N.º 132-E8-2014.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las diez horas treinta minutos del quince de enero de dos mil catorce.
Consulta formulada por la señora LIANETTE MEDINA ZAMORA, en su condición de Jefa del Área de Planificación, Presupuesto y Control Interno de la Dirección General de Operaciones de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), respecto de las limitaciones de participación político-electoral que le resultan aplicables.
RESULTANDO
Redacta el Magistrado Esquivel Faerron; y,
CONSIDERANDO
I.- Admisibilidad de la gestión consultiva: El artículo 102 inciso 3) de la Constitución Política concede al Tribunal Supremo de Elecciones la potestad de interpretar, en forma exclusiva y obligatoria, las disposiciones constitucionales y legales referidas a la materia electoral. A nivel legal el desarrollo del mandato constitucional preceptúa en el inciso d) del numeral 12 del Código Electoral, lo siguiente:
Al TSE le corresponde, además de las atribuciones que le confieren la Constitución, este Código y demás leyes, lo siguiente: (…) d) Emitir opinión consultiva a solicitud del comité ejecutivo superior de cualquiera de los partidos políticos inscritos o de los jerarcas de los entes públicos que tengan un interés legítimo en la materia electoral. Cualquier particular también podrá solicitar una opinión consultiva, pero en este caso quedará a criterio del Tribunal evacuarla, si lo considera necesario para la correcta orientación del proceso electoral y actividades afines. Cuando el Tribunal lo estime pertinente, dispondrá la publicación de la resolución respectiva.”.
Conforme a la normativa expuesta, este Tribunal se permite responder a la consulta formulada por la señora Medina Zamora dado que cumple el propósito de orientar el proceso electoral al estar de por medio una inquietud sobre las limitaciones de participación política-electoral que acompañan al cargo que ejerce.
II.- Sobre el régimen de prohibición de parcialidad y participación política de los empleados y funcionarios públicos. Como preámbulo al estudio y para una adecuada comprensión y análisis del presente asunto, resulta indispensable retomar lo dispuesto en el artículo 146 del Código Electoral vigente que dispone:
“ARTÍCULO 146.- Prohibición para empleados y funcionarios públicos
Prohíbese a los empleados públicos dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político-electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político. Los jefes inmediatos de dichos empleados serán los responsables de vigilar el cumplimiento de esta disposición.
Quienes ejerzan la Presidencia o las Vicepresidencias de la República, los ministros(as) y viceministros(as), y los miembros activos o las miembros activas del servicio exterior, el contralor o la contralora y subcontralor o subcontralora generales de la República, el (la) defensor(a) y el (la) defensor(a) adjunto(a) de los habitantes, el (la) procurador(a) general y el (la) procurador(a) general adjunto(a), quienes ejerzan la presidencia ejecutiva, o sean miembros(as) de las juntas directivas, directores ejecutivos, gerentes y subgerentes de las instituciones autónomas y todo ente público estatal, los(as) oficiales mayores de los ministerios, los(as) miembros (as) de la autoridad de policía, los(as) agentes del Organismo de Investigación Judicial (OIJ), los magistrados(as) y toda persona empleada del TSE, los magistrados y funcionarios(as) del Poder Judicial que administren justicia, y quienes tengan prohibición en virtud de otras leyes, no podrán participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos, ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género.
En materia electoral, las personas funcionarias incluidas en el párrafo segundo de este artículo, únicamente podrán ejercer el derecho a emitir su voto el día de las elecciones en la forma y las condiciones establecidas en este Código.
El TSE podrá ordenar la destitución e imponer inhabilitación para ejercer cargos públicos por un período de dos a cuatro años, a los funcionarios citados, cuando sus actos contravengan las prohibiciones contempladas en este artículo.” (el subrayado no pertenece al original).
Según el diseño normativo elaborado por el legislador, la norma contempla prohibiciones o restricciones de diferente grado. Así, el primer grupo de funcionarios, contenido en el párrafo inicial, tiene vedado favorecer con sus cargos a un partido político o dedicarse, en sus horas laborales, a trabajos o discusiones partidarias. El segundo grupo, está compuesto por funcionarios que, en razón de la naturaleza de su cargo o jerarquía, están sujetos a una restricción más rigurosa y se consideró necesario proscribirles, expresamente, toda forma de participación político partidaria salvo la emisión del voto de modo tal que sus derechos políticos quedan entonces reducidos al ejercicio del sufragio el día de las elecciones (ver, en ese sentido, resoluciones n.° 1927-E8-2008 de las 10:05 horas del 05 de mayo de 2009 y n.º 4875-E8-2010 de las 12:00 horas del 13 julio de 2010).
En forma reiterada la jurisprudencia electoral ha destacado la relevancia del derecho de participación política dentro de la configuración democrática del Estado costarricense, lo que conlleva que la interpretación de las normas que restrinjan este derecho debe observar el principio de in dubio pro participación. Bajo esa premisa, se ha entendido que no resulta admisible ampliar los cargos sujetos a la prohibición contenida en el párrafo segundo del artículo 146 mediante analogía, sino que la interpretación debe ser restrictiva atendiendo a que el listado de cargos es numerus clausus, salvo restricción especial establecida por otra ley específica.
III. Sobre el fondo. En la especie, la señora Medina Zamora consulta a este Tribunal si las prohibiciones contempladas en el artículo 146 del Código Electoral son aplicables al cargo que ejerce como Jefa del Área de Planificación, Presupuesto y Control Interno de la Dirección General de Operaciones de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL); lo que exige, como preámbulo, la revisión de la naturaleza jurídica de esa superintendencia y las características del cargo en estudio a fin de definir el régimen jurídico aplicable.
a) Sobre la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL) y la Jefatura del Área de Planificación, Presupuesto y Control Interno de su Dirección General de Operaciones. El artículo 1° de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley N° 7593, señala que la ARESEP es una institución autónoma con personalidad jurídica, patrimonio propio, así como autonomía técnica y administrativa. Asimismo, los artículos 45 y 59 identifican a la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL) como uno de sus órganos; el encargado de regular, aplicar, vigilar y controlar el ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones.
Según su naturaleza jurídica, la SUTEL es un órgano de desconcentración máxima adscrito a la ARESEP, con personalidad jurídica instrumental propia para administrar el Fondo Nacional de Telecomunicaciones, realizar la actividad contractual, administrar sus recursos y su presupuesto, así como para suscribir los contratos y convenios que requiera para el cumplimiento de sus funciones. Sin embargo, en las materias que no son cubiertas por esa desconcentración, existe sujeción jerárquica.
Por ello, la Junta Directiva de la ARESEP ejerce el poder disciplinario sobre los miembros del Consejo de la SUTEL. Además le corresponde la aprobación de las estrategias del órgano, los planes anuales operativos, los estados financieros, las normas generales de organización interna y aquellas relativas a las relaciones entre SUTEL y sus empleados; entre ellos, la creación de plazas, los esquemas de remuneración y, en general, los derechos y obligaciones de los servidores de la Superintendencia (artículos 61 y 73:q y dictámenes c-126-2010 del 17 de junio de 2010 y C-219-2010 del 5 de noviembre del 2010 de la Procuraduría General de la República).
Por su parte, según el Manual descriptivo de cargos de la ARESEP y sus órganos desconcentrados, la Jefatura de Planificación y Control Interno de la SUTEL se encarga de la dirección, coordinación, planeamiento, supervisión, evaluación, control y ejecución de las actividades técnicas y administrativas de planificación y control interno (folios 02 a 04).
b) Sobre el régimen de prohibición de parcialidad y participación política aplicable al cargo de Jefatura del Área de Planificación, Presupuesto y Control Interno de la Dirección General de Operaciones de la SUTEL. Tal como se desprende de la normativa expuesta, el cargo que desempeña la consultante no está incorporado –de manera expresa- en la lista taxativa que recoge el párrafo segundo del numeral 146 del Código Electoral (referido a la prohibición absoluta de participación político-electoral) y, del análisis integral de la Ley de la ARESEP y sus reglamentos, se desprende que no hay previsión normativa especial que le imponga algún régimen similar.
Por otra parte, este Tribunal ha reiterado que -al establecer el legislador la prohibición absoluta para los integrantes de las juntas directivas, gerentes y subgerentes de las instituciones autónomas y todo ente público estatal- consideró, concretamente, el modelo de organización previsto para las instituciones o empresas que conforman la Administración Descentralizada (instituciones autónomas, semiautónomas o empresas del Estado, entre otras), lo que no incluye a órganos desconcentrados, como la Superintendencia de Telecomunicaciones en estudio (ver resoluciones n.° 0762-E8-2010 de las 16:40 horas del 06 de febrero, n.° 888-E8-2010 de las 18:00 horas del 09 de febrero y 1234-E8-2010 de las 12:01 horas del 23 de febrero, todas del 2010). En todo caso, el cargo que desempeña la interesada -dada su naturaleza - no resultaría asimilable o equivalente al de un gerente, subgerente o miembro de junta directiva, en los términos previstos en la norma.
En consecuencia, la restricción de participación político-electoral que acompaña ese cargo sigue siendo la genérica, contemplada en el párrafo primero del artículo 146 del Código Electoral, pues no existe norma alguna que le imponga un régimen diverso, lo que implica que tiene prohibido –únicamente- “dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político-electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político”.
POR TANTO
Se evacua la consulta en el sentido de que a la Jefatura del Área de Planificación, Presupuesto y Control Interno de la Dirección General de Operaciones de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL) únicamente le alcanza la restricción genérica a la participación político-electoral, contenida en el párrafo primero del artículo 146 del Código Electoral, es decir, tiene prohibido “dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político-electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político”. Notifíquese a la gestionante.
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron
Marisol Castro Dobles
Fernando del Castillo
Riggioni