N.° 172-E-2004.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las nueve horas quince minutos del veintiuno de enero de dos mil cuatro.
Recurso de amparo electoral interpuesto por Henry Cerdas Sánchez, cédula de identidad 3-287-021, en contra del Concejo Municipal de Oreamuno de Cartago y del señor Walter Granados Torres, Alcalde Municipal del cantón de Oreamuno.
RESULTANDO
1.- Mediante escrito presentado vía fax ante la Secretaría de este Tribunal el 23 de julio del 2003, el señor Henry Cerdas Sánchez, en su condición de Primer Alcalde Suplente del cantón de Oreamuno, presenta recurso de amparo electoral en contra del Concejo Municipal de Oreamuno. El señor Cerdas Sánchez alega que se la han violentado sus derechos político-electorales ya que en virtud de incapacidad médica del Alcalde Propietario, señor Walter Granados Torres, del 2 de julio al 13 de julio del 2003, no se le llamó como sustituto de éste y, en su lugar, se nombró a Neftalí Gómez Ulett, funcionario municipal. Por lo anterior y en vista que se le dejó en estado de indefensión, afirma que la Municipalidad quedó sin representante legal de conformidad con lo establecido en los artículos 14 y 17 del Código Municipal. Asimismo, denuncia que el Concejo Municipal autorizó al señor Gómez Ulett a firmar cheques en ausencia del Alcalde Propietario, situación que contraría normas de la Ley de Control Interno y los numerales 107 al 110, 112, 113 y 116 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Solicita que se realice la investigación del caso, que se establezcan las sanciones que ameriten y que se protejan sus derechos electorales.
2.- En resolución de las 15:25 horas del 7 de agosto del 2003, se cursó el recurso de amparo electoral mediante el expediente n.º 200-S-2003, concediéndole audiencia al señor Pablo Álvarez Granados, en su calidad de Presidente del Concejo Municipal de Oreamuno.
3.- Mediante escrito presentado el 13 de agosto del 2003, el señor Henry Cerdas Sánchez adiciona el recurso de amparo electoral presentado, motivándolo también en contra del señor Walter Granados Torres, Alcalde Municipal del cantón de Oreamuno. Agrega que el Alcalde Municipal se incapacitó nuevamente desde el 6 de agosto del 2003 por un período que no se le ha indicado, pero que se mantiene al día 11 de agosto, fecha del escrito, con lo cual la Municipalidad de Oreamuno se encuentra sin Alcalde Municipal. De igual forma, cuestiona que en el presupuesto municipal no se encuentre consignado rubro correspondiente para la suplencia del Alcalde Municipal, la cual expone es la excusa que se le ha indicado como razón para no llamar a los alcaldes suplentes. Solicita se pida el expediente administrativo y en especial las incapacidades del Alcalde Municipal.
4.- En escrito presentado el 13 de agosto del 2003 ante la Secretaría del Tribunal, el Presidente del Concejo Municipal de Oreamuno, señor Pablo Álvarez Granados, se refiere a la audiencia conferida por este Tribunal y adjunta prueba documental al efecto. Manifiesta que el alcalde Granados Torres, al comunicar al Concejo Municipal su incapacidad médica para asistir a la sesión ordinaria del 9 de julio del 2003, no solicitó que se llamara a ocupar el cargo a ninguno de los alcaldes suplentes. Además, advierte que la afirmación hecha por el recurrente en el sentido de que el Concejo Municipal nombró como alcalde interino al funcionario municipal Neftalí Gómez Ullet es totalmente falsa e insiste en que el Concejo Municipal no realizó nombramiento alguno de Alcalde Interino. Aclara que si bien en la sesión del 9 de julio del 2003 el funcionario Gómez Ullet fue autorizado para firmar cheques en ausencia del Alcalde Propietario, dicha medida se dejó sin efecto en sesión celebrada el 16 de julio del 2003, sin que el citado funcionario firmara cheque alguno. Igualmente aclara que según el encargado de Recursos Humanos de la Municipalidad, la incapacidad del alcalde Granados Torres lo fue por un período de 5 días, del 7 al 11 de julio, y no en las fechas consignadas por el recurrente. Asimismo, indica que el Concejo Municipal no tiene claro cuál es el órgano competente para llamar al ejercicio a los alcaldes suplentes, lo cual motivó, en la sesión ordinaria del 9 de julio del 2003, solicitarle a la Procuraduría General de la República su pronunciamiento al respecto, y, además, expresa que no existe contenido económico dentro del presupuesto ordinario y extraordinario para el pago del salario de los alcaldes suplentes. Solicita que en vista de que los hechos descritos por el recurrente no se apegan a la verdad de lo acontecido se declare sin lugar el recurso interpuesto.
5.- Mediante escrito presentado el 29 de agosto del 2003, el señor Henry Cerdas Sánchez, adjunta documentación que detalla para que sea considerada como prueba para mejor resolver.
6.- En escrito presentado ante la Secretaría de este Tribunal el 21 de agosto del 2003, el señor Henry Cerdas Sánchez presenta un nuevo recurso de amparo electoral (expediente n.º 212-S-2003) en contra del Concejo Municipal de Oreamuno y del señor Walter Granados Torres, Alcalde Municipal del cantón de Oreamuno. Como nueva justificante para presentar el recurso se invoca que el señor Granados Torres, ante nueva incapacidad médica y mediante oficio dirigido al Concejo Municipal, designó para su sustitución a la Segunda Alcaldesa Suplente, señora Ileana Calvo Alegría. El señor Cerdas Sánchez alega que tal designación se realizó sin tomar en cuenta el orden de designación al puesto de alcaldes suplentes, con lo cual se pasó “por encima” su designación como Primer Alcalde Suplente. Argumenta que no haberlo llamado a suplir al Alcalde Propietario obedece a una represalia por denuncias y recursos legales que ha presentado en contra de actuaciones de la Municipalidad que ha considerado irregulares.
7.- En escrito presentado vía facsímil ante la Secretaria de este Tribunal, el 4 de setiembre del 2003, el señor Henry Cerdas Sánchez, adjunta nueva documentación para que sea considerada como prueba para mejor resolver.
8.- En resolución de las 12:55 horas del 4 de setiembre del 2003 y dada la similitud de hechos, recurridos y pretensiones contenidas en los recursos de amparo electoral n.º 200-S-2003 y n.º 212-S-200, ambos planteados por Henry Cerdas Sánchez, este Tribunal ordenó acumular las causas citadas a la primera de ellas, expediente n.º 200-S-2003.
9.- Por resolución de las 10:45 horas del 18 de diciembre del 2003 y en vista de la acumulación de procesos señalada en el resultado anterior, se le concedió audiencia al señor Walter Granados Torres, en su calidad de Alcalde Municipal, y al señor Pablo Álvarez Granados, Presidente del Concejo Municipal de Oreamuno; la audiencia conferida a este último obedeció a los nuevos hechos indicados por el recurrente.
10.- Mediante escritos presentados el 6 de enero del 2004, los señores Walter Granados Torres y Pablo Álvarez Granados, Alcalde Municipal y Presidente del Concejo Municipal del cantón de Oreamuno, respectivamente, contestaron la audiencia conferida por este Tribunal. El alcalde municipal Granados Torres confirma que efectivamente estuvo incapacitado por un periodo de cinco días en el mes de julio y nuevamente a partir del 6 de agosto, ambos meses del 2003. Señala que para la primera incapacidad no convocó al recurrente en su calidad de primer alcalde suplente porque no existe obligación jurídica para ello. En cuanto a la segunda incapacidad, indica que nombró a la Segunda Alcalde Suplente, del 18 al 22 de agosto, por las siguientes razones: 1) no existe normativa que lo obligue a nombrar al primer alcalde cuando sus ausencias sean temporales, 2) dado la disponibilidad y actitud de respaldo de la Segunda Alcalde Suplente para con el accionar municipal, 3) por respeto al principio de igualdad social de la mujer, 4) por la evidente y constante pugna de conflictos e intereses que ha presentado el Primer Alcalde Suplente, aquí recurrente, contra las actuaciones municipales, y 5) porque la prestación de servicios de la señora Segunda Alcalde Suplente lo fue sin remuneración en vista de que no existe contenido presupuestario para cubrir las ausencias del alcalde. Además manifiesta que, de conformidad con el inciso a) del artículo 17 del Código Municipal, se entiende que es competencia del alcalde propietario designar y nombrar al alcalde suplente que lo sustituya en sus ausencias temporales. Solicita se rechace en todos sus extremos el recurso presentado. Por su parte, el Presidente del Concejo Municipal advierte que efectivamente el Alcalde Propietario llamó al ejercicio a la Segunda Alcalde Suplente, pero que en ese nombramiento el Concejo Municipal no tiene competencia. Reitera los alegatos expuestos en la primera audiencia que le confirió este Tribunal, visibles en el resultando cuarto de esta resolución. Solicita al Tribunal rechazar en todos sus extremos el recurso presentado y eximir de toda responsabilidad al Concejo Municipal sobre los hechos alegados por el recurrente.
11.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley. Esta resolución se dicta de conformidad con lo que establece el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
Redacta el magistrado Sobrado González; y,
CONSIDERANDO
I.- Hechos probados: Como tales y de relevancia para la resolución de este asunto, se tienen los siguientes:
a).- Que el señor Gerardo Walter Granados Torres fue electo Alcalde Propietario de la Municipalidad del cantón de Oreamuno (ver Declaratoria de Elección de Alcaldes de las Municipalidades de los cantones de la Provincia de Cartago mediante resolución n.º 2384-E-2002 de las 15:45 horas del 27 de diciembre del 2002).
b).- Que los señores Henry Cerdas Sánchez y Lilliana Calvo Alegría fueron electos, respectivamente, como primer y segundo alcaldes suplentes de la Municipalidad de Oreamuno (ver resolución n.º 2384-E-2002 supracitada).
c).- Que ante la incapacidad médica del alcalde propietario Granados Torres de los días 7 al 11 de julio del 2003, no se designó por el propio Alcalde ni por el Concejo Municipal sustituto alguno para reemplazar al Alcalde Propietario (ver folios 15, 173 y 174 del expediente).
d).- Que ante nueva incapacidad médica del señor Alcalde Propietario Granados Torres, iniciada el 6 de agosto del 2003, éste nombró a la Segunda Alcalde Suplente, señora Lilliana Calvo Alegría para que lo sustituyera del 18 al 22 de agosto del 2003 (ver folios 174 y 239 del expediente).
II.- Sobre la legitimación del recurrente: El artículo 33 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, ley n.º 7135 del 11 de octubre de 1989, de aplicación al recurso de amparo electoral, establece que “Cualquier persona podrá interponer el recurso de amparo.”. Según interpretación de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, que también comparte este Tribunal, el término “cualquier persona” “(...) se refiere al agraviado en un derecho constitucional o a todas aquellas personas que lo interpongan a su favor. Es decir, toda persona está habilitada para promover esta acción (individual o colectiva) pero en el entendido de que si la plantea el agraviado, ésta (sic) deberá ser titular del derecho constitucional lesionado y si lo interpone otra persona que no sea el agraviado, será a favor de éste” (sentencia de la Sala Constitucional n.º 93-90 de las 10 horas del 24 de enero de 1990).
En el caso que nos ocupa, el recurrente Henry Cerdas Sánchez, Primer Alcalde Suplente de la Municipalidad de Oreamuno, considera que ante incapacidades médicas temporales del Alcalde Propietario, señor Granados Torres, se han lesionado sus derechos políticos fundamentales, por una parte, porque estando incapacitado el Alcalde Propietario, no se le llamó – ni por el Alcalde Propietario, ni por el Concejo Municipal – al ejercicio de la suplencia, quedando la municipalidad sin Alcalde, y por otro lado, porque en un nuevo período de incapacidad, en lugar de su persona, se llamó a la Segunda Alcalde Suplente, no respetando con ello el orden de puestos en que fueron electos. Asimismo, el recurrente alega presuntas violaciones a normas de la Ley de Control Interno y de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos por parte de la Municipalidad de Oreamuno.
Ante los alegatos referidos al ejercicio de la suplencia para sustituir al Alcalde Propietario, el Tribunal considera que existe mérito suficiente para examinar el fondo de lo planteado, ya que la naturaleza en la elección popular del Alcalde y alcaldes suplentes podría conllevar la eventual lesión a derechos fundamentales electorales que en el caso concreto afectaría al recurrente, lo cual lo habilita para accionar en esta vía.
En cuanto a lo segundo, denuncia sobre el manejo presupuestario y financiero de la Corporación Municipal, el recurso resulta inadmisible. Según la jurisprudencia de este Tribunal, consignada y explicada adelante, lo procedente es remitir las presentes diligencias ante la Contraloría General de la República, para lo de su cargo.
III.- Sobre los gobiernos locales: Para el análisis del tema, resulta ineludible repasar algunas reflexiones jurisprudenciales en torno a los gobiernos locales.
Para tal efecto, importa traer a colación la resolución de este Tribunal n.º 1104-1-E-2002 de las 8:15 horas del 19 de junio del 2002, en la cual los gobiernos locales se destacan como coexistentes y paralelos al gobierno nacional. La resolución de cita resulta de fundamental importancia ya que plantea que el gobierno municipal se presenta como una réplica del gobierno nacional, pero a escala local. En este sentido se indica:
"Como lo hizo ver este Tribunal en su resolución n°. 2589 de las 9:10 horas del 1° de diciembre de 1999, nuestra Constitución Política dispone que Costa Rica es una república democrática, libre e independiente, en donde la soberanía reside exclusivamente en la nación. Como corolario de lo anterior, el gobierno nacional, aparte de alternativo y responsable, es de carácter popular y representativo, y corresponde ejercerlo a los Poderes de la triada clásica, a los cuales se suma un Tribunal Supremo de Elecciones que organiza, dirige y vigila los actos relativos al sufragio, contando al efecto con el rango e independencia propios de aquellos Poderes (art. 1, 2, 9 y 99).
Paralelamente al gobierno nacional coexisten gobiernos locales, a los que compete la administración de los intereses y servicios de cada uno de los cantones en que se distribuye la geografía costarricense (art. 168). Por responder dichos gobiernos municipales a idéntica lógica democrática, están confiados a un cuerpo deliberante o Concejo —integrado por regidores de elección popular y por síndicos que representan a los distritos que componen el correspondiente cantón, aunque estos últimos sólo tienen el derecho de hacerse oír en el referido Concejo, por cuanto carecen de voto en el seno del mismo (art. 171 y 172)— y a “un funcionario ejecutivo que designará la ley” (art. 169).
La autoridad superior del gobierno municipal, en lo relativo a la gestión de los intereses y servicios locales, se garantiza mediante el reconocimiento constitucional de la autonomía de las municipales frente al Estado (art. 170). Ahora bien, la misma Constitución, al momento de reconocerle esa autonomía al ente municipal, advierte su carácter corporativo. Como es bien sabido, las corporaciones públicas constituyen grupos humanos que autoadministran sus intereses mediante la organización de un ente público exponente y gestor de ellos; y, en el caso de las municipalidades, el grupo base de las mismas lo constituye el "municipio", entendido como "el conjunto de vecinos residentes en un mismo cantón, que promueven y administran sus propios intereses por medio del gobierno municipal" (art. 1° del Código Municipal).
De la anterior caracterización constitucional de la institución municipal en nuestro medio, la Sala Constitucional ha extraído sus elementos fundamentales, en los siguientes términos: “la existencia de una jurisdicción territorial para atender los intereses y servicios del nivel local; la constitución de una población fincada en lazos de vecindad, de manera que todo habitante del Cantón es munícipe; el gobierno formado por dos órganos diferenciados (Consejo y Alcalde) con funciones y relaciones entre ellos definidas; la naturaleza corporativa de la institución; garantía constitucional de independencia (autonomía); y la materia objeto de su administración, que está formada por todo aquello que sea o constituya ‘interés y servicio local’. Desde el punto de vista político, las municipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado territorio (cantón), con personalidad jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes del cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público para la satisfacción del bien común en su comunidad. Puede decirse, en síntesis, que las municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y funcionamiento ...” (voto n°. 5445 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999).
Como bien lo sostenía el Tribunal Supremo de Elecciones en su sentencia n°. 135-E-2002 de las 16 horas del treinta de enero del 2002, el carácter “alternativo” que la Constitución atribuye al gobierno nacional como corolario de la naturaleza democrática del Estado costarricense, significa que los Poderes que lo componen están integrados por miembros que periódicamente se renuevan. En el caso de los Diputados de la Asamblea Legislativa y del Presidente y los dos Vicepresidentes de la República, su designación se realiza a través de votaciones populares cada cuatro años, que deben llevarse a cabo el primer domingo de febrero del año en que haya de efectuarse la renovación de esos funcionarios (art. 133). Ese mecanismo electivo asegura y potencia el lazo representativo que vincula a dichas autoridades gubernamentales con la nación como titular que es de la soberanía (art. 2°).
Por la fuente de la que derivan tales principios de alternancia y de origen popular de las autoridades gubernamentales, los mismos se extienden a los entes municipales. De ahí que la Constitución estipula expresamente que los regidores “serán elegidos por cuatro años” (art. 171) y que compete al Tribunal Supremo de Elecciones efectuar el escrutinio definitivo de los sufragios emitidos en las elecciones de los “miembros de las Municipalidades” y hacer la respectiva declaratoria definitiva de elección (incisos 7 y 8 del artículo 102).
Hasta el proceso electoral celebrado en 1998, la elección de regidores y síndicos municipales coincidía con las votaciones para designar Presidente de la República y Diputados a la Asamblea Legislativa. No obstante que en febrero del presente año se eligieron, conjuntamente con éstos, los regidores de las distintas municipalidades del país, en virtud de lo dispuesto en el vigente Código Municipal (Ley n°. 7794 de 18 de mayo de 1998) se estableció un proceso electoral diferenciado para designar sus síndicos, fijándose como día de la votación el primer domingo del mes de diciembre inmediatamente posterior a la elección de regidores (ver resolución n°. 1543-E de las 8:35 horas del 24 de julio del 2001, la cual aclaró algunas contradicciones normativas que al respecto se presentan).
En relación con el “funcionario ejecutivo que designará la ley” previsto constitucionalmente, el mismo Código transforma la vieja figura del “ejecutivo municipal”, que era nombrado por el respectivo concejo municipal, en alcaldes de designación popular, a elegir conjuntamente con los síndicos y los restantes miembros de los concejos de distrito. Sobre este último órgano municipal, que es el encargado de vigilar la actividad municipal y colaborar en los distritos de las municipalidades, es menester señalar que está integrado por el respectivo síndico, quien lo preside, y por cuatro miembros propietarios más; aunque previsto en el anterior Código Municipal, esos cuatro miembros no eran de elección popular, sino de nombramiento a cargo del Concejo Municipal correspondiente.”.
La resolución citada agrega que las elecciones en el plano municipal, efectuadas el primero de diciembre del 2002 y en forma subsiguiente cada cuatro años, se muestran como una concreción del principio constitucional de alternabilidad gubernamental. Igualmente y como principio de relevancia para el análisis del presente recurso de amparo electoral, se sienta el criterio de que las normas del Código Electoral referidas al proceso electoral (elección de Presidente, Vicepresidentes y Diputados de la República) aplican extensivamente a las elecciones municipales, dada la similitud entre el gobierno de la república y el gobierno municipal, aunque se diferencien en cuanto a sus respectivos ámbitos de acción.
Conforme a lo expuesto, dentro del paralelismo existente entre gobiernos locales y gobiernos nacionales y ante un vacío normativo en los primeros, este Tribunal entiende aplicables a éstos los principios generales que rigen el gobierno a escala nacional. En este sentido, en el caso que nos ocupa, para el ejercicio de la suplencia de un Alcalde Propietario, resultan aplicables por analogía las reglas constitucionales existentes para la sustitución del Presidente de la República. En concreto, el modo para ejercer la suplencia por parte de los dos Vicepresidentes de la República, representa y constituye una fórmula aplicable a los dos Alcaldes Suplentes de una Corporación Municipal.
IV.- Sobre el vacío de autoridad creado en la Municipalidad de Oreamuno: Ante la primera ausencia temporal por incapacidad médica del Alcalde Propietario, resulta impropio que éste y en su defecto el Concejo Municipal del cantón de Oreamuno, no hayan dispuesto la oportuna sustitución mediante la designación de un alcalde suplente, ya que tal situación crea un vacío de autoridad que puede comprometer los intereses municipales.
En el expediente está demostrado que, ante la primera ausencia temporal del alcalde propietario Granados Torres en el mes de julio del 2003, no se designó a ninguno de los alcaldes suplentes como sustituto de éste. De hecho, aunque hubiese constituido una manifiesta ilegalidad, está demostrado que tampoco fue llamado a suplir la vacante el funcionario municipal Neftalí Gómez Ulett, según afirmó erróneamente el recurrente en su escrito inicial.
Adicionalmente, de los hechos que se tienen por acreditados en el expediente, se entiende que en el segundo período de incapacidad del Alcalde Propietario, en el período que va del 6 al 17 de agosto del 2003, no se nombró reemplazo para la ausencia del Alcalde titular. De cara a esas dos ausencias temporales por incapacidad médica del Alcalde Propietario, la primera manifiestamente demostrada, es evidente el irregular vacío de poder propiciado.
V.- Sobre la sustitución del Alcalde Propietario: Como regla de principio, es al propio Alcalde al que le corresponde decidir cual de los dos alcaldes suplentes le sustituye, gozando de plena discrecionalidad a la hora de hacer tal designación.
La autonomía de quien constituye la máxima autoridad ejecutiva de un gobierno local, quien puede sentir una mayor confianza y afinidad para con uno de los alcaldes suplentes, justifica el carácter discrecional de la decisión de a quien se llama como suplente.
En este contexto, ante la segunda ausencia temporal por incapacidad médica del Alcalde Propietario, la decisión de éste de llamar a la Segunda Alcaldesa Suplente para sustituirlo, se encuentra dentro del marco de su discrecionalidad, de suerte tal que dicha decisión guarda congruencia con la normativa que en el plano constitucional existe con sus similares, a escala nacional, entiéndase con el Presidente y los Vicepresidentes de la República según lo estipulado en el artículo 135 constitucional, de aplicación analógica según lo expuesto al final del considerando IV de esta resolución.
En acuerdo con las reglas citadas y según los hechos que se tienen como acreditados en el expediente, no existe violación a los derechos políticos fundamentales del recurrente señor Henry Cerdas Sánchez, Primer Alcalde Suplente, en tanto el llamado al ejercicio de la suplencia que realiza el Alcalde Propietario, lo es para una ausencia de carácter temporal, de forma tal que lo procedente, en cuanto al recurso presentado, es la declaratoria sin lugar de éste.
VI.- Sobre la omisión o imposibilidad en el Alcalde Propietario para designar su suplencia: En caso de que el Alcalde Propietario no pueda o no hiciere la designación para suplir sus ausencias, será el Concejo Municipal quien lo acuerde, respetando para ello el orden de designación de los alcaldes suplentes.
No lleva razón el presidente del Concejo Municipal, señor Pablo Álvarez Granados al afirmar en las dos audiencias que se le confirieron, que el nombramiento de un alcalde suplente no sea competencia del Concejo Municipal ya que, si el Alcalde Propietario no designa a ninguno de los alcaldes suplentes para que le sustituya, la vacante propiciada forzosamente debe ser suplida mediante el llamado, por parte del Concejo Municipal, del Alcalde Suplente según su orden de elección.
El artículo 17 del Código Municipal, ley n.° 7794 del 30 de abril de 1998, referido a las atribuciones y obligaciones del Alcalde Municipal, señala:
“ARTÍCULO 17.- Corresponden al alcalde municipal las siguientes atribuciones y obligaciones:
a) Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general.
b) Delegar las funciones encomendadas por esta ley, con base en los artículos 89 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.
c) Asistir, con voz pero sin voto, a todas las sesiones del Concejo Municipal, asambleas, reuniones y demás actos que la municipalidad realice.
d) Sancionar y promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal y ejercer el veto, conforme a este código.
e) Presentar, al Concejo Municipal, antes de entrar en posesión de su cargo, un programa de gobierno basado en un diagnóstico de la realidad del cantón, y deberá ser difundido a las diferentes organizaciones y vecinos del cantón.
f) Rendir al Concejo Municipal, semestralmente, un informe de los egresos que autorice, según lo dispuesto en el inciso f) de este artículo.
g) Rendir cuentas a los vecinos del cantón, mediante un informe de labores ante el Concejo Municipal, para ser discutido y aprobado en la primera quincena de marzo de cada año.
h) Autorizar los egresos de la municipalidad, conforme al inciso e) del artículo 13 de este código.
i) Presentar los proyectos de presupuesto, ordinario y extraordinario, de la municipalidad, en forma coherente con el Plan de desarrollo municipal, ante el Concejo Municipal para su discusión y aprobación.
j) Proponer al Concejo la creación de plazas y servicios indispensables para el buen funcionamiento del gobierno municipal.
k) Nombrar, promover, remover al personal de la municipalidad, así como concederle licencias e imponerle sanciones; todo de acuerdo con este código y los reglamentos respectivos. Las mismas atribuciones tendrá sobre el personal de confianza a su cargo.
l) Vigilar el desarrollo correcto de la política adoptada por la municipalidad, el logro de los fines propuestos en su programa de gobierno y la correcta ejecución de los presupuestos municipales;
m) Convocar al Concejo a sesiones extraordinarias o cuando se lo solicite, con veinticuatro horas de anticipación, por lo menos la tercera parte de los regidores propietarios.
n) Ostentar la representación legal de la municipalidad, con las facultades que le otorguen la presente ley y el Concejo Municipal.
ñ) Cumplir las demás atribuciones y obligaciones que le correspondan, conforme a este código, los reglamentos municipales y demás disposiciones legales pertinentes.”.
La sola lectura del citado numeral muestra la necesidad insoslayable de garantizar la continuidad del Alcalde Municipal, sea mediante el ejercicio interrumpido del titular o mediante al llamado al ejercicio de uno de los alcaldes suplentes. Lo contrario propicia una municipalidad acéfala, un vacío de autoridad inconcebible que amenaza grave e injustificadamente los intereses de los vecinos del cantón correspondiente.
VII.- Sobre las funciones de los alcaldes suplentes: En aras de complementar la exposición referente a los alcaldes suplentes, necesariamente debe citarse lo dispuesto en el artículo 14 del Código Municipal, según el cual:
"ALCALDE MUNICIPAL
ARTÍCULO 14. - Denomínase alcalde municipal al funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política.
Existirán dos alcaldes suplentes, quienes sustituirán al Alcalde Municipal en sus ausencias temporales y definitivas, además de cumplir las otras funciones asignadas en este código.
Los funcionarios mencionados en los párrafos anteriores serán elegidos popularmente, mediante elecciones generales que se realizarán el primer domingo de diciembre, inmediatamente posterior a la elección de los regidores. Tomarán posesión de sus cargos el primer lunes del mes de febrero siguiente a su elección. Podrán ser reelegidos y sus cargos serán renunciables.
El Tribunal Supremo de Elecciones repondrá al alcalde propietario que cese en su cargo o sea destituido por las causas previstas en este código, con los suplentes del mismo partido político, siguiendo el orden de elección de estos."
Como bien señaló la Procuraduría General de la República mediante dictamen n.º C-178-2002 del 8 de julio del 2002 y a propósito de las funciones de los alcaldes suplentes:
“(...) queda claro que la función de los alcaldes suplentes, es suplir las ausencias temporales y definitivas del alcalde propietario. Empero, la norma introduce cierta confusión cuando habla de que deben " cumplir las otras funciones asignadas en este código". Ante tal situación, debemos verificar si los alcaldes suplentes tienen otras funciones en el código además de suplir las ausencias del alcalde propietario o; por el contrario, estamos frente a una afirmación sin sentido, una frase suelta, que se le fue al legislador a la hora de redactar y aprobar el precepto legal que estamos comentado. Así las cosas, el camino obligado, en este asunto, es transitar por cada una de las normas del código para determinar si existen o no otras funciones asignadas a los alcaldes suplentes.
Después de un análisis exhaustivo del Código Municipal, se puede afirmar, con un alto grado de certeza, que, además del artículo 14, sólo en dos ocasiones ese cuerpo normativo se ocupa de los alcaldes suplentes: en el artículo 19, donde se refiere a su destitución y renuncia y en el numeral 167, donde se les inhabilita para integrar los comités cantonales de deportes. Por ninguna parte del código aparecen otras funciones asignadas a los alcaldes suplentes, por lo que se puede afirmar que estamos en presencia de un uso inadecuado de la técnica legislativa y, por ende, de esa afirmación no se puede derivar ninguna consecuencia jurídica, muchos menos asignarle a los alcaldes suplentes funciones que el ordenamiento jurídico no les da.
Revisando los antecedentes legislativos del Código Municipal, expediente legislativo n.° 12.426, encontramos que, en el proyecto de ley de Código Municipal que presentó el Diputado Jiménez Succar, en el numeral 47, se hablaba de un vicealcalde, cuya función era sustituir al alcalde en sus ausencias temporales o definitivas. (Véase el folio n.° 25 del citado expediente legislativo). En el texto sustitutivo que presentó ese mismo legislador, en su artículo 16, se señalaba que habría un alcalde municipal suplente, quien sustituiría al propietario en sus ausencias temporales y definitivas, además ejercería las otras funciones que le asignará el código. ( Véase el folio 321 del expediente legislativo n.° 12.426). Esta redacción se mantuvo en el dictamen unánime afirmativo que rindió la Comisión Especial de Descentralización del Estado y Fortalecimientos de los Gobiernos Locales al Plenario Legislativo. ( Véase el folio n.° 673 del expediente legislativo n.° 12.426). El Tribunal Supremo de Elecciones se opuso a la redacción del artículo 16 y propuso la idea de los dos alcaldes suplentes, en la carta fechada el 21 de abril de 1998, dirigida al entonces presidente de la comisión especial, Diputado Jiménez Succar, debido a que si el alcalde propietario y suplente eran destituidos o renunciaban, se debían convocar a elecciones en el cantón respectivo en un plazo no mayor de tres meses, y el nombramiento del nuevo funcionario sería por el período respectivo. "La preparación de unas elecciones, aún cuando sea a nivel cantonal, merece de especial atención y cuidado, pues lleva aparejada una serie de aspectos (…), razón por la cual es imposible tener a punto, en forma responsable y seria, máxime cuando ello depende de una eventualidad, como es una destitución o renuncia del propietario y suplente, de ahí que consideramos que lo más recomendable es que se elija un Alcalde propietario y dos suplentes, ya que de esta manera se minimizaría, no sólo la eventualidad de convocar a nuevas elecciones, sino la de recargar estas funciones en el Presidente del Concejo Municipal." (Véase el folio n.° 767 del citado expediente legislativo). El Diputado Jiménez Succar presentó la moción acogiendo la propuesta del Tribunal Supremo de Elecciones, la cual fue aprobada por la comisión especial el 22 de abril de 1998, incluyéndose en el dictamen unánime afirmativo que nuevamente rindió ese órgano parlamentario al Plenario. ( Véanse los folios 785 y 825 del expediente legislativo n.° 12.426). De lo anterior, parece desprenderse que el legislador nunca tuvo la intención de asignarle a los alcaldes suplentes funciones permanentes; la frase que provoca cierta confusión, se arrastró por error en los textos subsiguientes de Código Municipal que se propusieron en la comisión especial. Por ese motivo, como se indicó supra, de ella no puede derivarse ninguna consecuencia jurídica, ya que a esos funcionarios el Código Municipal no les asigna otras funciones adicionales a la expresada en el numeral 14.
Precisado lo anterior, no cabe la menor duda, que los alcaldes suplentes están llamados a cumplir una función muy específica: suplir al alcalde titular en sus ausencias temporales o definitivas. Ergo, no pueden desempeñar ninguna otra función en la corporación municipal por la sencilla razón de que el ordenamiento jurídico no se la asigna, de donde se desprende claramente que los alcaldes suplentes no son funcionarios permanentes.” (el subrayado no pertenece al original).
La tesis expuesta fue avalada por la jurisprudencia de este Tribunal, mediante resolución n.º 2061-E-2002 de las 9:35 horas del 12 de noviembre del 2002, en la que se reitera la conclusión de la Procuraduría General de la República al leerse:
“Los alcaldes suplentes no tienen funciones adicionales a la asignada en el numeral 14 del Código Municipal, por consiguiente, no son funcionarios públicos permanentes de las corporaciones municipales; su única función se limita a sustituir al alcalde titular en sus ausencias temporales o definitivas”.
VIII.- Sobre la naturaleza jurídica de la suplencia: Entendido que los alcaldes suplentes están llamados únicamente a suplir al alcalde titular en sus ausencias temporales o definitivas, valga revisar también la naturaleza jurídica del instituto de la suplencia. En cuanto al tema, según Opinión Jurídica de la Procuraduría General de la República n.º OJ-191–2001 del 10 de diciembre del 2001:
“(...) la doctrina nacional indica que es "un fenómeno (de organización) en virtud del cual se coloca a una persona en lugar del titular de un órgano, por vacancia (muerte, dimisión, incapacidad definitiva, remoción) o ausencia de éste (vacaciones, licencias, incapacidad temporal, suspensión), en forma extraordinaria y temporal, mientras no es puesto en posesión del cargo el nuevo titular (...)". (ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo. "Tesis de Derecho Administrativo", Tomo II, Primera Edición, San José, C.R., Editorial Stradtmann, 2000, p. 65).
Como es obvio, la suplencia se origina en una situación anormal, como lo es la ausencia del titular (Véase al respecto DIEZ, Manuel María. "Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Bibliográfica Argentina, 1963, pág. 44), y por ello la doctrina la identifica como "una técnica al servicio de la continuidad en el funcionamiento de las Administraciones Públicas en los supuestos en los que tal continuidad es imposible" (Enciclopedia Jurídica Básica, Volumen IV, Voz Suplencia, Editorial Civitas, Madrid, 1995, pág. 6417), en la que un no titular queda investido de la totalidad de la competencia del titular ordinario; lo cual implica que el ejercicio de las competencias del suplente están de por sí limitadas, pues no deben prolongarse más allá del reingreso del titular o bien del ingreso del nuevo.
En sí, podemos afirmar que la suplencia es la sustitución temporal y personal del titular de un órgano por otra persona, cuando el primero se vea imposibilitado, por algún motivo, para el ejercicio de su competencia; lo cual supone, la existencia de un solo órgano administrativo y de dos (o más) personas que asumen sucesivamente su titularidad, y que en su momento, cada uno ejercita su competencia (Véase al respecto, entre otros, el dictamen C-204-98 de 2 de octubre de 1998 y la O.J.-115-99 de 5 de octubre de 1999).”
IX.- Sobre presuntas violaciones a normas de la Ley de Control Interno y de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos: Recientemente, este Tribunal Electoral en resolución n.º 2971-E-2003 de las 10:15 horas del 26 de noviembre del 2003, afirmó:
“(...) una eventual investigación administrativa para determinar la responsabilidad de funcionarios municipales por faltas referidas a materia presupuestaria, corresponde al ente municipal o, en su caso, a la Contraloría General de la República; por otra parte, la determinación de eventuales responsabilidades civiles y penales corresponde a los tribunales de justicia, esto es, a la jurisdicción ordinaria, y no al Tribunal Supremo de Elecciones.”
De acuerdo con ese criterio jurisprudencial y el propio que emana de las resoluciones n.º 2589 de las 9:10 horas del 1.º de diciembre de 1999, n.º 839-E-2003 de las 11 horas del 15 de mayo del 2003, ambas del Tribunal Supremo de Elecciones, así como la sentencia de la Sala Constitucional n.° 2000-06326 de las 16:18 horas del 19 de julio del 2000, este Tribunal advierte que, de existir anomalías en cuanto al manejo del presupuesto y finanzas públicas de una corporación municipal, debe ser la propia municipalidad, o bien, la Contraloría General de la República quien las verifique y delimite; razón por lo que procede remitir la gestión ante la Contraloría General de la República, para lo de su cargo.
POR TANTO
Se declaran sin lugar los recursos. Notifíquese a las partes. Remítase a la Contraloría General de la República para lo de su cargo. Comuníquese al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal y a la Procuraduría General de la República. Publíquese en el Diario Oficial La Gaceta.
Oscar Fonseca Montoya
Luis Antonio Sobrado González Juan Antonio Casafont Odor
Exp. 200-S-2003
Recurso de amparo electoral
Henry Cerdas Sánchez
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