N° 0404-M-2005.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las doce horas con cinco minutos del diecisiete de febrero del dos mil cinco.
Diligencias de cancelación de credencial de Regidor Suplente de la Municipalidad de San Pablo, provincia de Heredia, que ostenta el señor Juan Alfredo Brenes Trejos.
RESULTANDO
1.- Mediante oficio No. CM-1736-04 de fecha 16 de diciembre de 2004, recibido, Yael Solano Méndez, en su condición de Secretaria del Concejo Municipal del cantón de San Pablo, provincia de Heredia, comunicó el acuerdo adoptado por el Concejo de aquella localidad en la Sesión Ordinaria número 136-04, celebrada el 15 de diciembre de 2004, en la que conoció de la renuncia del señor Juan Alfredo Brenes Trejos y dispuso trasladar al Tribunal Supremo de Elecciones, para el trámite respectivo. Asimismo anota la dirección del regidor. Se adjuntó escrito de renuncia original, suscrito por el señor Brenes Trejos (folios 01 y 02 del expediente).
2.- En los procedimientos no se observan defectos que causen nulidad.
Redacta el Magistrado Fonseca Montoya; y,
CONSIDERANDO
I.- HECHOS PROBADOS: para la resolución del presente asunto, se tienen los siguientes: a) que el señor Juan Alfredo Brenes Trejos fue designado regidor suplente de la Municipalidad del cantón de San Pablo, provincia de Heredia, según resolución dictada por este Tribunal nº 534-M-2004 de las 15:45 horas del 27 de febrero de 2004, en sustitución de la señora Flora Espinoza León, quien a su vez había sido designada como regidora suplente mediante la resolución No. 246-M-2003 de las 15:45 horas del 11 de febrero de 2003, para sustituir al señor Efraín Guido Gómez Monge (folios 017 al 021 del expediente); b) que el señor Brenes Trejos fue propuesto por el Partido Acción Ciudadana (nómina de candidatos a folio 03 del expediente); c) que el señor Brenes Trejos manifestó expresamente al Concejo Municipal, mediante escrito de fecha 17 de diciembre de 2004, la renuncia al cargo de regidor suplente, a partir del 03 de enero de 2005, por razones personales (escrito a folio 02 del expediente); d) que el Concejo de la Municipalidad de San Pablo, provincia de Heredia, en acuerdo adoptado en la sesión ordinaria número 136-04, celebrada el 15 de diciembre de 2004, conoció la renuncia presentada por el señor Brenes Trejos, al cargo de regidor suplente de esa municipalidad y acordó remitir el asunto al Tribunal Supremo de Elecciones (folio 01 del expediente); e) que ya fueron designados para ocupar una plaza, todos los candidatos no electos de la nómina de regidores suplentes propuesta por el Partido Acción Ciudadana (folios 03 y 22 del expediente); f) que la candidata a regidora propietaria que sigue en la nómina del Partido Acción Ciudadana que no resultó electa ni ha sido designada por este Tribunal para desempeñar el cargo, es la señora Estrella Alfaro Hernández (folio 03 del expediente).
II.- Sobre el fondo.- El artículo 171 de la Constitución Política dispone que los Regidores Municipales “desempeñarán sus cargos obligatoriamente”, obligatoriedad que debe entenderse referida al debido cumplimiento de las responsabilidades propias del cargo mientras ostenten la investidura, pero no a la imposibilidad de renunciar a él por circunstancias personales o de cualquier otro orden. La renuncia a cualquier cargo público, incluyendo los de elección popular, es inherente a la libertad, como valor constitucional, que gozan todas las personas, pues constituye un derecho fundamental reconocido en el artículo 20 de la Constitución Política. En ese sentido, la mayoría de este Tribunal, es del criterio de que la renuncia formulada por un regidor en los términos establecidos en el inciso c) del artículo 24 del Código Municipal, constituye causal para la cancelación de la credencial que en ese carácter ostenta.
De no aceptarse la posibilidad de la renuncia pura y simple, se atentaría contra un derecho fundamental: la libertad, previsto no sólo en la Constitución Política, sino también en Tratados y Convenios Internacionales, siendo una de sus manifestaciones, el poder optar por mantenerse o no en un determinado cargo. Igualmente, en caso de no accederse a la posibilidad de una renuncia voluntaria, se induciría al regidor a incurrir en una causal sancionatoria, como podría ser el abandono de sesiones, con evidente lesión a los intereses de la municipalidad.
Por ello, al haberse acreditado que el señor Juan Alfredo Brenes Trejos, en su condición de regidor suplente de la Municipalidad del cantón de San Pablo, provincia de Heredia, renunció voluntariamente a su cargo, por motivos personales, y que su renuncia fue conocida por el Concejo de dicha Municipalidad, lo procedente es cancelar su credencial y llenar la vacante conforme corresponda.
III.- Al cancelarse la credencial del señor Brenes Trejos se produce, entre los regidores suplentes del Partido Acción Ciudadana en la Municipalidad ya mencionada, una vacante que debería suplirse conforme lo establece el artículo 25, inciso d), del Código Municipal, -“escogiendo entre los candidatos que no resulten electos, a quien habría seguido según las reglas que determinaron la elección”-.
Sin embargo, se ha tenido por acreditado en el expediente, que de la nómina del Partido Acción Ciudadana, propuesta para regidores municipales suplentes en el Cantón de San Pablo, provincia de Heredia, ya se han designado para ocupar plazas en esa Municipalidad a todos los candidatos que no habían sido electos.
La renuncia del señor Brenes Trejos y la ausencia de candidatos propuestos para regidores suplentes por parte del Partido Acción Ciudadana, causan una vacante en la plaza de regidor suplente que no puede ser llenada según lo estipulado en el artículo 25 del Código Municipal supra citado, ya que existe una imposibilidad material de sustitución por no existir otros candidatos de ese mismo partido político para esa plaza, sin que la ley, por otra parte provea la solución del caso; es decir, existe una laguna normativa cuando hay ausencia de candidatos a regidores suplentes no electos dentro de un mismo partido político, situación que obliga a integrar el ordenamiento jurídico, para evitar la desintegración del órgano.
Ya con anterioridad este Tribunal hizo una interpretación similar para el caso de vacantes relacionadas con los concejales municipales, donde también se presentó una laguna normativa y dijo que:
“Como bien ha señalado la Procuraduría General de la República, dictamen n.º C-195-90 del 30 de noviembre de 1990:
“(...) la posibilidad de sesionar debe examinarse, en primer término, respecto de la integración del órgano. Ello en la medida en que si el órgano no se encuentra debidamente integrado, no puede funcionar en forma válida. En efecto, si el órgano no está integrado no puede ejercer su competencia y, por ende, los actos que se emitan no serán válidos.”
En un mismo sentido, el dictamen C-297-2000 del 5 de diciembre del 2000 reafirmó:
“(...) Las reglas y principios en orden al quórum estructural y funcional resultan aplicables a órganos debidamente constituidos, por lo que no debe estarse ante una situación de plaza vacante y, por ende, de ausencia de integración del órgano o de falta de investidura de alguno de sus miembros’. Dictamen N. C-015-97 de 27 de enero de 1997.
Es, así, criterio reiterado que el problema de la debida integración es de principio, ya que aún cuando se cuente con el número de miembros necesarios para conformar el quórum estructural y en su caso el funcional, el colegio no puede funcionar si uno de los miembros no ha sido nombrado, o bien si nombrado no ha sido investido de la función correspondiente. El órgano debe ser regular en cuanto a su constitución y respecto de la investidura de sus miembros. Sólo cuando sus miembros han sido investidos regularmente se considera constituido el órgano. Puede considerarse que un órgano no constituido, por falta de nombramiento de la totalidad de sus miembros, es un órgano no existente en tanto que colegio. Lo que significa que no puede sesionar en forma válida: para hacerlo deben nombrarse sus miembros, el acto respectivo debe ser legal y la investidura regular (cfr. E, GARCIA DE ENTERRIA- T, FERNANDEZ: Curso de Derecho Administrativo, I, Civitas, 1979, p. 461). Y es que dentro del colegio, cada miembro un "centro de poder determinante", cuyo ejercicio contribuye a conformar la decisión del colegio, la posibilidad de manifestación de esa voluntad repercute en la regular voluntad del colegio.
Señala la doctrina sobre estos temas:
"El colegio sólo existe si están investidos todos los miembros del mismo de acuerdo con la ley, de modo que la falta de cualquiera de ellos produce la inexistencia del titular colegiado y la de todas las deliberaciones que adopte..." Ortiz, Tesis de Derecho Administrativo, I, Tesis IX, Publicaciones de la Universidad de Costa Rica, 1976, p. 15.
"Para el funcionamiento del órgano colegiado es necesaria la observancia de las siguientes reglas:
a) Quórum. "El funcionamiento de los órganos administrativos colegiados está basado sobre el quórum, es decir, un mínimo de miembros indispensables para el funcionamiento legal....
b) La noción de quórum debe distinguirse de la existencia legal del órgano colegiado. En efecto, aún estando presente un número de miembros suficiente para constituir el órgano, el cuerpo no tiene existencia legal ni puede ejercer su competencia si todos los miembros previstos por la ley no están previamente nombrados.
c) Una de las consecuencias de ese principio es la obligación, que incumbe a la administración, de hacer lo necesario para que la participación de todos los miembros de un órgano colegiado sea posible. Todo acto u omisión contrario a esa obligación constituye una violación. Luego la omisión de la convocatoria de todos los miembros significa un vicio de constitución del órgano, y trae aparejada la nulidad de sus actos, aún si el quórum está asegurado por los miembros presentes...". (....) M, M. DIEZ: Derecho Administrativo, I, Editorial Bibliográfica Argentina, Buenos Aires, 1963, pp. 201-202.” (El destacado corresponde al original).
Con base en los criterios transcritos, existe la obligatoriedad para la administración de garantizar la integración de sus órganos colegiados.
Ante el imperativo de llenar el vacío normativo supracitado, el Tribunal interpreta que la ausencia o falta de inscripción de candidatos a concejales suplentes para suplir la vacante de un concejal propietario de un partido político, debe completarse escogiendo de entre los candidatos a concejal propietario de ese mismo partido político que no resultaron electos, a quien habría seguido según las reglas que determinaron la elección.” (Resolución nº 2332-M-2003 de las 10:45 horas del 03 de octubre de 2003).
Para el caso que nos ocupa, se reitera que ante el imperativo de llenar el vacío normativo descrito, el Tribunal interpreta que la ausencia o falta de candidatos no electos a regidores suplentes para suplir la vacante de otro regidor suplente de un partido político, debe escogerse de entre los candidatos a regidor propietario de ese mismo partido político que no resultaron electos, a quien habría seguido según las reglas que determinaron la elección.
En consecuencia, ante la cancelación de la credencial de regidor suplente que ostenta el señor Juan Alfredo Brenes Trejos y frente la ausencia de miembros suplentes no electos de su partido político, sea el Partido Acción Ciudadana, lo procedente es llamar a la candidata a regidora propietaria que sigue en la nómina de los que no resultaron electos, señora Estrella Alfaro Hernández, para la respectiva sustitución, en orden a que se pueda constituir en debida forma el Concejo Municipal del Cantón de San Pablo, Provincia de Heredia, por lo que resta del período constitucional, sea, hasta el hasta el treinta de abril de dos mil seis.
POR TANTO
Por mayoría, se cancela la credencial del regidor suplente del Partido Acción Ciudadana en la Municipalidad de San Pablo, provincia de Heredia, señor Juan Alfredo Brenes Trejos. Para reponer la vacante que se produce con esa cancelación y completar el número de regidores suplentes del citado Partido en esta Municipalidad, se designa como regidora suplente a la señora Estrella Alfaro Hernández. La presente designación rige a partir de la juramentación y hasta el treinta de abril del dos mil seis, fecha en que finaliza el presente período constitucional. El Magistrado Sobrado González salva parcialmente el voto. Comuníquese y publíquese en el Diario Oficial. Notifíquese al señor Brenes Trejos, según lo señalado a folio 01 del expediente, a la señora Alfaro Hernández y al Concejo de la Municipalidad de San Pablo, provincia de Heredia.
Oscar Fonseca Montoya
Luis Antonio Sobrado González Olga Nidia Fallas Madrigal
Juan Antonio Casafont Odor Ovelio Rodríguez Chaverri
VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO SOBRADO GONZÁLEZ
El suscrito Magistrado de modo respetuoso, se aparta parcialmente de lo resuelto por la mayoría de este Tribunal, ya que, si bien es cierto comparte la interpretación sobre el procedimiento que debe seguirse para sustituir al regidor suplente, cuando no existen candidatos en la nómina propuesta por el partido político, salvo el voto en cuanto al motivo que origina la presente cancelación de credenciales, por las razones que de seguido se exponen.
Como ya lo he externado en anteriores oportunidades, una de las características de la relación de servicio que vincula a los funcionarios con la Administración a la que sirven es su carácter voluntario; razón por la cual los cargos públicos son renunciables, debiéndose considerar que una renuncia de tal tipo constituye un acto unilateral, de suerte tal que no requiere aceptación alguna para que surta efecto (así lo precisaba la Procuraduría General de la República en su dictamen N° C-092-98 del 19 de mayo de 1998).
La anterior regla queda excepcionada en relación con los regidores municipales, dado que la Constitución Política estipula expresamente que éstos "... desempeñarán sus cargos obligatoriamente ..." (art. 171); disposición que resulta de una larga tradición constitucional, la cual se remonta a la Constitución de Cádiz de 1812, cuyo artículo 319 establecía que el referido cargo municipal era "carga concejil, de que nadie podrá excusarse sin causa legal".
Por su parte, el inciso c) del artículo 24 del Código Municipal establece, como causa de pérdida de la credencial de regidor, "La renuncia voluntaria escrita y conocida por el Concejo"; constituyendo, el anterior, uno de los supuestos en que le corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones decretar la cancelación de tal credencial, en la inteligencia del inciso b) del artículo 25 de ese mismo Código.
Dichas disposiciones deben ser interpretadas "conforme a la Constitución".
El principio de interpretación del bloque de legalidad "conforme a la Constitución", que ha sido receptado por la jurisprudencia constitucional, constituye el corolario de la eficacia directa del clausulado constitucional, como bien lo entiende la doctrina constitucionalista:
"La supremacía de la Constitución sobre todas las normas y su carácter central en la construcción y en la validez del ordenamiento en su conjunto, obligan a interpretar éste en cualquier momento de su aplicación -por operadores públicos o por operadores privados, por Tribunales o por órganos legislativos o administrativos- en el sentido que resulta de los principios y reglas constitucionales, tanto los generales como los específicos referentes a la materia de que se trate" (Eduardo García de Enterría, "La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional", Madrid, Civitas, 1988, pág. 95).
Por ello y en virtud del principio de unidad del ordenamiento, así como de la necesidad de rehuir del vacío que produce la invalidación normativa, frente a varias interpretaciones posibles de un precepto, ha de preferirse aquélla que salve de un potencial roce constitucional (véase en el mismo sentido Ignacio de Otto, "Derecho Constitucional, sistema de fuentes", Barcelona, Ariel, 1988, pág. 80). Igual criterio debe presidir la actividad de integración del ordenamiento, para colmar sus insuficiencias. Con ello, las normas constitucionales y los principios que recogen, adquieren un rol dominante en la concreción de los sentidos normativos; a lo cual va aparejada una implícita prohibición para el intérprete de recurrir a criterios hermenéuticos que conduzcan a resultados contradictorios con dichas normas y principios.
La anterior exigencia interpretativa obliga a entender que los citados numerales del Código Municipal únicamente autorizan a cancelar las credenciales del regidor que renuncia a su cargo, cuando tal renuncia se base en motivos excepcionales que razonablemente eximan al interesado del cumplimiento de su deber constitucional, previamente valorados por el respectivo Concejo Municipal. Sólo de esa manera es posible conciliar la obligatoriedad del cargo, impuesta constitucionalmente, con el principio de que nadie está obligado a lo imposible.
En el subjudice, no habiéndose acreditado la existencia de motivos de tal índole, el suscrito Magistrado considera que no cabe ordenar la cancelación de las credenciales del regidor Juan Alfredo Brenes Trejos.
Luis Antonio Sobrado González
Exp. 251-F-2004
Cancelación Credencial, regidor suplente.
Municipalidad de San Pablo, Heredia.
Juan Alfredo Brenes Trejos.
abb.