiental. Efectivamente, el artículo 3.h) de esa Ley Orgánica le encarga lo siguiente:
h ) Actuar en defensa del patrimonio nacional, de los recursos existentes en la zona marítimo - terrestre, el mar territorial, la zona económica exclusiva y la plataforma continental.
Tomar las acciones legales procedentes en salvaguarda del medio con el fin de garantizar el derecho constitucional de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Velar por la aplicación correcta de convenios, tratados internacionales, leyes, reglamentos y otras disposiciones sobre esas materias.
Investigar de oficio o a petición de parte toda acción u omisión que infrinja la normativa indicada.
Ser tenida como parte, desde el inicio del procedimiento de los procesos penales en que se impute la comisión de una infracción o la violación de la legislación ambiental y de la Ley sobre la Zona Marítimo - Terrestre. Para ello podrá ejercitar la acción penal, de oficio sin estar subordinada a las actuaciones y las decisiones del Ministerio Público; interponer los mismos recursos que el Código de Procedimientos Penales concede a aquel y ejercer la acción civil resarcitoria.
Con autorización del Procurador General de la República o del Procurador General Adjunto, podrá coordinar acciones con instituciones públicas y privadas, especialmente con Municipalidades, asociaciones de desarrollo comunal y organismos ambientales de carácter no gubernamental a fin de poner en marcha proyectos y programas de información jurídica sobre la protección del ambiente, la zona marítimo - terrestre, la zona económica exclusiva y la plataforma continental para tutelar los recursos naturales, mediante actividades preventivas que involucren a las comunidades del país." (el destacado no es del original).
En virtud de este ensanchamiento competencial en materia ambiental, la Procuraduría no es sólo quien acciona frente a los Tribunales de Justicia, sino que se le obliga a actuar en defensa de los recursos existentes en la zona marítimo-terrestre mediante la investigación administrativa, de oficio o a petición de parte, de toda acción u omisión que infrinja la Ley Sobre la Zona Marítimo Terrestre; a lo que se le agrega la titularidad de la acción en los procesos penales en que se ventile la comisión de faltas tipificadas en la mencionada ley y, en todo caso, su derecho a ser tenida como parte desde el inicio del procedimiento -lo cual confirma el artículo 16 del Código Procesal Penal-.
A partir de la lectura armónica y sistemática de los citadas disposiciones legales hemos de concluir que, en relación con el procedimiento administrativo sancionatorio que se desarrolla ante el Tribunal Supremo de Elecciones en el marco del ilícito penal específicamente previsto en el numeral 63 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, debe reconocerse a la Procuraduría General de la República un idéntico papel.
Lo anterior significa que de toda denuncia que el organismo electoral reciba en esta materia, habrá de solicitársele a la Procuraduría practicar la respectiva investigación; y, sobre la base de los resultados de dicha indagación administrativa, debe el Tribunal valorar la pertinencia de ordenar la apertura del respectivo procedimiento administrativo sancionatorio, con el que se garantizará el derecho de defensa del denunciado. Por igual motivo, en todo caso debe tenerse a la Procuraduría como parte de este tipo de procedimiento administrativo, dándosele por tal vía el carácter de ministerio público ambiental.
III. Interesa precisar cuál es el modo correcto de articular el ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado en la sede penal y en la administrativa, puesto que la indicada norma de la Ley de sobre la Zona Marítimo Terrestre impone sanciones de ambos tipos en relación con el mismo supuesto de hecho.
Sobre con este punto y mediante resolución n° 1087 de las 9 horas del 17 de diciembre de 1993, afirmaba el Tribunal Supremo de Elecciones lo siguiente:
"Como vemos la norma es clara y le da plenas facultades al Tribunal para que investigue, mediante el levantamiento de la respectiva información, si un funcionario de elección popular infringió en alguna medida las disposiciones de la citada legislación, y en caso de resultar verdadero ese supuesto, tiene la potestad de cancelar su credencial, sin estar supeditado en forma alguna a que en la esfera judicial se produzca un fallo condenatorio o de sobreseimiento del posible infractor ... Sobra decir que en caso de que el Tribunal llegue al convencimiento que el ilícito se cometió, está perfectamente legitimado para cancelar la respectiva credencial al funcionario implicado. Dicha cancelación, cuando a juicio de estos organismos sea procedente, constituye una sanción administrativa, no penal, donde la competencia que al efecto confirió el legislador es de carácter netamente administrativo, en virtud de la cual lo que interesa es determinar, mediante la investigación y estudio objetivo de los hechos, si la infracción se cometió y, en caso afirmativo, identificar a su autor a los efectos de aplicarle la sanción prevista por la propia ley ..." (el subrayado nos corresponde).
La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha interpretado que no se violenta el principio del non bis in idem cuando se prevén sanciones penales y administrativas frente a un mismo hecho delictuoso y que se trata de vías autónomas. Así, por ejemplo, la sentencia n° 1569-93 de 31 de marzo de 1993 estableció lo siguiente:
“Alega la recurrente en su favor que en sede penal el Ministerio Público determinó archivar el expediente por falta de prueba en su contra y que pese a ello administrativamente se siguió el proceso disciplinario con el resultado que aquí se impugna. Respecto de ello, esta Sala ya ha determinado que las sedes penal y administrativa son autónomas uno de la otra, por lo que en cada una de ellas se puede investigar a un sujeto y hasta llegar a conclusiones diferentes, sin que ello pueda ser interpretado como una doble imposición de sanción o violación al principio de Non bis in idem, pues la naturaleza de cada instancia es diferente.”
No obstante, en la sentencia n° 4100-94 del 9 de agosto de 1994, se precisó que dicha autonomía no significa que exista una total desvinculación entre lo resuelto en ambas vías:
"Si bien es cierto que existe independencia entre el procedimiento administrativo sancionatorio y el juzgamiento de los hechos en la vía penal, no puede interpretarse, sin contrariar el derecho al debido proceso y el principio del non bis in ídem, que si se juzga un hecho en la vía penal y el imputado resulta absuelto, pueda ser disciplinariamente sancionado en vía administrativa por los mismos hechos. Se reconoce que uno de los límites de la potestad sancionadora de la Administración es su subordinación a la Autoridad Judicial. De haber colisión entre una actuación jurisdiccional y una actuación administrativa, se debe resolver en favor de la primera. De este mismo principio se deriva la necesidad de que se respete la cosa juzgada. Al respecto dijo el Tribunal Constitucional Español, en sentencia número 77 del tres de octubre de mil novecientos ochenta y tres:
"El principio non bis in ídem determina una interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto de unos mismos hechos, pero conduce también a la imposibilidad de que, cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimientos, y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una calificación de unos mismos hechos, el enjuiciamiento y la calificación que en el plano jurídico puedan producirse, se hagan con independencia, si resultan de la aplicación de normativas diferentes, pero que no pueda ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la apreciación de los hechos, pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado. Consecuencia de lo dicho, puesto en conexión con la regla de la subordinación de la actuación sancionadora de la Administración a la actuación de los Tribunales de justicia es que la primera, como con anterioridad se dijo, no puede actuar mientras no lo hayan hecho los segundos y deba en todo caso respetar, cuanto actúe a posteriori, el planteamiento fáctico que aquellos hayan realizado, ..."
Deberá interpretarse entonces que el artículo 28 de la Ley
Orgánica del Notariado, cuando establece que "Aquella (la suspensión) se decretará sin perjuicio de lo que se resuelva en la vía penal", excluye el supuesto de que tratándose del mismo hecho, si recae una absolutoria en vía penal, pueda imponérsele al notario una sanción administrativa por esa misma situación fáctica, esto es así porque la resolución en vía administrativa debe ceder ante lo resuelto en vía jurisdiccional. Si en vía penal se determina que el hecho no se cometió o no lo fue por la persona a la que se le atribuye, el notario no podría ser sancionado administrativamente por los mismos hechos. Si en vía penal se determina que el hecho irregular existió, pero no constituye delito, por ejemplo, por no haber sido cometido en forma dolosa, el asunto si podría ser examinado en vía administrativa. Se debe aclarar, sin embargo, que lo contrario no es inconstitucional. Es decir, es posible imponer una sanción disciplinaria cuando el hecho si fue penalizado en la jurisdicción común".
El anterior modo de ver las cosas ha sido ratificado en otras ocasiones por nuestra jurisdicción constitucional, como se observa en el voto n° 364-95 de 18 de enero de 1995:
"Así las cosas, existe una independencia de vías entre lo penal y lo administrativo, pues ninguna está en principio subordinada a la otra en virtud de que gozan de autonomía; sin embargo, a pesar de que la palabra autonomía evoca la idea de independencia que no significa necesariamente independencia en todos los aspectos, no implica tampoco el aislamiento de una determinada rama jurídica del resto que conforma el todo llamado ordenamiento jurídico. Precisamente, el punto de análisis configura un buen ejemplo de complementación entre dos regímenes sancionatorios, pues la administrativa en este caso concreto necesita de la certeza y la seguridad jurídica que otorga el proceso penal, para poder imputar un determinado ilícito al abogado, y configurarse con ello una de las causales de suspensión del ejercicio profesional. Por consiguiente, no existe en la especie el vicio de inconstitucionalidad por violación al principio del non bis in ídem, ni a la libertad de trabajo".
Trasladando el anterior criterio jurisprudencial al asunto que interesa en este expediente, hemos de entender que, de frente a la comisión del ilícito previsto en el numeral 63 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, la actuación del Tribunal Supremo de Elecciones está prevista como una vía autónoma de la vía represiva a cargo de los juzgados penales. Sin embargo, el pronunciamiento de éstos ha de preceder al del organismo electoral, el cual queda en todo caso supeditado al planteamiento fáctico de los tribunales judiciales, en los términos expuestos por la jurisprudencia constitucional; y en tal sentido quedan aclarados los pronunciamientos que sobre esta materia ha vertido con anterioridad el Tribunal Supremo de Elecciones". (el subrayado no es del original).
III.- Con base en lo expuesto y por tratarse este asunto de construcciones efectuadas dentro de la zona marítimo-terrestre bajo jurisdicción de la Municipalidad de Carrillo, provincia de Guanacaste, lo procedente es su remisión a la Procuraduría General de la República a efecto de que indague lo pertinente y, si hubiere mérito para ello, plantee las acciones penales correspondientes. Una vez fenecidas, comunicará al Tribunal su resultado a efectos de que determine si procede la cancelación de las credenciales.
P O R T A N T O:
Pase el conocimiento de este asunto a la Procuraduría General de la República para que investigue los hechos relativos a construcciones dentro del área restringida de la zona marítimo-terrestre, bajo jurisdicción de la Municipalidad del cantón de Carrillo, provincia de Guanacaste, y plantee las acciones penales correspondientes, si hubiere mérito para ello. Del resultado de estas acciones, dará cuenta al Tribunal Supremo de Elecciones para que determine si procede la respectiva cancelación de credenciales.
Oscar Fonseca Montoya
Anabelle León Feoli Luis Antonio Sobrado González
Marisol Castro Dobles Fernando del Castillo Riggioni
Exp. 185-L-2000
Munic. Carrillo, Guanacaste
Colegio de Ingenieros y Arquitectos
rav.-