N.° 2818-M-2024.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las catorce horas y veinte minutos del ocho de abril de dos mil veinticuatro.

 

Renuncia de la señora María José Cruz Acuña al cargo de regidora suplente de Naranjo, provincia Alajuela, en el que fue declarada electa.

 

 

RESULTANDO

1.- Por nota del 21 de marzo de 2024, recibida en la oficina regional de estos Organismos Electorales de San Ramón ese día (y en la Secretaría del Despacho el 4 de abril del año en curso), la señora María José Cruz Acuña, cédula de identidad n.º 208320310, renunció al cargo de regidora suplente de Naranjo, provincia Alajuela, en el que resultó electa para el período 2024-2028 (folio 6 vuelto).

2.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.   

          Redacta la Magistrada Mannix Arnold; y,

CONSIDERANDO

I.- Cuestión previa. El artículo 257 del Código Electoral, como parte de los documentos necesarios para proceder a la cancelación de la credencial de una persona funcionaria municipal de elección popular, establece que debe contarse con el acuerdo en el que el respectivo concejo municipal conoció sobre el particular.

Sin embargo, en este caso, la señora Cruz Acuña presentó su renuncia antes de que siquiera haya iniciado el período legal en el que ocuparía el cargo en el que resultó electa, circunstancia que habilita a este tribunal a pronunciarse acerca de la gestión prescindiendo del criterio del gobierno local.

En efecto, la lógica de la legislación es que la municipalidad esté enterada de que una de las personas integrantes de sus órganos cantonales o distritales dejará definitivamente el puesto, con el fin de que -mientras este Pleno resuelve el asunto y realiza la sustitución definitiva- se tomen las previsiones necesarias para que la suplencia correspondiente asuma temporalmente la vacante y se garantice el funcionamiento de las instancias deliberantes o ejecutivas, así como para que se adopten las medidas administrativas necesarias ante la dimisión (cancelación de permisos en plataformas institucionales, eliminar permisos de acceso a equipos de cómputo o bases de datos, entre otras).

Por ello, al no haber tomado posesión de sus cargos las nuevas autoridades locales, lo procedente es prescindir del criterio del Concejo Municipal de Naranjo: en este momento, la renuncia de la señora Cruz Acuña no provoca ninguna situación que incida en las labores, el funcionamiento o el giro administrativo de la municipalidad, por lo que no es imperioso que, de previo, tal órgano conozca que, en su futura conformación, se ha producido una vacante.

II.- Hechos probados. De relevancia para la resolución del presente asunto se tienen, como debidamente acreditados, los siguientes: a) que la señora María José Cruz Acuña, cédula de identidad n.° 208320310, fue electa regidora suplente de la Municipalidad de Naranjo, provincia Alajuela, para el período 2024-2028 (resolución de este Tribunal n.º 2219-E11-2024 de las 14:10 horas del 12 de marzo de 2024, folios 10 a 21); b) que la señora Cruz Acuña fue propuesta, en su momento, por el partido Unidad Social Cristiana (PUSC) (folios 8 y 9); c) que la citada ciudadana renunció al cargo en el que fue declarada electa (folio 6 vuelto); y, d) que el señor Baltazar Castro Rodríguez, cédula de identidad n.° 113030018, es el candidato a regidor suplente -propuesto por el PUSC- que no resultó electo para desempeñar ese cargo (folios 9 y 18).

III.- Sobre la renuncia presentada. El artículo 171 de la Constitución Política dispone que las regidurías municipales “desempeñan sus cargos obligatoriamente”, obligatoriedad que debe entenderse referida al debido cumplimiento de las responsabilidades propias del cargo mientras se ostente la investidura, pero no a la imposibilidad de renunciar a él cuando circunstancias personales o de otro orden así lo indiquen. La renuncia a cualquier cargo público, incluyendo los de elección popular, es inherente a la libertad como valor constitucional de que gozan todas las personas, pues constituye un derecho fundamental reconocido en el artículo 20 de la Constitución Política. En ese sentido, la mayoría de este Tribunal es del criterio que la renuncia formulada por una persona regidora, en los términos establecidos en el inciso c) del artículo 24 del Código Municipal, constituye causal para la cancelación de la credencial que, en ese carácter, ostenta.

De no aceptarse la posibilidad de la renuncia pura y simple se atentaría contra un derecho fundamental: la libertad, previsto no solo en la Constitución Política sino también en los instrumentos jurídicos internacionales de derechos humanos de los que es parte el Estado Costarricense, siendo una de sus manifestaciones el poder optar por mantenerse o no en determinado cargo. Igualmente, en caso de no accederse a la posibilidad de una renuncia voluntaria, se induciría a la persona regidora a incurrir en una causal sancionatoria, como podría ser el abandono de sesiones, con evidente lesión a los intereses de la Corporación Municipal.

Por ello, al haberse acreditado que la señora María José Cruz Acuña, en su condición de regidora suplente electa de la Municipalidad de Naranjo, renunció a su cargo, lo procedente es cancelar su credencial y suplir la vacante conforme corresponda.

IV.- Sobre la sustitución de la señora Cruz Acuña. Al cancelarse la credencial de la señora María José Cruz Acuña se produce una vacante, entre las regidurías suplentes del citado concejo municipal, que es necesario suplir según las reglas que determinaron la elección. El artículo 208, párrafo segundo, del Código Electoral regula la sustitución de diputaciones, regidurías o concejalías de distrito ante circunstancias de fallecimiento, renuncia o incapacidad de estos para ejercer el cargo y establece que el Tribunal Supremo de Elecciones “dispondrá la sustitución llamando a ejercer el cargo, por el resto del período constitucional, a quien en la misma lista obtuvo más votos o a quien siga en la misma lista, según corresponda”. En consecuencia, esta Magistratura sustituirá a las regidurías suplentes que deban cesar en sus funciones, con las candidaturas de la misma naturaleza que sigan en la lista del partido político de quien dimite, que no hayan resultado electas para desempeñar el cargo.

Por ello, al haberse acreditado que el señor Baltazar Castro Rodríguez, cédula de identidad n.° 113030018, es el candidato que sigue en la nómina de regidurías suplentes del PUSC que, además, no resultó electo, se le designa como edil suplente de la Municipalidad de Naranjo. La presente designación rige desde el 1.° de mayo de 2024 y hasta el 30 de abril de 2028.  

POR TANTO

Se cancela la credencial de regidora suplente de la Municipalidad de Naranjo, provincia Alajuela, que hubiera ostentado la señora María José Cruz Acuña. En su lugar, se designa al señor Baltazar Castro Rodríguez, cédula de identidad                             n.° 113030018, quien pasará a ocupar el último lugar entre los miembros de su fracción política. La presente designación rige a partir del 1.° de mayo de 2024 al 30 de abril de 2028. Tomen nota la Secretaría del Despacho y la Dirección de Estrategia y Comunicación Política de esta sustitución para efectos de la emisión de la respectiva credencial. El Magistrado Brenes Villalobos pone nota. La Magistrada Bou Valverde salva el voto. Notifíquese a la señora Cruz Acuña, al señor Castro Rodríguez, al Concejo Municipal de Naranjo y a las Direcciones Generales concernidas. Publíquese en el Diario Oficial. 

 

 

 

 

Eugenia María Zamora Chavarría

Max Alberto Esquivel Faerron      Zetty María Bou Valverde

Luis Diego Brenes Villalobos      Mary Anne Mannix Arnold

 

 

 

NOTA SEPARADA DEL MAGISTRADO BRENES VILLALOBOS

El artículo 171 de la Constitución Política expresamente señala en su párrafo primero que las regidurías municipales “desempeñarán sus cargos obligatoriamente”; disposición que ha propiciado dos lecturas en el seno del Tribunal Supremo de Elecciones que discrepan respecto del alcance de la obligatoriedad del cargo y la excepcionalidad para su renuncia. El suscrito Magistrado coincide con la tesis que acepta la dimisión, sin que medien motivos excepcionales para ello; no obstante, estimo pertinente exponer razones adicionales que sustentan mi decisión.

a) Binomio entre obligatoriedad y gratuidad. En la historia constitucional costarricense, la regla de la obligatoriedad para el ejercicio del cargo de las regidurías municipales únicamente aparece, a texto expreso constitucional, en la breve Constitución Política de 1917 y en la actual Constitución promulgada en 1949. En ambas constituciones, y hasta 1958 en la segunda, esa obligatoriedad se entendió ligada a la gratuidad en el ejercicio del cargo. Con anterioridad al Código Municipal de 1970, a texto expreso en la ley, esa doble atribución para los ediles se confirmaba en las respectivas ordenanzas municipales desde 1867.

Las constituciones del siglo XIX no mencionaban expresamente ni la obligatoriedad ni la gratuidad; de hecho, únicamente la Constitución de 1844 reitera la fórmula de la Constitución Gaditana de 1812 que señalaba para una concejalía la necesidad de causa legal para poder excusarse. El repaso histórico muestra entonces diferentes planteamientos constitucionales, principalmente omisiones. No obstante, al menos desde 1867, refleja una larga tradición legal con una lógica clara: al no existir remuneración, no había otra forma de vincular al funcionario a su cargo y evitar la consecuente desintegración del órgano.

La revisión de los debates de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949 (Acta n.º 99) evidencia la preocupación y consideración del Constituyente al respecto; por ejemplo, el diputado Álvaro Chacón Jinesta, junto a otros constituyentes, mocionó para que se eliminasen ambos atributos bajo el razonamiento de que uno de los motivos principales para la desintegración de las municipalidades era la falta de remuneración. Aunque la propuesta sería rechazada y la Constitución de 1949 mantendría ambas cualidades de obligatorio y gratuito, nueve años después, mediante ley n.º 2214 del 6 de junio de 1958, el tema se retomaría y el artículo 171 constitucional sería reformado para habilitar el pago de dietas a las regidurías. La reforma constitucional, centrada en esa retribución, se encargó únicamente de eliminar la calidad de gratuita en el desempeño de ese cargo, dejando la mención de obligatoriedad en los términos que aún conserva la redacción del citado numeral 171 y abandonando la construcción legal de entender ambos elementos como inseparables.

La revisión del expediente legislativo de esa reforma constitucional de 1958 evidencia una discusión que no ponderó lo correspondiente a la obligatoriedad del cargo, sino solamente su remuneración, en cita expresa del Dictamen de la Comisión Especial se advertía:

“La gratuidad en el desempeño de los cargos de concejiles la hemos tenido en Costa Rica como una cuestión de tradición: como la manifestación más pura del espíritu público de los ciudadanos. Así ha resultado en muchos casos; pero es lo cierto que, aún bajo sistema de regímenes municipales tutelados por el Poder Ejecutivo, y en Corporaciones locales de cierta importancia, la falta de remuneración a los Regidores ha producido un cierto alejamiento de ciudadanos capaces pero que, por su posición económica, no pueden llevar al mismo tiempo su trabajo diario y corriente, y el de un cargo concejil que en muchas ocasiones, además del tiempo para reuniones, requiere estudios en comisiones especiales, inspecciones de obras o trabajos, visitas a oficinas gubernamentales y aún gastos personales para transportes o para la atención de visitantes de importancia” (Expediente Legislativo a reforma constitucional del artículo 171, folio 16).

 

La exposición de motivos de esa reforma fue clara en señalar que no era justo ni conveniente que tales cargos fuesen gratuitos, dado el volumen de operaciones de las municipalidades en aquel momento.

Posteriormente, con la entrada en vigencia del Código Municipal de 1970 se receta a nivel legal la remuneración del cargo, tornándose obligatorio el pago de dietas a las regidurías y configurándose en el elemento de sujeción y en el generador de compromiso y contraprestaciones recíprocas.

La evolución histórica y los cambios normativos e institucionales denotan que la reforma constitucional de 1958 al artículo 171 también debía suprimir del texto el carácter obligatorio para las regidurías, y no solamente su gratuidad. Tal omisión obliga a una interpretación basada en esos antecedentes, así como a una interpretación que en sí misma sea histórica, evolutiva y sistemática.

b) Choque entre normas constitucionales. La tesis sostenida en el considerando II de esta resolución que entiende la posibilidad de renuncia de las regidurías encuentra asidero en la libertad, como valor constitucional de que gozan todas las personas y en tanto constituye un derecho fundamental reconocido en el artículo 20 de la Constitución Política. El suscrito Magistrado comparte esa consideración pero, además, percibe que derivar del artículo 171 constitucional la obligatoriedad en el ejercicio del cargo de regiduría como sinónimo de irrenunciabilidad, conllevaría un enfrentamiento adicional con el artículo 25 de la Constitución que reconoce, como derecho fundamental, la libertad de asociación, prerrogativa ciudadana cuya vertiente negativa supone la posibilidad de dejar             –unilateralmente y sin justificación alguna– un grupo y, entiéndase también, un puesto o cargo.

Frente a tal antinomia entre normas constitucionales, se impone un ejercicio hermenéutico que no solo lleve a la coherencia como atributo del Derecho de la Constitución (interpretación sistemática), sino también a la lectura que sea mayormente proclive a la seguridad como fin del Derecho. En este orden de ideas, importa indicar que el citado ordinal 171 constitucional dispone, expresamente, en su párrafo segundo que “La ley determinará el número de Regidores y la forma en que actuarán”, de manera que el propio constituyente autorizó al legislador ordinario a regular el régimen propio de los integrantes del órgano deliberante de los gobiernos locales.

Desde esa lógica, el numeral 25 del Código Municipal vigente condiciona la cancelación de credencial de los ediles a las causales previstas en ese cuerpo normativo (y en otros instrumentos de rango legal), reenvío normativo que lleva a admitir la renuncia como motivo de supresión de la credencial, pues tal presupuesto se encuentra tasado en el inciso c) del artículo 24 del citado Código.

Tal interpretación tiene, como elemento virtuoso, el de resolver la contradicción normativa a partir de elementos previstos en el propio ordenamiento jurídico, dándose certeza jurídica y limitándose la discrecionalidad y resolución casuística de la judicatura en la determinación de supuestos en los que excepcionalmente se podría admitir una dimisión a fin de no hacer nugatoria la libertad genérica y de asociación antes reseñada. 

c) Pragmatismo judicial. Finalmente, coincido con la tesis expuesta en el considerando anterior en cuanto a que no permitir la posibilidad de una renuncia voluntaria induciría a quien ejerce una regiduría a incurrir en una causal sancionatoria como podría ser el abandono de sesiones, con evidente lesión a los intereses de la Corporación Municipal.

Para mayor ahondamiento debe tenerse presente que concebir el cargo de regiduría como obligatorio conllevaría que, en la práctica, quien esté ocupando un escaño en un concejo municipal y no pueda ejercerlo, deba, por ejemplo, dejar de asistir a las sesiones del gobierno local por más de dos meses consecutivos a fin de poder invocar una causal válida para la supresión de su credencial. Ese escenario provocaría disfunciones en el quórum de tales órganos colegiados, pudiéndose -en casos extremos- generar la parálisis de la dinámica del municipio y, también de relevancia, perjudicándose la dinámica política de las diversas fracciones representadas en el seno del respectivo concejo. Con la renuncia, la posibilidad de que la Autoridad Electoral sustituya a quien dimite se torna en inmediata, designándose la suplencia en lapsos más breves y, por ende, generándose estabilidad en criterios, deliberaciones y votación de asuntos.

La judicatura –en especial las de alcance constitucional– tiene como parte de sus funciones realizar aplicaciones e interpretaciones del Derecho que permitan traer a valor presente los preceptos jurídicos pues, en caso contrario, la producción normativa estaría determinada a caer en la obsolescencia.

De acuerdo con lo anterior, este Tribunal Supremo de Elecciones, en su rol de juez constitucional especializado en materia electoral, debe procurar que las pautas relacionadas con el fenómeno electoral sean leídas conforme a la doctrina anglosajona del “Living Constitution”, a fin de permitir la evolución de las normas y su encuadre con las nuevas dinámicas sociales, siempre teniendo como límite los derechos fundamentales de la ciudadanía y la imposibilidad de sustituir a las legisladoras y legisladores en su primordial función de creadores de la ley como fuente privilegiada de Derecho.

En consecuencia, la renuncia de las regidurías municipales es constitucionalmente válida y, por ende, debe aceptarse la dimisión de la señora María José Cruz Acuña, incluso cuanto esta se presente antes de ocupar el cargo en el que resultó electa.

 

 

 

 

 

VOTO SALVADO DE LA

MAGISTRADA BOU VALVERDE

 

La suscrita Magistrada, con el debido respeto, me aparto del criterio adoptado por la mayoría del Tribunal en lo referente a la renuncia de la señora María José Cruz Acuña y su respectiva sustitución y, en ese sentido, salvo el voto por las razones que de seguido se exponen.

Conforme he externado en anteriores oportunidades, una de las características de la relación de servicio que vincula a los funcionarios con la Administración a la que sirven es su carácter voluntario; razón por la cual los cargos públicos son renunciables, debiéndose considerar que una renuncia de tal tipo constituye un acto unilateral, de suerte tal que no requiere de aceptación alguna para que surta efecto (así lo precisaba la Procuraduría General de la República en su dictamen n.° C-092-98 del 19 de mayo de 1998).

La anterior regla queda excepcionada en relación con los regidores municipales, debido a que la Constitución Política estipula, expresamente, que "... desempeñarán sus cargos obligatoriamente..." (artículo 171). Dicha disposición resulta de una larga tradición constitucional, la cual se remonta a la Constitución de Cádiz de 1812, cuyo artículo 319 establecía que el referido cargo municipal era "… carga concejil, de que nadie podrá excusarse sin causa legal…".

Por su parte, el inciso c) del artículo 24 del Código Municipal establece, como causa de pérdida de la credencial de regidora, "La renuncia voluntaria escrita y conocida por el Concejo"; constituyendo el anterior, uno de los supuestos en que le corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones decretar la cancelación de tal credencial, en la inteligencia del inciso b) del artículo 25 de ese mismo Código. Esas disposiciones del Código Municipal deben ser interpretadas "conforme a la Constitución.".

El principio de interpretación del bloque de legalidad "conforme a la Constitución", que ha sido receptado por la jurisprudencia constitucional, constituye el corolario de la eficacia directa del clausulado constitucional, como bien lo entiende la doctrina constitucionalista:

“La supremacía de la Constitución sobre todas las normas y su carácter central en la construcción y en la validez del ordenamiento en su conjunto, obligan a interpretar éste en cualquier momento de su aplicación por operadores públicos o por operadores privados, por Tribunales o por órganos legislativos o administrativos en el sentido que resulta de los principios y reglas constitucionales, tanto los generales como los específicos referentes a la materia de que se trate" (García de Enterría, Eduardo, La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, Madrid, Civitas, 1988, pág. 95).

 

Por ello y en virtud del principio de unidad del ordenamiento, así como de la necesidad de rehuir del vacío que produce la invalidación normativa, frente a varias interpretaciones posibles de un precepto ha de preferirse aquella que salve de un potencial roce constitucional (véase, en el mismo sentido, de Otto, Ignacio, Derecho Constitucional, Sistema de fuentes, Barcelona, Ariel, 1988, pág. 80). Igual criterio debe presidir la actividad de integración del ordenamiento, para colmar sus insuficiencias. Con ello las normas constitucionales y los principios que recogen adquieren un rol dominante en la concreción de los sentidos normativos; a lo cual va aparejada una implícita prohibición para el intérprete de recurrir a criterios hermenéuticos que conduzcan a resultados contradictorios con dichas normas y principios.

La anterior exigencia interpretativa obliga a entender que los citados numerales del Código Municipal únicamente autorizan a cancelar las credenciales del regidora que renuncia a su cargo, cuando tal renuncia se base en motivos excepcionales que razonablemente eximan al interesado del cumplimiento de su deber constitucional, previamente valorados por el respectivo Concejo Municipal. Solo de esa manera es posible conciliar la obligatoriedad del cargo, impuesta constitucionalmente, con el principio de que nadie está obligado a lo imposible.

En los anteriores términos hemos sustentado nuestro criterio disidente desde hace varios lustros.  Consideramos oportuno manifestar, a mayor abundamiento, cuanto sigue.

          La decisión del constituyente originario en torno a la obligatoriedad del ejercicio de la regiduría fue tácitamente ratificada por el constituyente derivado: al momento de repensar el artículo 171 constitucional y reformarlo parcialmente en 1958 y 1961, mantuvo incólume ese rasgo de obligatoriedad, pudiendo haberlo modificado.  En su lugar, suprimió únicamente su gratuidad, no siendo a nuestro juicio incompatible ni tampoco contradictoria la referida obligatoriedad con el nuevo carácter remunerado del ejercicio de tal función pública.  Así las cosas, estamos de frente a una norma constitucional vigente (que debe ser aplicada con mansedumbre por el operador jurídico, con independencia de su juicio personal sobre la conveniencia de la misma), claramente formulada (que por ello no puede ser desconocida por el juez -sea el ordinario o el electoral- alegando estar interpretándola) y que no roza el principio general de libertad (ni mucho menos el derecho de asociación, que no se aprecia cómo pueda estar involucrado en la situación que se analiza).

Sobre esta última afirmación, cabe recordar que la ciudadanía no sólo está conformada por un conjunto de derechos políticos, sino también por deberes de esa misma naturaleza.  Por regla del constituyente, uno de estos últimos es justamente el deber de desempeñar el cargo de regidora, que se asumió a partir de la libérrima decisión de postularse, mientras no haya motivos justificados y sobrevinientes que desliguen al ciudadano de ese compromiso cívico que se contrajo ante los electores; cargo que, en todo caso, no supone una relación de empleo público y cuyo ejercicio resulta compatible con cualquier otra actividad laboral, profesional o empresarial que tenga o desee asumir el regidora. En ese tanto, no es una carga irrazonable o excesiva ni tampoco impide la realización del destino personal que cualquier persona pueda haberse fijado en un marco de libertad. Un ejemplo similar, aunque en este caso de origen legal, lo es el cargo de integrante de las juntas electorales, que el Código Electoral califica como "honorífico y obligatorio" (art. 30 y 33); al hacerlo, refuerza una visión republicana de la ciudadanía y realza la existencia de responsabilidades que atan al individuo con la polis.

          En el subjudice, no habiéndose acreditado (por las vías probatorias idóneas) motivos excepcionales que razonablemente eximan a la interesada del cumplimiento de su deber constitucional, la suscrita Magistrada considera que no cabe ordenar la cancelación de la credencial de regidora suplente que se otorgó a la señora Cruz Acuña.

 

 

 

 

 

 

 

Exp. n.° 093-2024

ACT/ygv