N.° 7796-M-2017.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José a las quince horas cincuenta y cinco minutos del siete de diciembre de dos mil diecisiete.
Diligencias de cancelación de credenciales de regidora suplente que ostenta la señora María del Pilar Alpízar Rojas en el Concejo Municipal de Zarcero.
RESULTANDO
1.- Por oficio n.° MZ/SCM/453-2017 del 29 de noviembre de 2017, recibido en la Secretaría del Despacho el 6 de diciembre de ese año, la señora Dennia del Pilar Rojas Jiménez, Secretaria del Concejo Municipal de Zarcero, informó que ese órgano, en la sesión n.° 99, conoció la renuncia de la señora María del Pilar Alpízar Rojas, regidora suplente del referido cantón. Junto con tal documentación se remitió la carta de dimisión original de esa funcionaria (folios 1 y 2).
2.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Brenes Villalobos; y,
CONSIDERANDO
I.- Hechos probados. De interés para la resolución del presente asunto se tienen, como debidamente acreditados, los siguientes: a) que la señora María del Pilar Alpízar Rojas fue electa regidora suplente del cantón Zarcero, provincia Alajuela (ver resolución n.º 1378-E11-2016 de las 14:50 horas del 26 de febrero de 2016, folios 5 a 13); b) que la señora Alpízar Rojas fue propuesta, en su momento, por el partido Liberación Nacional (PLN) (folio 4); c) que la señora Alpízar Rojas renunció a su cargo y su dimisión fue conocida por el Concejo Municipal de Zarcero, en sesión ordinaria n.° 99 (folios 1 y 2); y, d) que el señor Roberto Carlos Arrieta Araya, cédula de identidad n.° 2-0517-0985, es el candidato a regidor suplente por el PLN que no resultó electo ni ha sido designado por este Tribunal para desempeñar ese cargo (folios 4, 11 vuelto, 14 y 15).
II.- Sobre la renuncia presentada. El artículo 171 de la Constitución Política dispone que los regidores municipales “desempeñan sus cargos obligatoriamente”, obligatoriedad que debe entenderse referida al debido cumplimiento de las responsabilidades propias del cargo mientras se ostente la investidura, pero no a la imposibilidad de renunciar a él cuando circunstancias personales o de otro orden así lo indiquen. La renuncia a cualquier cargo público, incluyendo los de elección popular, es inherente a la libertad como valor constitucional de que gozan todas las personas, pues constituye un derecho fundamental reconocido en el artículo 20 de la Constitución Política. En ese sentido, la mayoría de este Tribunal es del criterio que la renuncia formulada por un regidor, en los términos establecidos en el inciso c) del artículo 24 del Código Municipal, constituye causal para la cancelación de la credencial que, en ese carácter, ostenta.
De no aceptarse la posibilidad de la renuncia pura y simple se atentaría contra un derecho fundamental: la libertad, previsto no solo en la Constitución Política sino también en los instrumentos jurídicos internacionales de derechos humanos de los que es parte el Estado Costarricense, siendo una de sus manifestaciones el poder optar por mantenerse o no en determinado cargo. Igualmente, en caso de no accederse a la posibilidad de una renuncia voluntaria, se induciría al regidor a incurrir en una causal sancionatoria, como podría ser el abandono de sesiones, con evidente lesión a los intereses de la Corporación Municipal.
Por ello, al haberse acreditado que la señora María del Pilar Alpízar Rojas, en su condición de regidora suplente de la Municipalidad de Zarcero, renunció a su cargo y que su dimisión fue conocida por el Concejo Municipal de ese cantón, lo procedente es cancelar su credencial y suplir la vacante conforme corresponda.
III.- Consideraciones adicionales del Magistrado Ponente. El Instructor, además de lo señalado anteriormente, considera procedente la renuncia presentada por las siguientes razones:
a) Binomio entre obligatoriedad y gratuidad. En la historia constitucional costarricense, la regla de la obligatoriedad para el ejercicio del cargo de los regidores municipales únicamente aparece, a texto expreso constitucional, en la breve Constitución Política de 1917 y en la actual Constitución promulgada en 1949. En ambas constituciones, y hasta 1958 en la segunda, esa obligatoriedad se entendió ligada a la gratuidad en el ejercicio del cargo. Con anterioridad al Código Municipal de 1970, a texto expreso en la ley, esa doble atribución para los ediles se confirmaba en las respectivas ordenanzas municipales desde 1867.
Las constituciones del siglo XIX no mencionaban expresamente ni la obligatoriedad ni la gratuidad; de hecho, únicamente la Constitución de 1844 reitera la fórmula de la Constitución Gaditana de 1812 que señalaba para el concejil la necesidad de causa legal para poder excusarse. El repaso histórico muestra entonces diferentes planteamientos constitucionales, principalmente omisiones. No obstante, al menos desde 1867, refleja una larga tradición legal con una lógica clara: al no existir remuneración, no había otra forma de vincular al funcionario a su cargo y evitar la consecuente desintegración del órgano.
La revisión de los debates de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949 (Acta n.º 99) evidencia la preocupación y consideración del Constituyente al respecto; por ejemplo, el diputado Álvaro Chacón Jinesta, junto a otros constituyentes, mocionó para que se eliminasen ambos atributos bajo el razonamiento de que uno de los motivos principales para la desintegración de las municipalidades era la falta de remuneración. Aunque la propuesta sería rechazada y la Constitución de 1949 mantendría ambas cualidades de obligatorio y gratuito, nueve años después, mediante ley n.º 2214 del 6 de junio de 1958, el tema se retomaría y el artículo 171 constitucional sería reformado para habilitar el pago de dietas a los regidores. La reforma constitucional, centrada en esa retribución, se encargó únicamente de eliminar la calidad de gratuita en el desempeño de ese cargo, dejando la mención de obligatoriedad en los términos que aún conserva la redacción del citado numeral 171 y abandonando la construcción legal de entender ambos elementos como inseparables.
La revisión del expediente legislativo de esa reforma constitucional de 1958 evidencia una discusión que no ponderó lo correspondiente a la obligatoriedad del cargo, sino solamente su remuneración, en cita expresa del Dictamen de la Comisión Especial se advertía:
“La gratuidad en el desempeño de los cargos de concejiles la hemos tenido en Costa Rica como una cuestión de tradición: como la manifestación más pura del espíritu público de los ciudadanos. Así ha resultado en muchos casos; pero es lo cierto que, aún bajo sistema de regímenes municipales tutelados por el Poder Ejecutivo, y en Corporaciones locales de cierta importancia, la falta de remuneración a los Regidores ha producido un cierto alejamiento de ciudadanos capaces pero que, por su posición económica, no pueden llevar al mismo tiempo su trabajo diario y corriente, y el de un cargo concejil que en muchas ocasiones, además del tiempo para reuniones, requiere estudios en comisiones especiales, inspecciones de obras o trabajos, visitas a oficinas gubernamentales y aún gastos personales para transportes o para la atención de visitantes de importancia” (Expediente Legislativo a reforma constitucional del artículo 171, folio 16).
La exposición de motivos de esa reforma fue clara en señalar que no era justo ni conveniente que tales cargos fuesen gratuitos, dado el volumen de operaciones de las municipalidades en aquel momento.
Posteriormente, con la entrada en vigencia del Código Municipal de 1970 se receta a nivel legal la remuneración del cargo, tornándose obligatorio el pago de dietas a los regidores y configurándose en el elemento de sujeción y en el generador de compromiso y contraprestaciones recíprocas.
La evolución histórica y los cambios normativos e institucionales denotan que la reforma constitucional de 1958 al artículo 171 también debía suprimir del texto el carácter obligatorio para los regidores, y no solamente su gratuidad. Tal omisión obliga a una interpretación basada en esos antecedentes, así como a una interpretación que en sí misma sea histórica, evolutiva y sistemática.
b) Choque entre normas constitucionales. La tesis sostenida en el considerando II de esta resolución que entiende la posibilidad de renuncia de los regidores encuentra asidero en la libertad, como valor constitucional de que gozan todas las personas y en tanto constituye un derecho fundamental reconocido en el artículo 20 de la Constitución Política. El Magistrado Ponente comparte esa consideración pero, además, percibe que derivar del artículo 171 constitucional la obligatoriedad en el ejercicio del cargo de regidor como sinónimo de irrenunciabilidad, conllevaría un enfrentamiento adicional con el artículo 25 de la Constitución que reconoce, como derecho fundamental, la libertad de asociación, prerrogativa ciudadana cuya vertiente negativa supone la posibilidad de dejar –unilateralmente y sin justificación alguna– un grupo y, entiéndase también, un puesto o cargo.
Frente a tal antinomia entre normas constitucionales, se impone un ejercicio hermenéutico que no solo lleve a la coherencia como atributo del Derecho de la Constitución (interpretación sistemática), sino también a la lectura que sea mayormente proclive a la seguridad como fin del Derecho. En este orden de ideas, importa indicar que el citado ordinal 171 constitucional dispone, expresamente, en su párrafo segundo que “La ley determinará el número de Regidores y la forma en que actuarán”, de manera que el propio constituyente autorizó al legislador ordinario a regular el régimen propio de los integrantes del órgano deliberante de los gobiernos locales.
Desde esa lógica, el numeral 25 del Código Municipal vigente condiciona la cancelación de credencial de los ediles a las causales previstas en ese cuerpo normativo (y en otros instrumentos de rango legal), reenvío normativo que lleva a admitir la renuncia como motivo de supresión de la credencial, pues tal presupuesto se encuentra tasado en el inciso c) del artículo 24 del citado Código.
Tal interpretación tiene, como elemento virtuoso, el de resolver la contradicción normativa a partir de elementos previstos en el propio ordenamiento jurídico, dándose certeza jurídica y limitándose la discrecionalidad y resolución casuística del juez en la determinación de supuestos en los que excepcionalmente se podría admitir una dimisión a fin de no hacer nugatoria la libertad genérica y de asociación antes reseñada.
c) Pragmatismo judicial. Finalmente, el Magistrado Ponente coincide con la tesis expuesta en el considerando anterior en cuanto a que no permitir la posibilidad de una renuncia voluntaria induciría al regidor a incurrir en una causal sancionatoria como podría ser el abandono de sesiones, con evidente lesión a los intereses de la Corporación Municipal.
Para mayor ahondamiento debe tenerse presente que concebir el cargo de regidor como obligatorio conllevaría que, en la práctica, quien esté ocupando un escaño en un concejo municipal y no pueda ejercerlo, deba, por ejemplo, dejar de asistir a las sesiones del gobierno local por más de dos meses consecutivos a fin de poder invocar una causal válida para la supresión de su credencial. Ese escenario provoca disfunciones en el quórum de tales órganos colegiados, pudiéndose -en casos extremos- generar la parálisis de la dinámica del municipio y, también de relevancia, perjudicándose la dinámica política de las diversas fracciones representadas en el seno del respectivo concejo. Con la renuncia, la posibilidad de que la Autoridad Electoral sustituya al funcionario dimitente se torna en inmediata, designándose al sustituto en lapsos más breves y, por ende, generándose estabilidad en criterios, deliberaciones y votación de asuntos.
Los jueces –en especial los constitucionales– tienen como parte de sus funciones realizar aplicaciones e interpretaciones del Derecho que permitan traer a valor presente los preceptos jurídicos pues, en caso contrario, la producción normativa estaría determinada a caer en la obsolescencia.
De acuerdo con lo anterior, este Tribunal Supremo de Elecciones, en su rol de juez constitucional especializado en materia electoral, debe procurar que las pautas relacionadas con el fenómeno electoral sean leídas conforme a la doctrina anglosajona del “Living Constitution”, a fin de permitir la evolución de las normas y su encuadre con las nuevas dinámicas sociales, siempre teniendo como límite los derechos fundamentales de la ciudadanía y la imposibilidad de sustituir al legislador en su primordial función de creador de la ley como fuente privilegiada de Derecho.
En consecuencia, la renuncia de los regidores municipales es constitucionalmente válida y, por ende, debe aceptarse la dimisión de la señora María del Pilar Alpízar Rojas.
IV.- Sobre la sustitución de la señora Alpízar Rojas. Al cancelarse la credencial de la señora María del Pilar Alpízar Rojas se produce una vacante, de entre los regidores suplentes del citado concejo municipal, que es necesario suplir según las reglas que determinaron la elección. El artículo 208, párrafo segundo del Código Electoral regula la sustitución de diputados, regidores o concejales de distrito ante circunstancias de fallecimiento, renuncia o incapacidad de estos para ejercer el cargo y establece que el Tribunal Supremo de Elecciones “dispondrá la sustitución llamando a ejercer el cargo, por el resto del período constitucional, a quien en la misma lista obtuvo más votos o a quien siga en la misma lista, según corresponda”. En consecuencia, esta Magistratura sustituirá a los regidores suplentes que deban cesar en sus funciones, con los candidatos de la misma naturaleza que sigan en la lista del partido político del funcionario cesante, que no hayan resultado electos ni hayan sido designados para desempeñar el cargo.
De esa suerte, al tenerse por probado que el señor Roberto Carlos Arrieta Araya, cédula de identidad n.° 2-0517-0985 es el candidato que sigue en la nómina de regidores suplentes del PLN, que no resultó electo ni ha sido designado por este Órgano Constitucional para desempeñar una regiduría, se le designa como edil suplente de la Municipalidad de Zarcero. La presente designación rige desde su juramentación y hasta el 30 de abril de 2020.
POR TANTO
Se cancela la credencial de regidora suplente de la Municipalidad de Zarcero, provincia Alajuela, que ostenta la señora María del Pilar Alpízar Rojas. En su lugar, se designa al señor Roberto Carlos Arrieta Araya, cédula de identidad n.° 2-0517-0985, quien pasará a ocupar el último puesto de entre los miembros suplentes de su fracción política. La presente designación rige a partir de la juramentación y hasta el treinta de abril de dos mil veinte. Los Magistrados Sobrado González y Bou Valverde ponen nota. Notifíquese a los señores Alpízar Rojas y Arrieta Araya, y al Concejo Municipal de Zarcero. Publíquese en el Diario Oficial.
Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde Luis Diego Brenes Villalobos
NOTA SEPARADA DE LOS MAGISTRADOS SOBRADO GONZÁLEZ
Y BOU VALVERDE
Los suscritos Magistrados hemos indicado -en innumerables ocasiones- que, en nuestro criterio, el Código Municipal solo autoriza a cancelar las credenciales del regidor que renuncia a su cargo, cuando tal renuncia se base en motivos excepcionales que razonablemente eximan al interesado del cumplimiento de su deber constitucional, previamente valorados por el respectivo Concejo Municipal. Únicamente en esas circunstancias es posible conciliar la obligatoriedad del cargo impuesta constitucionalmente (artículo 171), con el principio de que nadie está obligado a lo imposible.
El caso de la señora Alpízar Rojas se considera una de las excepciones que justifican ese proceder, dado que su renuncia lo es para concluir sus estudios de posgrado y, además, para iniciar un nuevo proyecto académico: especialidad en Derecho Notarial y Registral. En consecuencia, cabe ordenar la cancelación de la credencial de regidora suplente que ostenta, concurriendo con nuestro voto en la adopción de la presente resolución.
Luis Antonio Sobrado González Zetty María Bou Valverde
Exp. n.° 580-2017
Cancelación de credencial
María del Pilar Alpízar Rojas
Regidora suplente
Municipalidad de Zarcero
ACT/smz.-