N.° 131-E6-2014.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las nueve horas cuarenta minutos del quince de enero de dos mil catorce.
Recurso de reconsideración formulado por Jorge Antonio Cortés Salinas, representante legal del señor Ignacio Carrillo Pérez, Director Ejecutivo de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur (JUDESUR), contra la resolución n.° 5225-E6-2013, dictada por este Tribunal a las 13:55 horas del 29 de noviembre de 2013.
RESULTANDO
1.- En resolución n.° 5225-E6-2013 de las 13:55 horas del 29 de noviembre de 2013, esta Magistratura Electoral declaró con lugar la denuncia por beligerancia política planteada por el señor Juan Gabriel Alfaro Chaves contra el señor Ignacio Carrillo Pérez, Director Ejecutivo de JUDESUR (folios 186-191).
2.- Por escrito presentado el 4 de diciembre de 2013, el señor Jorge Antonio Cortés Salinas, representante legal del señor Carrillo Pérez, formuló recurso de reconsideración contra el fallo referido (folios 202-208).
3.- Mediante correo electrónico remitido a la Secretaría de este Tribunal el 10 de enero de 2014, el señor Gerardo Guerrero Arrieta, coadyuvante de la denuncia, solicita que se incorpore en el expediente la resolución de este Tribunal n.° 0547-E11-2011 de las 09:40 horas del 19 de enero de 2011 que, en lo que interesa, corresponde a la declaratoria del señor Carrillo Pérez como concejal suplente del distrito Canoas, cantón Corredores, para el período legal comprendido entre el siete de febrero de dos mil once y el treinta de abril de dos mil dieciséis (folios 210-221).
4.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley y no se notan defectos que causen nulidad o indefensión.
Redacta la Magistrada Zamora Chavarría; y,
CONSIDERANDO
I.- Admisibilidad del recurso: El recurso de reconsideración se encuentra formulado en tiempo toda vez que la resolución de interés fue notificada el 29 de noviembre de 2013, mientras que la impugnación se presentó el 4 de diciembre de 2013, sea, dentro de los tres días hábiles posteriores a la comunicación del fallo.
II.- Aclaración inicial: Al momento en que este Tribunal se encontraba analizando el expediente de la denuncia por beligerancia política, de previo al dictado de la resolución de cita impugnada, el señor Gerardo Guerrero Arrieta presentó coadyuvancia activa, la que fue remitida por oficio n.° ORGO-858-2013, suscrito por la servidora Ana Yenci Gutiérrez Espinoza, jefa a.i. de la Sede Regional de Golfito, cuyos documentos fueron recibidos en la Secretaría de este Tribunal el 13 de noviembre de 2013 (folios 194-195).
Por ende, a pesar de que ya se dictó la resolución de fondo, lo que deja carente de interés la citada coadyuvancia, procede comunicarle al señor Guerrero Arrieta los alcances del fallo n.° 5225-E6-2013.
III.- Examen de fondo: El señor Cortés Molina, en representación del señor Carrillo Pérez, divide sus alegatos en tres ejes básicos: a) la carencia de regulaciones precisas sobre JUDESUR; b) la falta de análisis sobre el error de hecho en que, a su juicio, incurrió su representado y que amerita su exculpación; c) la inexistencia de las instituciones semiautónomas en el ordenamiento jurídico costarricense, según criterio de la Sala Constitucional (folios 202-208).
1) Sobre la naturaleza jurídica de JUDESUR: A) Alegatos recursivos: El representante legal del encausado señala, sobre este tópico, lo siguiente: 1) que JUDESUR no forma parte del Gobierno Central o el Poder Ejecutivo por ser una institución descentralizada, la cual tiene total independencia financiera y administrativa; 2) que si bien JUDESUR es una institución semiautónoma, se trata de un ente público con una extraña naturaleza jurídica producto de una mezcla de derecho privado y derecho público; 3) que JUDESUR se nutre de un 18% generado por las ventas del Depósito Libre Comercial de Golfito, por lo que el Poder Ejecutivo no tiene injerencia financiera y administrativa; 4) que por ley se delegó en JUDESUR la administración e inversión del impuesto de venta en proyectos de la zona sur, por lo que el Estado no tiene injerencia alguna, de tal forma que el criterio de la Procuraduría General de la República (PGR) citado en la resolución no se aplica a JUDESUR porque la titularidad de su capital le pertenece y el Estado no es el único titular del capital y no puede, irrestrictamente, disponer de los fondos o patrimonio de la Institución.
B) Pronunciamiento de interés: En el fallo que se impugna se hizo referencia a la naturaleza jurídica de JUDESUR como institución semiautónoma y, consecuentemente, como ente público estatal, en los siguientes términos:
“II.- Naturaleza jurídica de JUDESUR: La ley n.° 7012 de 4 de noviembre de 1985, publicada en La Gaceta n.° 227 de 27 de noviembre de 1985, denominada: “Creación de un Depósito Libre Comercial en el Área Urbana de Golfito”, define la naturaleza jurídica de JUDESUR. En lo conducente, el artículo 10 de ese cuerpo legal establece:
“Artículo 10.-
Créase la Junta de desarrollo regional de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas, llamada en esta ley la Junta como Institución semiautónoma del Estado, con personalidad jurídica propia e independencia administrativa, domiciliada en el cantón de Golfito.
La Junta tendrá entre sus fines primordiales el desarrollo socioeconómico integral de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas, así como la administración y operación del giro comercial del depósito libre comercial de Golfito.
(…)
Para ejecutar las tareas propias de la Junta, se nombrará a un Director Ejecutivo y el personal necesario, cuyas funciones determinará el reglamento orgánico.”.
Sobre la naturaleza jurídica de JUDESUR, la Procuraduría General de la República expresó:
“La normativa expuesta confiere a la JUDESUR la naturaleza jurídica de una "Institución semiautónoma del Estado", figura que no contempla nuestra Constitución Política, pero que jurídicamente recibe el mismo tratamiento de las "instituciones autónomas", con la única diferencia de que la primera constituye un ente descentralizado que no requiere la mayoría reforzada de votos que prevé el artículo 189 constitucional para la creación de las últimas.” (dictamen n.° C-149-2002 de 11 de junio de 2002).
Para mayor claridad, acerca de las instituciones semiautónomas, en el dictamen n.° C-223-99 de 11 de noviembre de 1999, el órgano procurador subrayó:
"(...) debe entenderse que la "institución semiautónoma" es manifestación del proceso de descentralización administrativa, por medio del cual el Estado transfiere una competencia a un ente público menor. La descentralización presupone, entonces, la creación de un ente público, que integrará la administración pública descentralizada con el objeto de cumplir determinados fines públicos. La creación de una persona jurídica pública titular de competencias descentralizadas señala, además, que el ente goza de una autonomía administrativa, dirigida precisamente a permitir el cumplimiento de sus competencias y satisfacer el fin público que justifica su creación. Ello por cuanto la personalidad jurídica, esencial en toda forma de descentralización, plena o no, implica por sí un mínimo de autonomía funcional y un grado mínimo de tutela administrativa." (el subrayado es suplido).
En referencia al concepto ente público estatal, contenido en el párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral, esta Magistratura enfatizó que “al establecer el legislador la prohibición absoluta de participación político-electoral para los integrantes de las juntas directivas, gerentes y subgerentes de las instituciones autónomas y todo ente público estatal consideró, concretamente, el modelo de organización previsto para las instituciones o empresas que conforman la Administración Descentralizada (instituciones autónomas, semiautónomas o empresas del Estado, entre otras)” (resolución n.° 762-E8-2010 de las 16:40 horas del 16 de febrero de 2010).
De forma posterior, por resolución n.° 4157-E6-2012 de las 14:25 horas del 30 de mayo de 2012, este Tribunal se pronunció sobre el concepto ente público estatal, en los siguientes términos:
“En cuanto a la categoría ente público estatal, estos constituyen organizaciones a las que se les dota de personalidad jurídica, sea, de una titularidad específica para adquirir derechos y contraer obligaciones. Su carácter público estará determinado, entre otros aspectos, por su creación legal, las potestades administrativas que le sean asignadas, los fines públicos o de utilidad general que persiguen y por estar regidos por el Derecho Público (artículos 1, 3 y 4 de la Ley General de la Administración Pública). La condición de estatal estará determinada, a su vez, por la titularidad de sus capitales. Se estará en presencia de entidades de derecho público estatal cuando el Estado sea el único titular del capital y pueda disponer, irrestrictamente, de los fondos o patrimonio de las organizaciones (véase, en este sentido, el dictamen de la Procuraduría General de la República n.° C-328-2004).” (el resaltado pertenece al original).
Conforme las citas precedentes, no cabe duda que JUDESUR es una institución semiautónoma y, como tal, constituye un ente público estatal. Por tal motivo, el Director Ejecutivo de esa institución está incluido dentro de los cargos con impedimento absoluto de participar en actividades político-electorales, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 146 del Código Electoral.”.
A mayor abundamiento y teniendo en cuenta los alegatos del recurrente, conviene mencionar algunas particularidades de la ley n.° 7012 de 4 de noviembre de 1985, denominada: “Creación de un Depósito Libre Comercial en el Área Urbana de Golfito”, en adelante la ley, que determinan a JUDESUR como un ente público estatal.
No es cierto, como equivocadamente lo señala el promovente, que JUDESUR tenga total independencia financiera y administrativa dado que, por disposición de ley, se trata de un ente descentralizado al cual el ordenamiento jurídico le otorga competencias públicas para satisfacer fines públicos pero con potestades administrativas limitadas. Ello le impide, por ejemplo, regular asuntos ajenos a su competencia, como la actividad fiscal del depósito libre comercial de Golfito o las condiciones bajo las cuales se ejerce el derecho de compra en esa zona comercial.
Véase, en primer término, que compete al Ministerio de Hacienda ejercer “las atribuciones de fiscalización y verificación, tanto en materia tributaria como aduanera, sobre el ingreso, la permanencia y el destino de las mercancías.” (artículos 4 y 11 de la ley).
En segundo lugar, sobre los fines públicos perseguidos, el artículo 10 de la ley señala que JUDESUR “tendrá entre sus fines primordiales el desarrollo socioeconómico integral de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas, así como la administración y operación del giro comercial del depósito libre comercial de Golfito.”.
El artículo 11 de la ley, por su parte, especifica que, aunque la totalidad de los impuestos generados es administrada por JUDESUR, esta debe destinar “los recursos al financiamiento de proyectos de desarrollo regional y local, presentados por organizaciones constituidas y con personería jurídica debidamente inscrita, incluidas las municipalidades de los cantones de Golfito, Osa, Corredores, Coto Brus y Buenos Aires.”. Agrega, asimismo, que los recursos “se utilizarán para financiar proyectos productivos y de servicios, para ejecutar obras de infraestructura, programas de salud, educación, capacitación técnica y proyectos de interés social a favor de los grupos más vulnerables de los cantones de Golfito, Osa, Corredores, Coto Brus y Buenos Aires.”.
En tercer lugar, el artículo 23 de la ley preceptúa que JUDESUR se regirá por la Ley de Contratación Administrativa, la Ley General de la Administración Pública y, supletoriamente, por el Código de Comercio. Además, que se someterá a los controles y fiscalización de la Contraloría General de la República, lo que indica que este ente está regulado por el derecho público y no por el derecho privado.
Finalmente, importa señalar que la propia ley autorizó al Poder Ejecutivo a crear un depósito libre comercial en el área urbana de Golfito, con “el objeto de estimular el progreso económico, de orientar el desarrollo turístico hacia el interior del país y de favorecer aquellas zonas afectadas directamente por el retiro de la Compañía Bananera de Costa Rica” (artículo 1).
El artículo 4 de la ley, en el mismo sentido, reitera que “el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Hacienda, fiscalizará, en cualquier momento, este depósito y en su caso, recomendará las disposiciones que estime necesarias para llevar a cabo un eficiente control.”. Además, el artículo 10 reseña que el Poder Ejecutivo, “mediante decreto y a propuesta de la Junta, procederá a dictar, reformar y publicar en La Gaceta, los reglamentos internos de organización y de servicios necesarios para el eficaz funcionamiento externo e interno de la Junta.”.
En síntesis, contrario a lo que sostiene la defensa del investigado, la propia ley es clara en cuanto a que: a) JUDESUR tiene personalidad jurídica propia (ente); b) el Depósito Libre fue creado con recursos estatales para satisfacer fines públicos, lo que determina la asignación legal de los recursos por parte de JUDESUR (patrimonio público); c) el ente fue creado por ley y está sometido al control estatal (carácter estatal).
2) Sobre la falta de análisis del error de hecho: A) Alegatos recursivos: Estima la representación legal del encausado que la resolución combatida no desarrolló el tema de que el Director Ejecutivo de JUDESUR actuó bajo error de hecho, por lo que su conducta no es sancionable. Agrega que, aunque el investigado admitió que participó en una actividad de elecciones internas del P.L.N., no sacrificaría su cargo por un puesto político no remunerado, lo que indica que actuó con desconocimiento del artículo 146 del Código Electoral.
B) Análisis puntual: El recurrente insiste en utilizar la figura del “error de hecho” como causa de exculpación de su defendido; sin embargo, como se indicó en la sentencia recurrida, el señor Carrillo Pérez, “en virtud de su cargo, estaba obligado a advertir, examinar y asegurarse de las consecuencias de sus actos, de previo a participar en asuntos político-partidarios, sin que pueda admitirse desconocimiento de las reglas jurídicas, error de hecho o ausencia de dolo como lo alega la defensa del encausado (…) cualquier funcionario público debe abstenerse en temas político-electorales, de conformidad con los niveles de restricción que, claramente, desarrolla el ordinal 146 ibidem a la luz del mandato constitucional de neutralidad político-electoral contenido en el artículo 102 inciso 5) de la Constitución Política; siendo que esta en su artículo 129, prescribe que nadie puede alegar ignorancia de la ley.” (el destacado pertenece al original).
Importa reiterar que el investigado, bajo ningún concepto, podía desconocer las consecuencias jurídicas aplicables a su proceder. Por ende, la situación analizada dentro del expediente no constituye una excepción al principio de inexcusabilidad dado que la obligación del encausado de conocer la ley (artículo 129 de la Constitución Política) no admite, de modo razonable, desentenderse del artículo 146 del Código Electoral porque, precisamente, la neutralidad político-electoral exigida a todo funcionario público constituye uno de los ejes del diseño constitucional costarricense (artículos 95.3 y 102.5), aspecto que el denunciado debió apreciar con mayor celo tratándose de un funcionario público de alto rango, como lo es el Director Ejecutivo de una institución semiautónoma.
3) Sobre la inexistencia de instituciones semiautónomas en el ordenamiento jurídico costarricense: A) Alegatos recursivos: Aduce la defensa del investigado que, recientemente, la Sala Constitucional señaló que no existen instituciones semiautónomas sino solo autónomas, lo cual es de acatamiento erga omnes; por ende, a su juicio, los criterios de la PGR y del Tribunal Supremo de Elecciones no se ajustan a derecho y son inconstitucionales, lo que daría lugar para acudir a la sede constitucional a invocar lo que en derecho corresponde. También subraya que la Sala Constitucional ha sostenido que los directores ejecutivos de las instituciones semiautónomas no están sujetos a la prohibición del artículo 146 del Código Electoral.
B) Criterio de fondo: El representante legal del defendido no indica cuáles son las sentencias de la Sala Constitucional que sustentan sus alegatos. Sin perjuicio de ello, se reitera que el artículo 146 del Código Electoral, en su párrafo segundo, determina que tienen prohibición absoluta de participar en actividades político-electorales, entre otros, los directores ejecutivos de todo ente público estatal. A partir de esta formulación legal, carece de relevancia, para la resolución del presente asunto, la discusión de si JUDESUR es una institución autónoma o semiautónoma dado que sí está claro que, en ambos casos, se trata de un ente público estatal. En adición, téngase presente que su carácter de ente semiautónomo está dispuesto por su ley de creación.
En cuanto a la alegada ausencia de prohibición absoluta de participación política de los directores ejecutivos de las instituciones semiautónomas (artículo 146 ibidem) existe amplia jurisprudencia de este Tribunal que, en el caso de los entes públicos estatales, como lo es JUDESUR, establece esa prohibición de conformidad con las potestades constitucionales y legales en la materia (artículos 99 y 102 incisos 3 y 5 de la Constitución Política, 12 incisos c) y d) y 265 a 270 del Código Electoral).
IV.- Cancelación de la credencial municipal que ostenta el investigado: Dado que el señor Ignacio Carrillo Pérez también ostenta el cargo de concejal suplente del distrito Canoas, cantón Corredores, según resolución de este Tribunal n.° 0547-E11-2011 de las 09:40 horas del 19 de enero de 2011 (folios 211-221 del expediente), una vez publicada en La Gaceta la sentencia recurrida, procede cancelar esa credencial en expediente separado y realizar la reposición correspondiente, de conformidad con lo establecido en el artículo 208, párrafo segundo del Código Electoral.
POR TANTO
Se declara sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto. Procédase conforme a lo indicado en el considerando cuarto de esta resolución. Notifíquese a los señores Jorge Antonio Cortés Salinas y Gerardo Guerrero Arrieta. Comuníquese al señor Guerrero Arrieta la resolución n.° 5225-E6-2013 de las 13:55 horas del 29 de noviembre de 2013. Habiendo esta última adquirido firmeza, comuníquese en los términos dispuestos por la misma.
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron
Marisol Castro
Dobles
Fernando del Castillo Riggioni
Beligerancia política
C/ Ignacio Carrillo Pérez
Director Ejecutivo de JUDESUR
JJGH/ayv.-