N.° 5810-M-2017.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las quince horas del dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete.
Recurso de reconsideración interpuesto por el señor Elvis Lawson Villafuerte, alcalde municipal de Matina, contra la resolución de la Sección Especializada del Tribunal Supremo de Elecciones que tramita y resuelve en primera instancia asuntos contencioso-electorales de carácter sancionatorio n.° 2120-M-SE-2017 de las 10:15 horas del 27 de marzo de 2017.
RESULTANDO
Redacta el Magistrado Brenes Villalobos; y,
CONSIDERANDO
Vistos el tipo y contenido de los argumentos del recurrente, su abordaje será dispuesto por este Tribunal, en los siguientes apartados, de forma separada, analizando, previamente, la naturaleza electoral de la cancelación de credenciales dispuesta con fundamento en las violaciones a la normativa que integra el sistema de fiscalización superior de la Hacienda Pública.
a.) Sobre la naturaleza electoral del proceso de cancelación de credenciales que se funda en la violación de las normas relativas al sistema de fiscalización superior de la Hacienda Pública. En su escrito de interposición del recurso de reconsideración formulado contra la resolución n.° 2120-M-SE-2017 dictada por la Sección Especializada a las 10:15 horas del 27 de marzo de 2017, el recurrente afirma que la labor del Tribunal Supremo de Elecciones en los procesos de cancelación de credenciales es una mera tarea de carácter administrativo y que, por tanto, debe ser controlada por la jurisdicción contencioso-administrativa, pues asegura que el acto de cancelación de la credencial constituye una sanción de naturaleza administrativa y que, además, las actuaciones de las administraciones públicas deben estar supervisadas por los tribunales de justicia. Sin embargo, esa afirmación es inexacta y no refleja una adecuada comprensión del ordenamiento jurídico-electoral costarricense.
En 2009, el legislador tomó la decisión de incluir dentro del Código Electoral, Ley n.° 8765, un capítulo completo dedicado a la Justicia Electoral. Esas disposiciones vinieron a regular legalmente una jurisdicción especializada en la materia electoral, la cual ya había sido creada al amparo de lo dispuesto en los artículos 99, 100, 101, 102.3), 102.4), 102.5) y 102.10) de la Constitución Política. Con pleno sustento en el numeral 102.10) invocado, en esa ley se dispuso incluir, como parte de la competencia exclusiva y excluyente del Tribunal Supremo de Elecciones, por su naturaleza estrictamente electoral, la cancelación de las credenciales de los funcionarios municipales de elección popular. De esa forma, toda la Sección I del Capítulo VII del Título V del Código Electoral se ocupa de esta cuestión y, justamente, en el artículo 259 se incluyó, como un proceso de carácter jurisdiccional, la supresión de ese título cuando la solicitud se funde en la presunta transgresión de las disposiciones relativas al sistema de fiscalización superior de la Hacienda Pública. El legislador, en el ejercicio legítimo de sus competencias constitucionales y utilizando prudentemente la discrecionalidad que resulta inherente a su labor, introdujo como uno de los procesos de carácter jurisdiccional atribuidos al Tribunal Supremo de Elecciones la cancelación de credenciales en esos supuestos, no como mera sanción disciplinaria por una falta administrativa, sino como una decisión de naturaleza jurisdiccional electoral.
Consecuentemente, el legislador decidió que la cancelación de credenciales, en esos supuestos, fuera tramitada como un proceso contencioso electoral, sin que la recomendación de la CGR vincule, irremediablemente, al Tribunal Supremo de Elecciones. En efecto, la CGR debe tramitar un procedimiento administrativo en contra del funcionario municipal respectivo, en el cual debe garantizar suficiente y apropiadamente el derecho de defensa de este, darle la posibilidad de proponer prueba y juzgarlo debidamente. Si la CGR lo halla responsable administrativamente, debe poner en conocimiento del Tribunal Supremo de Elecciones el asunto, para que este analice si se derivan consecuencias electorales como producto del pronunciamiento contralor por la conducta desplegada, sin que quepa la posibilidad de aplicar automática e irreflexivamente la recomendación de la CGR. De hecho, el Tribunal está obligado a valorar la gravedad de la conducta para determinar si de ella se deriva la necesidad de cancelar la credencial. En efecto, desde la resolución n.° 1469-M-2005 de las 13:50 horas del 24 de junio de 2005, esta Magistratura asentó esa doctrina y, en esa dirección, se expuso:
“VI.- Sobre la vinculariedad (sic) de la recomendación que formula la Contraloría General de la República en los casos de cancelación de credenciales de funcionarios de elección popular: Está fuera de discusión que, de conformidad con la sentencia número 2000-06326 de las 16:18 horas del 19 de julio del 2000 de la Sala Constitucional, corresponde a la Contraloría General de la República, respecto de todos los funcionarios públicos, investigar las “infracciones a las normas que integran el ordenamiento de control y fiscalización contemplado…” en su Ley Orgánica o cuando se haya “provocado lesión a la Hacienda Pública” y recomendar “al órgano o autoridad administrativa competente, mediante su criterio técnico que es vinculante, la aplicación de la sanción correspondiente de acuerdo con el mérito del caso”. Sin embargo, en criterio del Tribunal, esta última recomendación, es decir, la aplicación de la sanción y el procedimiento subsiguiente, incluidas las prevenciones y eventuales sanciones para los funcionarios rebeldes previstas en los artículos 69 al 70 de la Ley Orgánica del ente contralor, no son aplicables al caso de la cancelación de credencial de regidor y síndico prevista en el artículo 73 de esa misma Ley, en relación con el 24 inciso e) del Código Municipal y esto, por tres razones fundamentales:
1.- Por cuando esos funcionarios son electos popularmente y no por un acto administrativo de nombramiento o investidura;
2.- Porque el Tribunal Supremo de Elecciones no es el superior jerárquico de esos funcionarios; y,
3.- Porque existe disposición expresa en cuanto a la forma de cancelar sus credenciales, en virtud de que el artículo 24, inciso e), del Código Municipal remite única y expresamente al numeral 73 de la Ley Orgánica de la Contraloría y no a los artículos 69 al 70 de esa Ley.
Resulta evidente la diferenciación que la propia ley se encarga de hacer hasta el punto de destinar, expresamente, un artículo, el 73, al caso específico de los regidores y síndicos al cual remite el propio Código Municipal; y es natural y lógico que el legislador haya procedido de ese modo, porque la cancelación de credenciales de esos funcionarios públicos de elección popular, está atribuida por ley a un órgano no sólo diferente al que sirven los regidores y síndicos sino que, por su naturaleza, es un acto relativo al sufragio. Ciertamente, la potestad de cancelar una credencial a un funcionario de elección popular es una facultad que deriva de otra anterior de naturaleza eminentemente electoral: conceder las credenciales y, desde este punto de vista, la decisión está amparada por la potestad atribuida en forma exclusiva al Tribunal Supremo de Elecciones por la propia Constitución Política en sus artículos 9, 99 y 102 inciso 3).
Resulta comprensible, por esta razón, que el legislador le haya dado un tratamiento diferente a la cancelación de credenciales de regidor y síndico, al de la sanción ordinaria que pueden imponer los jerarcas respecto de sus subordinados, aunque sea por los mismos hechos.
En efecto, el artículo 73 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, si bien se refiere a infracciones de la misma naturaleza, excluye todo el procedimiento, prevenciones y sanciones para el funcionario rebelde; ni siquiera remite a los artículos anteriores en estos aspectos, lo cual impide incluso su aplicación analógica por tratarse, sin duda, de un procedimiento que implica sanciones, o sea, es materia odiosa que requiere norma expresa. Y es jurídicamente correcto que sea de ese modo, porque se insiste, se refiere a funcionarios de elección popular, que sirven a un órgano independiente del Tribunal Supremo de Elecciones y que, por lo tanto, este organismo no es su superior jerárquico, aparte de que la potestad que el Tribunal debe ejercer conforme a la ley, debe incluir la facultad de valorar, desde el punto de vista jurídico, los hechos investigados, en su caso, por la Contraloría General de la República porque, lo que es vinculante de su recomendación, es su “opinión técnica”, pero no su opinión “jurídica” sobre los hechos; esto último corresponde al órgano autorizado para imponer la sanción, en este caso, el T.S.E., facultado, como se ha dicho, por la propia ley y en forma exclusiva, de cancelar la credencial de regidor.
Dicha manera de interpretar las normas que nos ocupan es la única compatible con el principio constitucional de independencia de los jueces, y no cabe duda que, tratándose de cancelación de credenciales de funcionarios de elección popular, el Tribunal actúa como juez electoral y sus decisiones –como todas las de naturaleza jurisdiccional- pasan con autoridad de cosa juzgada material, dado el principio de irrecurribilidad que sienta el numeral 103 constitucional.” (lo subrayado no corresponde con el original).
De esta manera, queda clara la naturaleza electoral y jurisdiccional de la cancelación de credenciales cuando un funcionario municipal de elección popular incurra en conductas que lesionen el sistema de fiscalización superior de la Hacienda Pública y, de la misma forma, la obligación del Tribunal Supremo de Elecciones de valorar la conducta, su gravedad y la proporcionalidad de la sanción en relación con la falta cometida.
Ahora bien, teniendo en cuenta el carácter aflictivo de esta clase de procesos, esta Magistratura consideró necesario ofrecer todavía mayores garantías para que los funcionarios involucrados pudieran efectuar su defensa. Así, en aras de garantizar el derecho a un recurso ágil y efectivo, el Tribunal desdobló su competencia constitucional, de forma tal que se garantizara que una Sección Especializada conformada por magistrados suplentes conociera del asunto en primera instancia, mientras que el Pleno Propietario del Tribunal Supremo de Elecciones, conformado por una integración completamente distinta de la de esa Sección Especializada, conociera de la impugnación de lo decidido por esta, guardando las precauciones para que un mismo magistrado no conozca de un mismo asunto en esas dos instancias. A efectos de ordenar el proceso y los requisitos para plantear eventuales impugnaciones, se dictó el Reglamento de la Sección Especializada del Tribunal Supremo de Elecciones que tramita y resuelve en primera instancia asuntos contencioso-electorales de carácter sancionatorio, en el que se prescriben, con precisión, las hipótesis y exigencias para impugnar las resoluciones de ese órgano jurisdiccional, con el fin de brindar una adecuada tutela a los derechos y las garantías que cobijan a los servidores municipales de elección popular sometidos a los procesos contencioso-electorales de esta clase.
Conforme a esta normativa, los funcionarios investigados tienen a su alcance diversos momentos para ejercer una adecuada defensa: en sede administrativa pueden hacerlo ampliamente dentro del procedimiento ordinario respectivo; en relación con lo que ahí se resuelva, pueden plantear recurso de revocatoria ante el propio órgano que resolvió en instancia y de apelación ante el Despacho de la Contralora General de la República y, en todo caso, ese acto administrativo del órgano contralor, como cualquier otro, puede ser combatido, además, en la jurisdicción contencioso-administrativa. Finalmente, en la jurisdicción electoral, en el trámite de cancelación de credenciales, el encausado tiene amplias posibilidades de ejercer su derecho de defensa en el juicio llevado adelante por la Sección Especializada y, en contra de lo que ella resuelva, cabe el recurso de reconsideración ante el Pleno Propietario del Tribunal Supremo de Elecciones tal y como lo dispone el Reglamento.
En suma, no solo no cabe duda sobre la naturaleza electoral del proceso de cancelación de credenciales seguido ante la jurisdicción electoral, sino que, frente a su diseño, este juicio ofrece robustas y amplias garantías para que los funcionarios municipales investigados ejerzan su defensa.
b.) Sobre el ejercicio de las competencias de este Tribunal en materia de cancelación de credenciales. El recurrente argumenta que la sentencia de la Sección Especializada bajo análisis es contraria al ordenamiento jurídico, pues esa instancia no entró a conocer, por el fondo, la legalidad del procedimiento instruido, en su contra, por el órgano contralor. El señor Lawson Villafuerte reclama que la Sección Especializada se limitó a atender la recomendación de la CGR sin valorar los siguientes aspectos: 1.) que las acciones de las que el órgano contralor derivó su responsabilidad en punto a la no presentación del presupuesto municipal de Matina, correspondiente al año 2014, no generaron daño alguno a los intereses de esa corporación municipal; 2.) que, en su calidad de alcalde municipal, le corresponde refrendar –o no, si es del caso– el presupuesto aprobado por el Concejo Municipal que será remitido a la CGR, de ahí que su actuación, en el presente asunto, fue conforme a Derecho; 3.) que la Sección Especializada no tomó en cuenta que, en el marco del recurso de apelación en subsidio interpuesto, la Contralora General de la República recalificó, a la baja, el grado de la responsabilidad que le fue endilgada; y, 4.) que no existió una valoración de la prueba aportada en el marco del procedimiento administrativo tramitado por la CGR.
b.1.) Sobre la ausencia de daño a los intereses de la Municipalidad de Matina. El señor Lawson Villafuerte aseguró que la Sección Especializada, en la resolución recurrida, no tomó en cuenta que su conducta omisiva (la decisión de no trasladar el presupuesto aprobado por el Concejo Municipal de Matina a la CGR para su revisión) no generó daño alguno a los intereses de esa Corporación Municipal. No obstante, contrario a lo alegado por el recurrente, la Sección Especializada analizó ampliamente los efectos perjudiciales que, a su juicio, acarreó la disposición del recurrente. En efecto, en la resolución impugnada, ese órgano expuso:
“Es importante pena (sic) señalar que la resolución n.° 7188-2016 de la División Jurídica de la CGR dispone, en lo conducente:
“En el caso particular, deben tomarse en cuenta para establecer este rubro [la proporcionalidad de la sanción] una serie de aspectos que ya han sido desarrollados en la presente resolución. En primer lugar, la conducta realizada por el intimado, que configura una falta sumamente grave realizada en un grado de dolo, consciente el mismo de todas las implicaciones tanto para sí como para la Municipalidad que su actuación conllevaba. Además, debe considerarse el haber obviado la importancia del presupuesto para la adecuada función de las administraciones públicas, en este caso la Municipalidad de Matina, así como su aprobación por parte de la Contraloría General de la República, como mecanismo de fiscalización de los fondos públicos (…).
Asimismo, la conducta reprochada es contraria al esquema legislativo con el que se ha diseñado el régimen municipal en general y la aprobación presupuestaria de dichas administraciones en general, con la consecuente afectación a los principios participativo y de mayorías, base de un sistema democrático, con actuaciones no permitidas por el Derecho respectivo para oponerse a las decisiones adoptadas por el Concejo Municipal dentro de sus competencias (…).
Finalmente, es indispensable considerar el nivel de jerarquía del encausado, aún más cuando dicho puesto ha sido alcanzado por medio de la elección popular, siendo depositario de la confianza de los electores. Esta confianza se ver (sic) perjudicada en forma sensible cuando el funcionario comete actuaciones contrarias al principio de legalidad (…).” (lo incluido entre corchetes es suplido) (lo subrayado no es parte del original).
De los párrafos transcritos se deduce, sin lugar a dudas, un examen comprensivo de los efectos dañosos de los hechos investigados para los intereses de la Municipalidad de Matina, así como una valoración específica respecto del nexo de causalidad constatado entre las acciones del señor Lawson Villafuerte y sus resultados lesivos.
Por su parte, la Contralora General de la República, en su resolución n.° R-DC-104-2016, valoró la gravedad de la falta en que incurrió el investigado, su inadecuado proceder al amparo de las potestades que le reconoce el ordenamiento jurídico en su calidad de alcalde y las consecuencias que las acciones a él imputadas produjeron.
Con base en esas precisiones, y en relación con los hechos que se tuvieron por demostrados, este Tribunal estima como grave la conducta por la cual el órgano contralor recomendó la cancelación de la credencial, pues la omisión en que incurrió el investigado, al no presentar ante la CGR el presupuesto municipal del periodo 2014, es una acción que, por constituir culpa grave, habilita la cancelación de la credencial de Alcalde Municipal.
No puede ignorarse que, al ocupar el cargo de administrador general y jefe de las dependencias municipales de Matina (artículo 17 inciso a) del Código Municipal) y al ser el único funcionario habilitado para presentar, al órgano contralor y con su firma, las actas de las sesiones del Concejo Municipal en que ese órgano colegiado aprobó el respectivo presupuesto municipal (artículo 97 del Código Municipal), la omisión en que incurrió el señor Lawson Villafuerte es más reprochable y legalmente sancionable.” (el subrayado se suple).
De esa transcripción se aprecia, con claridad, que tanto la CGR como la Sección Especializada, en el ámbito respectivo de sus competencias, administrativa y jurisdiccional, respectivamente, acreditaron el daño que sufrió la Municipalidad de Matina como consecuencia de la omisión del alcalde Lawson Villafuerte quien no envió al órgano contralor el presupuesto ordinario para el año 2014 de esa corporación municipal.
Adicionalmente, este Tribunal constata que, en efecto, la conducta del señor Lawson Villafuerte resulta altamente reprochable. El hecho de que él dispusiera no trasladar a la CGR el presupuesto ordinario para el periodo 2014 que fue aprobado por el Concejo Municipal de Matina afectó diversos bienes jurídicos tutelados por el ordenamiento costarricense. Lo primero, y que resulta evidente, es que el recurrente afirma que no se produjo daño alguno porque, para cubrir los gastos de 2014, quedó automáticamente aprobado el presupuesto ordinario aprobado para el año 2013; sin embargo, como bien lo apunta la CGR, ese instrumento fue aprobado para una realidad, unas necesidades y con unos recursos muy distintos a aquellos que surgieron en 2014. No hay mayor conexión, entonces, entre las necesidades advertidas y que sirven de base para estructurar una previsión de gastos para un año en específico (en el caso que nos ocupa 2014), y las que se generaron en otro contexto y frente a otras circunstancias y con base en las cuales se elaboró y ejecutó un determinado presupuesto (el de 2013); es decir, atenta contra los intereses municipales que una misma previsión, sin ningún ajuste, se utilice para atender los requerimientos de dos años distintos. Es palmario el daño que se va a producir, el atraso que van a sufrir en su avance las obras municipales, además de la necesidad inexorable que surgirá para que la corporación local tramite y apruebe sucesivas modificaciones al plan de gastos. Es decir, económica y operativamente es gravoso poner a funcionar la estructura municipal con un presupuesto pensado para otra realidad y otro contexto a aquel que aprobó el Concejo Municipal de Matina para 2014.
En segundo término, esa decisión rompe por completo con los principios elementales que deben regir la planificación de gastos en el sector público. En efecto, con esa disposición se burló la tarea de control político que, sobre los gastos presupuestados, efectúa el Concejo Municipal, órgano que, dentro de la jerarquía bifronte que poseen las municipalidades, resulta ser el cuerpo deliberativo por excelencia -por ser el más representativo- dentro de estos entes de descentralización territorial; por tanto, es ese concejo el encargado de transparentar el análisis y aprobación de los presupuestos municipales. Así, la decisión consciente y deliberada del señor Lawson Villafuerte de no enviar el presupuesto ordinario para el periodo 2014 a la CGR, impidió que la labor de control político y el esfuerzo por transparentar los gastos municipales se viera consolidada a través del proyecto discutido públicamente y aprobado por ese órgano colegiado.
En tercer lugar, no cabe duda de que esa omisión impidió a la CGR efectuar un adecuado ejercicio de control y fiscalización sobre la forma en que se planeó el gasto para el año 2014, así como sobre la manera en que este fue efectivamente ejecutado, debido a que la CGR no recibió oportunamente ese presupuesto para someterlo al análisis respectivo. Dicha omisión, en suma, impidió que la CGR analizara detalladamente la planificación de los gastos en relación con los objetivos planteados por esa municipalidad, lo cual evidentemente le impidió al órgano contralor tener certeza sobre la legalidad de las erogaciones por ejecutar para ese periodo en esa corporación territorial.
En consecuencia, conforme lo tuvieron por acreditado y lo expusieron detalladamente la CGR -en sede administrativa- y la Sección Especializada -en esta sede jurisdiccional-, no cabe duda del carácter perjudicial para los intereses de la Municipalidad de Matina de la decisión del señor Lawson Villafuerte en el sentido de no remitir al órgano contralor el presupuesto ordinario para el periodo 2014, aprobado por el Concejo Municipal de dicho cantón.
b.2.) Sobre la posibilidad del alcalde municipal de no refrendar el proyecto de presupuesto ordinario para el periodo 2014 aprobado por el Concejo Municipal. El recurrente sostiene que el Tribunal no valoró el hecho de que él tenía la posibilidad de vetar el presupuesto aprobado por el Concejo Municipal, potestad que se deriva, a su juicio, del contenido del artículo 97 del Código Municipal. Sin embargo, tal interpretación propuesta por el gestionante es imposible de inferir a partir de las normas que regulan el procedimiento de aprobación de los presupuestos municipales. De hecho, de los numerales 97 y 160.d) del Código Municipal, se desprende que el alcalde municipal no posee dicha facultad. Es decir, no existe una interpretación lógica y sistemática de la que resulte posible concluir, a partir del marco jurídico que gobierna la actividad de ese funcionario, sometido como cualquier otro servidor público al principio de legalidad que exige una norma jurídica que le habilite para poder desarrollar una potestad, que él podía vetar el acuerdo del Concejo Municipal que aprobó el presupuesto ordinario para el periodo 2014. Esa lectura correcta del ordenamiento, efectuada por la CGR y acogida por la Sección Especializada, que el Tribunal Supremo de Elecciones acoge, ya había sido expuesta, previamente, por el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III -en el ejercicio de competencias como jerarca impropio- el cual, en la resolución n.° 349-2014 de las 15:35 horas del 31 de julio de 2014, señaló:
“[…] con el fin de mantener el orden y seguridad jurídica, la norma contenida en el artículo 160 del Código Municipal dispone en forma expresa la lista de Acuerdos del Concejo Municipal que no estarán sujetos a veto. A partir de lo anterior, este Tribunal considera que el veto interpuesto por el Alcalde Municipal de Matina debe ser rechazado por lo que se dirá. En el caso concreto, por Acuerdo número 09 tomado en la Sesión Ordinaria N° 184 del 16 de setiembre de dos mil trece, el Concejo Municipal de Matina dispuso:
“El Concejo Municipal acuerda aprobar el presupuesto de ingresos por un monto de ¢ 2.258.524.763 (Dos mil doscientos cincuenta y ocho millones quinientos veinticuatro mil setecientos sesenta y tres colones) sin embargo la administración deberá variar la aplicación del presupuesto de egresos con el fin de equilibrar la situación financiera, por lo antes expuesto se deberá realizar el estudio financiero y técnico con el fin de realizar las medidas necesarias para sanear las finanzas municipales y alinear la estructura organizacional a las necesidades actuales de acuerdo a la capacidad financiera municipal.-”. Se dispuso asimismo, que se deberá ajustar la aplicación de los recursos de la Ley 7313 y se hace indicación expresa de los rubros y montos advirtiéndose que: “... Una vez realizadas las correcciones favor remitir la modificación al Concejo Municipal para su análisis y aprobación.”. (folios 92 a 89).
Como es de fácil apreciación, el acuerdo vetado constituye un acto referido a materia presupuestaria, cuya naturaleza provoca que su conocimiento resulte resorte exclusivo en este caso de la Contraloría General de la República, tanto en lo que interesa a la aprobación definitiva como en caso de impugnación. Ello implica asimismo, que de conformidad con la norma contenida en los incisos d) y e) del artículo 160 del Código Municipal, ese acto no se encuentra sujeto a veto. En efecto, en lo que interesa, la norma de cita en forma expresa dispone:
“Artículo 160: No estarán sujetos al veto los siguientes acuerdos: ... f) Los que deban aprobar la Contraloría General de la República. e) Los apelables ante la la (sic) Contraloría General de la República...”.
En razón de lo expuesto, el acuerdo objeto de veto interpuesto por el Alcalde Municipal de Matina que aquí se resuelve, constituye un acto que no se encuentra sujeto a veto por disposición expresa legal, y en consecuencia, el veto debe ser rechazado de conformidad con lo dispuesto en el inciso d) y e) del artículo 160 del Código Municipal.” (el destacado se suple).
Ese criterio fue, igualmente, recogido por el Despacho de la señora Contralora General de la República, concretamente en la resolución n.° R-DC-104-2016 de las 12:30 horas del 21 de noviembre de 2016, donde se insistió en la imposibilidad de que un alcalde vete el acuerdo del Concejo Municipal que aprueba el presupuesto ordinario, con el fin de no trasladarlo a la CGR para su aprobación. Adicionalmente, la Procuraduría General de la República, en su dictamen n.° 138-2016 del 14 de junio de 2016, aclaró el contenido y alcance de la expresión refrendo a la que hace alusión el artículo 97 del Código Municipal. En ese sentido, este último órgano expuso:
“De la transcripción realizada, se sigue sin mayor dificultad que la aprobación en análisis, se suscita respecto de las actas y no del presupuesto, como mal parece entenderlo, el asesor jurídico que rinde el informe que se adjunta.
Asimismo, constituye un requisito netamente formal, por cuanto, acredita que las primeras contienen los acuerdos adoptados por el cuerpo colegiado, en la forma en que se concertaron. En idéntico sentido, certifica que se encuentra inmerso en aquellas la totalidad del presupuesto.
Consecuentemente, el refrendo que nos ocupa, se limita a la comprobación de los extremos supra citados – consten los acuerdos en la forma en que se convinieron y literalidad del presupuesto-. Lo anterior, en aras de cumplir con las exigencias de trámite que define la norma en desarrollo y pueda remitirse el presupuesto a la Contraloría General de la República.
[…]
III.- CONCLUSIÓN:
A.- El refrendo dispuesto en el canon 97 del Código Municipal se suscita respecto de las actas, no así del presupuesto, y constituye un requisito netamente formal, por cuanto, acredita que las primeras contienen los acuerdos adoptados por el cuerpo colegiado, en la forma en que se concertaron. En idéntico sentido, certifica que se encuentra inmerso en aquellas la totalidad del presupuesto.
Lo anterior, en aras de cumplir con las exigencias de trámite que define la norma en desarrollo y pueda remitirse el presupuesto a la Contraloría General de la República.” (el destacado se suple).
Es decir, el vocablo refrendo -que invoca el alcalde para justificar su conducta-, en el contexto del numeral 97 del Código Municipal, no implica más que un trámite meramente formal, que no acarrea la posibilidad jurídica de ese funcionario de abstenerse de trasladar el presupuesto ordinario a la CGR para su aprobación definitiva y que no le otorga ningún margen de discrecionalidad en relación con la posibilidad de escoger si trasladarlo o no.
Desde esa perspectiva, es claro que cada una de las instancias administrativas que ha valorado la conducta del señor Lawson Villafuerte ha señalado que esta es ilegal. Consideración que, en sede jurisdiccional, compartió la Sección Especializada y la plasmó en la sentencia n.° 2120-M-SE-2017 de las 10:15 horas del 27 de marzo de 2017. Esa apreciación, no sobra exponerlo, es igualmente acogida por el Pleno Propietario del Tribunal Supremo de Elecciones, pues no hay forma de interpretar que el señor alcalde municipal de Matina podía escoger entre refrendar o no ese plan de gastos.
Así, queda claro que la omisión del recurrente ha sido valorada y analizada debidamente en el fallo impugnado, razón por la cual este extremo debe ser desestimado.
b.3.) Sobre la recalificación de su conducta efectuada por la CGR. El recurrente afirma que la CGR recalificó, a la baja, el grado de la responsabilidad que le fue endilgado, pues, en un primer momento, aseguró que había actuado en forma dolosa y, posteriormente, señaló que su omisión se debió a una conducta ejecutada con culpa grave (véase al respecto el folio 42 vuelto de este expediente). Sin embargo, ello no modificó la solicitud de la CGR de retirar la credencial de alcalde al señor Lawson Villafuerte, en el tanto el órgano contralor consideró que el recurrente actuó con evidente imprudencia, al punto tal que, pudiendo o teniendo a su alcance la posibilidad de evitar consecuencias dañosas para la Municipalidad de Matina, como producto de su decisión de no trasladar a la CGR el presupuesto ordinario para el periodo 2014, para su aprobación definitiva, ese funcionario resolvió vetar (ilegalmente) ese plan de gastos, lo que imposibilitó que ese cantón contara con un presupuesto estructurado de acuerdo con las necesidades proyectadas para ese periodo 2014. Lo anterior acarreó los trastornos antes referidos en el normal funcionamiento de esa corporación municipal.
Así las cosas, este elemento no tiene el peso para modificar la decisión adoptada por la Sección Especializada, pues no varió la petición de la CGR en punto a la cancelación de su credencial y no evitó los efectos dañosos de la decisión que ilegalmente él adoptó.
b.4.) Sobre la inadecuada valoración de la prueba aportada en el marco del procedimiento administrativo tramitado por la CGR. El recurrente sostiene que la Sección Especializada no analizó detenidamente la forma en que la CGR valoró la prueba en el procedimiento administrativo seguido en su contra.
No obstante, contrario a lo alegado por el recurrente, de la lectura del fallo impugnado se aprecia que ese órgano jurisdiccional efectuó una revisión amplia de los elementos acopiados en el expediente, analizó detalladamente que el señor Lawson Villafuerte hubiera contado con la oportunidad de defenderse y proponer prueba, que se le ofrecieran las demás garantías inherentes al debido proceso, que se tuviera por acreditada, más allá de toda duda, la conducta que se le achacaba (es decir, que quedara demostrado que él no envió a la CGR el presupuesto aludido para su aprobación definitiva, como en efecto se probó), que se demostrara que la conducta es ilegal (la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la República y el Tribunal Contencioso Administrativo coinciden en que la omisión en que incurrió el recurrido carece de justificación alguna al amparo de nuestro marco normativo) y que se probara el daño sufrido por la Municipalidad de Matina como consecuencia de esa omisión. Así, los elementos de juicio acopiados en el expediente administrativo permitieron que esas cuestiones quedaran debidamente acreditadas por la CGR. La Sección Especializada, a partir de una revisión exhaustiva del legajo, así lo constató, para lo cual expuso, desarrolló y fundamentó las razones por las cuales habían quedado acreditadas esas circunstancias y, principalmente, la conducta del señor Lawson Villafuerte, además de las consecuencias nocivas para el cantón Matina que de ella se derivaron, sin que existiera la posibilidad de eximirlo a él de responsabilidad.
Así, el Tribunal Supremo de Elecciones no observa que la Sección Especializada hubiese valorado inadecuadamente los elementos de juicio que obran en el expediente ni que las conclusiones de la CGR hubiesen obedecido, en su oportunidad, a una inadecuada ponderación de los elementos de juicio a su haber.
Desde esa perspectiva, este extremo del reclamo debe ser igualmente desestimado.
c.) Sobre la alegada violación a los derechos fundamentales a la doble instancia y al de juez natural del recurrente. El señor Lawson Villafuerte asegura que su derecho a la doble instancia no ha sido garantizado en este caso, debido a que es el mismo Tribunal Supremo de Elecciones el que resuelve la reconsideración y en virtud de que los magistrados integrantes de la Sección Especializada forman parte del Pleno e intervendrán en la decisión de este recurso de reconsideración.
En primer término, debe apuntarse que, tal y como lo señala la motivación del Reglamento de la Sección Especializada del Tribunal Supremo de Elecciones que tramita y resuelve en primera instancia asuntos contencioso-electorales de carácter sancionatorio, dicha normativa fue promulgada en aras de garantizar el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, protegido en el numeral 41 de la Constitución y que encuentra algunos de sus complementos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En tal dirección, ese instrumento jurídico del Derecho Internacional de los Derechos Humanos establece, en su artículo 25, la obligación de que todos sus Estados Parte cuenten con la previsión de recursos ágiles y sencillos para que sus habitantes puedan combatir las decisiones que consideren que afectan su situación jurídica. Así, la consagración del recurso de reconsideración en el Reglamento, hizo expedita la posibilidad de impugnar las decisiones de la Sección Especializada en materia de cancelación de credenciales, ofreciendo una garantía adicional, que el asunto sea conocido por dos instancias diversas -la doble conformidad judicial-, las cuales están obligadas, en todo momento, a ofrecer amplias posibilidades para que el funcionario municipal encartado aporte las pruebas que estime pertinentes y exponga los argumentos que estime útiles para ejercer su defensa.
En segundo término, contrario a lo que alega el recurrente, el propio Reglamento exige que las integraciones de la Sección Especializada del Tribunal Supremo de Elecciones que tramita y resuelve en primera instancia asuntos contencioso-electorales de carácter sancionatorio y del Pleno del Tribunal Supremo de Elecciones que conozcan del caso sean completamente diversas; en otras palabras, existe una prohibición absoluta para que un magistrado que haya conocido del asunto en la Sección Especializada se integre luego al Pleno Propietario del Tribunal Supremo de Elecciones para conocer de un recurso de reconsideración en las mismas diligencias. En ese sentido, el considerando IX de la exposición de motivos del Reglamento señala el impedimento de que un mismo juez conozca en la Sección Especializada y en el Tribunal Supremo de Elecciones de un mismo expediente, debido a que esa circunstancia afectaría su imparcialidad como juzgador; por eso el Reglamento ha diseñado las previsiones necesarias para impedir esa situación. Esta solución procesal ha sido admitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH) como garantía del derecho a la “doble conformidad judicial”. Se cita una de sus sentencias en lo que interesa:
“88. La jurisprudencia de esta Corte ha sido enfática al señalar que el derecho de impugnar el fallo busca proteger el derecho de defensa, en la medida en que otorga la posibilidad de interponer un recurso para evitar que quede firme una decisión adoptada en un procedimiento viciado y que contiene errores que ocasionarán un perjuicio indebido a los intereses del justiciable.
89. La doble conformidad judicial, expresada mediante la íntegra revisión del fallo condenatorio, confirma el fundamento y otorga mayor credibilidad al acto jurisdiccional del Estado, y al mismo tiempo brinda mayor seguridad y tutela a los derechos del condenado.
90. Si bien los Estados tienen un margen de apreciación para regular el ejercicio de ese recurso, no pueden establecer restricciones o requisitos que infrinjan la esencia misma del derecho de recurrir del fallo. El Estado puede establecer fueros especiales para el enjuiciamiento de altos funcionarios públicos, y esos fueros son compatibles, en principio, con la Convención Americana (supra párr. 74). Sin embargo, aun en estos supuestos el Estado debe permitir que el justiciable cuente con la posibilidad de recurrir del fallo condenatorio. Así sucedería, por ejemplo, si se dispusiera que el juzgamiento en primera instancia estará a cargo del presidente o de una sala del órgano colegiado superior y el conocimiento de la impugnación corresponderá al pleno de dicho órgano, con exclusión de quienes ya se pronunciaron sobre el caso.” (Corte IDH, caso Barreto Leiva vs. Venezuela, sentencia del 17 de noviembre de 2009. Fondo, reparaciones y costas).
De esa forma, el procedimiento dispuesto en el Reglamento no solo no vulnera los derechos a la doble instancia y al juez natural, sino que su contenido mismo lo que hace es desarrollar y ofrecer las garantías necesarias para, en la práctica, desplegar y materializar esos derechos, de manera tal que no se aprecia la forma en que se han visto vulneradas esas garantías del recurrente, razón por la cual se impone la desestimatoria de este extremo.
POR TANTO
Se declara sin lugar el recurso de
reconsideración formulado por el señor Elvis Lawson Villafuerte contra la
sentencia n.° 2120-M-SE-2017 de las 10:15 horas del 27 de marzo de 2017,
dictada por la Sección Especializada del Tribunal Supremo de Elecciones que
tramita y resuelve en primera instancia asuntos contencioso-electorales de
carácter sancionatorio. Notifíquese a la CGR; a los señores Elvis Eduardo
Lawson Villafuerte, cédula de identidad n.° 7-0107-0762; Jeannette González
Sandoval, cédula de identidad n.° 1-0809-0091; y, Mario Bustos Ríos, cédula
de identidad n.° 5-0242-0877; y al Concejo Municipal de Matina; a quienes se
les notificará, además, la sentencia n.° 2120-M-SE-2017. Comuníquese a la
Sección Especializada y al Departamento de Recursos Humanos de la
Municipalidad de Matina.-
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde Luis Diego Brenes Villalobos
Exp. n.° 228-2017
Recurso de reconsideración
Elvis Eduardo Lawson Villafuerte
C/ Res. n.° 2120-M-SE-2017
ARL