N.° 0447-E9-2021.-
TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a
las catorce horas del veintiséis de enero del dos mil veintiuno.
Solicitud de recolección de firmas presentada por
los señores Ernesto Alfaro Conde y otros ciudadanos para convocar a referéndum, por
iniciativa ciudadana, el proyecto de ley denominado:
“APERTURA DEL
MERCADO NACIONAL DE HIDROCARBUROS Y DE LIBRE COMPETENCIA DONDE EL ESTADO PUEDA
PARTICIPAR EN LA ACTIVIDAD ECONÓMICA, SIN NECESIDAD DE VENDER SUS ACCIONES EN
LA EMPRESA RECOPE S.A.”.
RESULTANDO
1. Mediante
escrito presentado
ante la Secretaría General de este Tribunal el 05 de febrero de 2019, los
señores Ernesto Alfaro Conde, Tirzah García Domínguez (Cc. Tirzah Róger), Rafael López
Garat, Jorge Andrés Víquez Umaña, Mario Isaac Francheski Chacón (Cc. Mario Isaac
Franceschi Chacón) y Carlos Aguilar León solicitaron
autorización para
recolectar firmas con el propósito de convocar a referéndum ciudadano el proyecto
de ley denominado: “Apertura del Mercado Nacional de Hidrocarburos
y de Libre competencia donde el Estado pueda participar en la actividad
económica, sin necesidad de vender sus acciones en la empresa RECOPE S.A.”
(folios 1 a 12).
2. Por auto de las 13:40 horas del 08 de febrero de
2019, este Tribunal
remitió la
gestión al Departamento de Estudio, Referencias y Servicios Técnicos de
la Asamblea Legislativa (en adelante, el Departamento de Servicios Técnicos) para que, en los
términos del artículo 6.c de la Ley n.° 8492, “Ley sobre Regulación del Referéndum” evaluara el proyecto propuesto desde el punto
de vista formal y, luego de realizar las consultas obligatorias
correspondientes, se pronunciara al respecto. Además, dispuso: “B) Si
la referida dependencia parlamentaria, en atención a su análisis, considera que
deben hacerse ajustes que solventen eventuales ambigüedades, yerros,
discordancias y cualquier otra incorrección que afecte la adecuada técnica
legislativa, formulará –en el mismo dictamen– una propuesta de articulado que,
sin desvirtuar el contenido esencial de las normas propuestas por los gestores,
depure la propuesta.” (folio 14).
3.
En
oficio n.° AL-DEST-OFI-039-2019 del 18 de marzo de 2019, presentado ante la
Secretaría General ese mismo día, el señor Fernando Campos Martínez, Director
del Departamento de Servicios Técnicos, remitió el resultado de la revisión
practicada a la iniciativa, recomendó la valoración de algunos extremos “de
fondo” por parte de los proponentes, informó que la consulta obligatoria a la
Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) fue debidamente
practicada y advirtió que la propuesta contempla materia
tributaria al introducir reformas a la Ley n.° 8114, “Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias” (folios 20 a 31).
4. Mediante auto de las 15:00 horas del 20 de marzo de
2019, el Magistrado Instructor confirió audiencia a los gestores sobre el informe n.°
AL-DEST-OFI-039-2019 (folio 37).
5. Por escrito del 02 de abril de 2019,
presentado ante la Secretaría General el día 08 de ese mismo mes y año, el
grupo Gestor se pronunció sobre la audiencia conferida, acogió algunas de las
observaciones planteadas por el Departamento de Servicios Técnicos e hizo
énfasis en que la materia tributaria que contempla la iniciativa no modifica el
régimen de impuestos vigente (folios 45 a 47).
6. En memorial del 06 de mayo de 2019, presentado ante la Secretaría General
el día inmediato siguiente, el señor Rogelio Fernández Ramírez, Apoderado del grupo
Gestor, efectuó observaciones adicionales sobre el contenido del informe n.° AL-DEST-OFI-039-2019 (folios
49 a 56).
7. Mediante escrito del 27 de mayo
de 2019, presentado ante la Secretaría General ese
mismo día, el señor Fernández Ramírez, Apoderado del grupo Gestor, presentó un ‘primer
texto sustitutivo’ (folios
57 a 68).
8. Por memorial del 12 de agosto de 2019, presentado ante la Secretaría General el día 29 de ese mismo mes y año, los gestores de la iniciativa ratificaron las
actuaciones del señor Fernández Ramírez así como
el contenido del ‘primer texto sustitutivo’ descrito (folios 69 a 80).
9. En auto de las 11:45 horas del 05 de setiembre de
2019, este Tribunal remitió
el ‘primer texto sustitutivo’ a conocimiento del Departamento de Servicios Técnicos para su examen (folios
81 y 82).
10. Mediante oficio n.° AL-DEST-OFI-286-2019
del 10 de octubre de 2019, presentado ante la Secretaría General el día
inmediato siguiente, el Departamento de Servicios Técnicos remitió el resultado
de la revisión practicada al ‘primer texto sustitutivo’, recomendó la
valoración de algunos extremos “de fondo” por parte de los proponentes, informó
que la consulta obligatoria a la ARESEP fue debidamente practicada, brindó una nueva redacción para la “Explicación
del proyecto de ley” y recomendó
la supresión absoluta de la reforma a la “Ley
de Simplificación y Eficiencia Tributarias” (folios 88
a 124 y 167 a 169).
11. Por auto de las 14:10 horas del 15 de octubre de
2019, el Magistrado Instructor dispuso conferir audiencia a los gestores sobre el informe n.°
AL-DEST-OFI-286-2019 (folio 125).
12. En escrito del 15 de noviembre de
2019, presentado ante la Secretaría General el 12 de diciembre de ese mismo
año, los gestores se pronunciaron sobre el informe n.° AL-DEST-OFI-286-2019 y
presentaron un ‘segundo texto sustitutivo’ incorporando algunas de las
observaciones planteadas por el Departamento de Servicios Técnicos (folios 129
a 139).
13. Mediante
auto de las 10:00 horas del 06 de febrero
de 2020, el Magistrado Instructor consultó ese texto a la ARESEP
y al Ministerio de Hacienda en forma obligatoria y facultativa, respectivamente
(folio 141).
14. Por oficio n.° DJMH-345-2020
del 19 de febrero de 2020,
remitido ante la Secretaría General ese mismo día por vía electrónica, la
señora Dagmar Hering Palomar, Directora Jurídica del Ministerio de Hacienda,
solicitó una prórroga para rendir el informe requerido (folios 146 y 147).
15. En auto de las 16:05 horas del 19
de febrero de 2020, el Magistrado Instructor concedió la prórroga requerida por
la señora Hering Palomar (folio 149).
16. En sesión extraordinaria del 02 de
abril de 2020 y, con ocasión de la emergencia sanitaria provocada por el COVID
19, esta Magistratura dispuso: “Artículo único. A) Considerando la
necesidad impuesta por la situación sanitaria actual de priorizar el gasto
público para la atención de las necesidades emergentes del país, así como la
inconveniencia de iniciar o continuar por el momento con los trámites de
recolección de firmas de cara a la eventual convocatoria de un referéndum por
iniciativa ciudadana (en virtud de esa misma situación sanitaria), SE DISPONE: 1.- Hasta tanto las
condiciones sanitarias lo permitan, no se autorizará esa recolección de firmas
y se tendrán por suspendidas las autorizaciones que ya se han otorgado al
efecto; en este último caso, no correrá para los gestores el plazo contemplado
en el inciso e) del artículo 6 de la Ley sobre Regulación del Referéndum a
partir el 23 de marzo de 2020 y hasta que el Tribunal levante la suspensión. 2.- Durante el presente año no se
convocará a referéndum por iniciativa ciudadana. 3.- Se autoriza a la Dirección Ejecutiva para que ponga a
disposición del Ministerio de Hacienda los recursos presupuestados este año
para la eventual organización de un referéndum. 4.- Durante el 2020 solo podrá convocarse a referéndum por
iniciativa de la Asamblea Legislativa o por gestión del Poder Ejecutivo si la
situación sanitaria lo permitiera y bajo la condición de que la Asamblea reprograme
los respectivos recursos presupuestarios (…)”.
17. Mediante
oficio n.° DOM-0152-2020 de 19 de mayo de 2020, remitido a la Secretaría General el 02
de junio siguiente, por vía electrónica, la señora Yansy Vargas Solís, Oficial Mayor y Jefa de despacho del
Ministerio de Hacienda, remitió el oficio n.° DGPN-0110-2020 STAP-0341-2020 del
02 de marzo de 2020 en el que la Dirección General de Presupuesto Nacional y la
Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria se pronunciaron sobre el ‘segundo
texto sustitutivo’ y advirtieron, entre otras consideraciones, que la reforma
al artículo 1.° de la “Ley de
Simplificación y Eficiencia Tributarias” (artículo 9 del proyecto) eliminaría la “tabla” que, en la actualidad, registra
el listado del impuesto único por tipo de combustible (folios 152 a 156).
18. Por correo
electrónico remitido a
la Secretaría General el 04 de junio de 2020, la señora Yamileth Chacón
Carvajal, funcionaria de la ARESEP, remitió copia del informe n.° OF-0194-RG-2019 del 18 de marzo de 2019 en
el que el señor Roberto Jiménez
Gómez, Regulador General, había emitido su criterio sobre el ‘texto original’
del proyecto a solicitud el Departamento de Servicios Técnicos (folios 161 a
163).
19. En
auto de las 15:00 horas del 1.° de julio de 2020, el Magistrado Instructor puso
en conocimiento del grupo gestor los
pronunciamientos vertidos por los órganos citados (folio 164).
20. Mediante
resolución n.° 5008-E9-2020 de las
10:30 horas del 1.° de setiembre de 2020, este Tribunal examinó la observación efectuada
por la Dirección General de Presupuesto Nacional y por la Secretaría Técnica de
la Autoridad Presupuestaria en torno a la reforma al artículo 1.° de la “Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias” y, a fin de no hacer nugatorio el eventual
interés del grupo gestor de ver reformulado el contenido de la iniciativa en
cuanto a ese extremo (que, por su naturaleza, podría ser materia no autorizada en
referéndum), dispuso concederle la posibilidad de modificar su
propuesta o manifestar su voluntad de mantener la redacción presentada (folios 170 a 174).
21. Por memoriales
del 12 de octubre y 18 de noviembre de 2020, presentados ante este Organismo
Electoral el 02 y 26 de noviembre de ese mismo año, respectivamente, el grupo gestor
se pronunció sobre lo señalado por este
Tribunal en la resolución n.° 5008-E9-2020 y presentó
un ‘texto final’ modificando la redacción de la reforma al artículo 1.° de la “Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias” (artículo 9 del
proyecto) en los términos sugeridos por las dependencias citadas (folios 178 a 189 y 192 a 194).
22. En auto de las 09:00 horas del 17 de diciembre de 2020,
el Magistrado Instructor solicitó al Departamento de Servicios Técnicos de la
Asamblea Legislativa que reformulara el “Texto
explicativo del proyecto” (folio 195).
23. Mediante oficio n.°
AL-DEST-OFI-001-2021 del 13 de enero de 2021, presentado ante este Organismo
Electoral ese mismo día, el señor Campos Martínez remitió el resumen
explicativo correspondiente (folios 198 a 200).
24. En el procedimiento se han
observado las prescripciones de ley.
Redacta
el Magistrado Esquivel Faerron; y,
CONSIDERANDO
I.- Sobre el
objeto de la gestión.
El
grupo gestor solicita autorización para recolectar firmas con
el propósito de convocar a referéndum ciudadano el proyecto de ley denominado: “Apertura del Mercado
Nacional de Hidrocarburos y de Libre competencia donde el Estado pueda
participar en la actividad económica, sin necesidad de vender sus acciones en
la empresa RECOPE S.A.”.
II.- Sobre el derecho de los ciudadanos para
aprobar o derogar leyes y hacer
reformas parciales a la Constitución mediante referéndum. Este Tribunal ha establecido
en reiterada jurisprudencia que, como producto de la reforma operada a los artículos 102.9, 105, 123 y 124 de la
Constitución Política se estableció el referéndum como un
mecanismo de democracia semidirecta que permite a la ciudadanía participar -por la vía del sufragio y
sin la intermediación de los representantes populares- en la aprobación o
derogatoria de leyes e incluso de reformas a la Constitución Política (ver,
entre otras, las resoluciones n.° 790-E-2007 y n.° 977-E-2007).
Al amparo de esas disposiciones constitucionales y, con la implementación de la “Ley sobre Regulación del Referéndum”, se establecieron dos tipos de
referéndum: el legislativo,
para aprobar o derogar leyes (vertientes constitutiva y abrogativa,
respectivamente) y el constitucional,
que permite someter a decisión de la ciudadanía reformas parciales a la Carta Fundamental.
De igual manera se establecieron tres mecanismos para su convocatoria: 1) referéndum
legislativo:
acuerdo legislativo aprobado por una mayoría
calificada de los parlamentarios;
2) referéndum por gestión del Ejecutivo o mancomunado: decreto de la Presidencia de la República apoyado
por un acuerdo legislativo votado por una mayoría absoluta de los miembros del
Congreso; y, 3) referéndum por iniciativa ciudadana: que requiere las firmas de -al menos- un cinco por ciento (5%) de los ciudadanos
inscritos en el padrón electoral (ver,
en ese sentido, resolución n.° 8456-E9-2016).
Este último supuesto es el que
enmarca la
solicitud formulada en el presente expediente.
III.- Sobre el trámite correspondiente a la modalidad de
referéndum por iniciativa ciudadana. Los artículos 6 a 9 de la “Ley sobre Regulación del Referéndum” ordenan el trámite
correspondiente a la modalidad de referéndum por iniciativa ciudadana, en los
siguientes términos:
“Artículo 6º- Solicitud de
recolección de firmas. El trámite del referéndum de iniciativa
ciudadana será el siguiente:
a) Cualquier interesado en la
convocatoria a referéndum podrá solicitar, ante el TSE, autorización para
recoger firmas.
b) La solicitud deberá indicar
el texto por consultar en referéndum, las razones que justifican la propuesta,
así como los nombres, los números de cédula y las calidades de ley de los
interesados, y el lugar para recibir notificaciones.
c) El TSE remitirá el texto del
proyecto normativo a la Asamblea Legislativa, a fin de que sea evaluado desde
el punto de vista formal por el Departamento de Servicios Técnicos, el cual se
pronunciará en un lapso de ocho días hábiles, luego de realizar las consultas
obligatorias correspondientes. Si el texto contiene vicios formales, dicho
Departamento los subsanará de oficio y devolverá el texto corregido al Tribunal
d) Si el proyecto carece de
vicios formales, el Tribunal ordenará su publicación en La Gaceta y el interesado
procederá a recolectar las firmas de por lo menos un cinco por ciento (5%) de
los ciudadanos inscritos en el padrón electoral en los formularios brindados
por el Tribunal.
e) El interesado en la
convocatoria a referéndum contará con un plazo hasta de nueve meses para
recolectar las firmas a partir de la publicación indicada. De vencerse dicho
plazo sin haber recolectado las firmas respectivas, el interesado podrá
solicitar ante el Tribunal una prórroga hasta por un mes más. Expirado este
plazo adicional, se denegará cualquier petición de prórroga adicional y la
gestión se archivará sin más trámite.”.
“Artículo
7º- Admisión de la solicitud para
iniciar la recolección de firmas. Admitida la solicitud por el
TSE, este autorizará los formularios para la recolección de las firmas, los
cuales deberán contener lo siguiente:
a) Espacios para consignar, de
manera clara, la siguiente información: los nombres, las firmas y los números
de cédula de identidad de los ciudadanos que respalden la convocatoria.
b) Una explicación del texto
objeto del referéndum, con la indicación de la fecha de publicación del
proyecto y, adjunto, el número suficiente de copias del texto que será sometido
a referéndum, el cual podrá imprimirse en el reverso del formulario.
El ciudadano que apoye la convocatoria a
referéndum deberá escribir, de su propia mano y legible, su nombre, número de
cédula y la firma registrada en esta. En caso de que el ciudadano no pueda o no
sepa hacerlo, un tercero podrá firmar, a su ruego, en presencia de dos
testigos, y dejará constancia en el formulario de las razones por las que
realiza así la firma, así como las calidades y las firmas del tercero y los
testigos.
Cada ciudadano podrá firmar solo una vez la
convocatoria. Si el ciudadano firma varias veces, solamente una de esas firmas
será admitida.
Una vez que un ciudadano haya firmado la
convocatoria a un referéndum, no podrá retirar su firma.”.
“Artículo
8º- Recolección de firmas. El TSE fijará los lugares para
la recolección de las firmas. Para tales efectos, las municipalidades, las
escuelas, los colegios y las instituciones públicas quedan autorizadas para
facilitar el espacio físico de sus instalaciones, cuando así lo consideren
oportuno, en coordinación con el Tribunal. El TSE podrá autorizar, a propuesta
de las personas responsables de la gestión, el señalamiento de los lugares para
la recolección de firmas y las personas que las custodiarán.
El Tribunal acreditará previamente a los
responsables de custodiar los formularios de firmas, así como la recolección de
dichos formularios, cuando corresponda.”.
“Artículo
9º- Revisión de las firmas. El Tribunal contará con un período
máximo de treinta días hábiles para verificar la autenticidad de los nombres,
las firmas y los números de cédula.
Deberá pronunciarse en torno a la validez
de los nombres, las firmas y los números de cédula presentados. De no haberse
completado el mínimo de firmas previsto en la Constitución y si algunas firmas
no son verificables, el Tribunal solicitará al responsable de la gestión que
estas sean aportadas o sustituidas, según corresponda, en un plazo de quince
días hábiles. Para tales efectos, se aplicará lo dispuesto para la recolección
de firmas.
De resultar no verificable el quince por
ciento (15%) de las firmas necesarias para convocar a referéndum, el proyecto
de ley o la reforma parcial a la Constitución Política quedará invalidado para
dicho fin.”.
De la normativa
transcrita se desprende que la convocatoria “por
iniciativa ciudadana” requiere el cumplimiento de una serie de etapas
previas, entre las que destacan: 1) la
comprobación de que la
solicitud de recolección de firmas incluye el texto por consultar en referéndum,
las razones que justifican la propuesta, las calidades de los interesados y un
lugar para recibir notificaciones (artículo 6 incisos a y b); 2) la evaluación formal del proyecto a cargo del
Departamento de Servicios Técnicos (ordinal 6.c); 3) la recolección de -al menos- un 5% de firmas de los ciudadanos
inscritos en el padrón electoral, en un plazo de nueve meses prorrogable por un
mes más (numerales 6 -incisos d y e-, 7 y 8); y, 4) la verificación de la autenticidad de las firmas recolectadas, a
cargo de este Organismo Electoral (artículo 9).
IV.- Sobre la verificación de requisitos. En el presente caso, esta Autoridad Electoral
verificó el cumplimiento de los requisitos establecidos en los incisos a) y b) del
ordinal 6 y, en lo que
corresponde al trámite previsto en el inciso c), remitió el asunto al
Departamento de Servicios Técnicos para que analizara la iniciativa original (folios
1 a 12), así como
las modificaciones introducidas posteriormente (folios 57 a 80) y se pronunciara al respecto.
Ese órgano técnico se pronunció mediante
oficios n.°
AL-DEST-OFI-039-2019 (folios 20 a 31) y n.°
AL-DEST-OFI-286-2019 (folios 88 a 124 y 167
a 169).
Los promoventes acogieron parcialmente las
recomendaciones de ese Departamento y las integraron a un ‘segundo texto
sustitutivo’ visible a folios 129 a 139.
En virtud de que esa
redacción no mostraba diferencias sustanciales con las versiones anteriores (más
allá de los cambios sugeridos por el Departamento de Servicios Técnicos), no
resultó necesaria una nueva revisión por parte de ese órgano técnico. No
obstante, sí fue consultada -obligatoria y facultativamente- a la ARESEP y al Ministerio de
Hacienda, respectivamente (folio
141).
El Ministerio de
Hacienda advirtió (a través del pronunciamiento de la Dirección General de Presupuesto Nacional y de la Secretaría Técnica de
la Autoridad Presupuestaria) que la reforma propuesta al artículo 1.° de la “Ley
de Simplificación y Eficiencia Tributarias”
(recogida en el artículo 9 del proyecto) provocaría la eliminación de la “tabla”
que, en la actualidad, establece el impuesto único a los combustibles para los
13 tipos de hidrocarburos gravados y el impuesto -nominal- diferenciado para
cada uno de ellos (folios 152 a 156).
En virtud de que el contenido de la iniciativa en cuanto a ese extremo podría
contener materia que está excluida del referéndum (según el régimen de
prohibiciones contenido en el ordinal 105 constitucional) y, a fin de
no hacer nugatorio el eventual interés del grupo gestor de reformular ese
acápite específico, este Tribunal le concedió la posibilidad de modificar su
propuesta o manifestar su voluntad de mantener tal versión (folios 170 a 174).
El grupo gestor se pronunció oportunamente y,
acogiendo la recomendación de las dependencias citadas, presentó un ‘texto
definitivo’ en el que modificó la redacción de la reforma al artículo 1.° de la
“Ley de Simplificación y Eficiencia
Tributarias” reinsertando la “tabla” citada (folios 178 a 189 y 192 a 194).
Cabe señalar que la
ARESEP no encontró razón para oponerse a la iniciativa y, aunque realizó
algunas observaciones (visibles a folios
161 a 163), ninguna de ellas constituye un motivo que impida a este
Tribunal autorizar la recolección de firmas que se solicita, toda vez que -al
amparo del artículo 190 de la Constitución Política- su posición no produce
consecuencia formal alguna, lo que obliga a entender que el trámite debe
continuar.
V. Sobre las limitaciones
materiales y temporales para la celebración de un referéndum. De
previo a analizar la solicitud presentada, es indispensable abordar las limitaciones materiales y temporales que
contempla el ordenamiento jurídico para la celebración de un referéndum:
1) Limitaciones materiales: Este Pleno ha señalado en pronunciamientos reiterados que el derecho
constitucional de los ciudadanos para aprobar o derogar leyes y hacer reformas
parciales a la Constitución Política no es ilimitado.
Sobresale, para el
presente caso, la restricción contemplada en el artículo 105 párrafo 3.° de la
Carta Fundamental que impide someter a referéndum, indistintamente de la
modalidad aplicada, aquellos proyectos relativos a “materia
presupuestaria, tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones,
seguridad, aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza
administrativa.”.
Este Tribunal ha
precisado que la razonabilidad e
importancia de ese régimen de exclusiones radica en que existen temas trascendentales en
los que está latente el riesgo de que la manipulación popular pueda conducir a
adoptar decisiones susceptibles de inhabilitar al Estado para atender las más
elementales necesidades de la población o, incluso, de paralizar su actuación (como
podría ocurrir, por ejemplo, en materia impositiva).
Sin embargo, ha
entendido que ello no debe conducir a que las restricciones citadas se interpreten de manera “extensiva” (perjudicando
así la participación ciudadana) cuando la reforma consistió -precisamente- en
ampliar dicha participación en aras de propiciar procesos de profundización
democrática.
Por ello, ha
admitido que es posible someter a
referéndum un proyecto que contenga materia excluida siempre que esta
no sea la esencia de la iniciativa sino disposiciones accesorias o instrumentales para la consecución del objetivo de la propuesta, interpretación
que -desde luego- es coherente con las exigencias interpretativas derivadas del
principio pro participación (ver, entre
otras, resoluciones
n.° 790-E-2007 y n.° 1512-E9-2016).
En el presente caso, el artículo 9 de la iniciativa propuesta (en su
versión final, visible a folios 178 a 189 y 192 a 194) incorpora una
modificación a la “Ley de Simplificación
y Eficiencia Tributarias” destinada -en esencia- a extender la cobertura del “impuesto único de combustibles” a los
nuevos operadores que desarrollen la actividad comercial en competencia. Se entiende que
la propuesta planteada en esos términos no está sujeta
al régimen de limitaciones antes citado toda vez que ese extremo no
constituye la sustancia u objeto principal del proyecto.
Según se observa, la reforma no plantea la
creación o eliminación de impuestos sino que se limita a introducir normativa
accesoria o instrumental necesaria para ajustar la ley vigente -en materia
tributaria- al nuevo modelo o régimen de apertura que el proyecto pretende implementar como
objeto principal y así evitar que -por una falta de ajuste en cuanto a ese
extremo- únicamente RECOPE quede sujeto a esa carga impositiva, colocándolo en
una situación desfavorable frente a sus competidores. A idéntica
conclusión se arriba en lo atinente al “canon” por el uso del poliducto,
regulado en el artículo 5 de la iniciativa (ver, en igual sentido, resolución
n.° 864-E9-2017 dictada en el conocimiento
de una iniciativa anterior similar)
Por lo expuesto, del análisis del proyecto de ley (en su versión final)
no se desprende obstáculo ni restricción alguna que impida a este Tribunal
autorizar la recolección de firmas que se solicita, en tanto la
iniciativa no está referida a ninguna de las materias que el artículo
105 de la Constitución Política prohíbe.
2) Limitaciones
temporales:
Conforme lo establece el artículo 102.9 de la Constitución Política, no es
posible convocar a más de un referéndum por año
ni durante los seis meses anteriores ni posteriores a una elección
presidencial. Este Tribunal, desde
la resolución n.° 3521-E-2007 y, al referirse a la limitación temporal de un
año que debe existir entre uno y otro referéndum, estableció que el plazo debe
contarse a partir de la fecha de la última consulta popular.
Esa limitación
temporal para la convocatoria a referéndum no afecta la presente solicitud de
recolección de firmas ya que se trata de un aspecto que corresponderá analizar en
el momento procesal oportuno solo si los interesados logran culminar exitosamente
la fase de recolección de firmas.
VI.- Sobre la
posibilidad de autorizar la respectiva recolección de
firmas sobre el proyecto de ley
denominado “Apertura
del Mercado Nacional de Hidrocarburos y de Libre competencia donde el Estado
pueda participar en la actividad económica, sin necesidad de vender sus
acciones en la empresa RECOPE S.A.”. Habiéndose verificado que la solicitud de recolección de firmas cumple con los requisitos
exigidos en los incisos a), b) y c) del artículo 6 de la “Ley sobre Regulación del Referéndum”, que el proyecto propuesto es susceptible
de ser sometido a consulta ciudadana (en tanto no se refiere esencialmente a
materias constitucionalmente excluidas), que su autorización no se encuentra
sujeta a las limitaciones temporales señaladas (por cuanto se trata únicamente
de una fase preparatoria de la eventual convocatoria a un proceso de
referéndum) y que, a juicio de este Tribunal- la iniciativa no contempla
preceptos evidente y manifiestamente inconstitucionales, procede autorizar
la recolección de firmas para el posible sometimiento del proyecto a referéndum
con las condiciones y advertencias que se expondrán infra.
VII.- Sobre las acciones correspondientes ante la
autorización de recolección de firmas. Tomando en cuenta la pertinencia de la
recolección de firmas en examen, corresponde ordenar cuanto sigue:
1) Publicación: Según dispuso este Tribunal en la resolución n.° 790-E-2007, la
publicación resulta innecesaria cuando la gestión se refiere a un proyecto de
ley que ya está en trámite en la corriente legislativa, por cuanto rige la
difusión anticipada del texto que realiza la Asamblea Legislativa.
En el presente caso,
debido a que los gestionantes proponen un proyecto de ley que no se encuentra
en la corriente legislativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6.d)
de la “Ley sobre Regulación del Referéndum”, se ordena la
publicación en el Diario Oficial del texto definitivo con el fin
de garantizar la publicidad del proyecto que se sometería a consulta. Es
indispensable precisar que el texto a publicar debe ser el resultado de la armonización
del contenido de los documentos que
fueron presentados por el grupo gestor a folios 178 a 189 y 192 a 194; este último, incluye una corrección al
contenido del ordinal 9 del proyecto.
2) Padrón electoral: El padrón electoral a utilizarse para
determinar el 5% de las firmas que indica el artículo 6.d de la Ley citada será
aquel que se cierre el mes inmediatamente anterior a la fecha de la presente
resolución.
3) Formulario: La Dirección General del Registro Electoral
y Financiamiento de Partidos Políticos (DGRE) diseñará el formulario que este
Tribunal deberá autorizar para la recolección de firmas, el cual contendrá la
siguiente identificación: “Respaldo la
convocatoria de un referéndum para que la ciudadanía apruebe o impruebe el
proyecto de ley: “Apertura del Mercado Nacional de Hidrocarburos
y de Libre competencia donde el Estado pueda participar en la actividad
económica, sin necesidad de vender sus acciones en la empresa RECOPE S.A.”, publicado en La Gaceta Nº [en
este espacio se incluirá el número de La Gaceta y la fecha de publicación]”.
Además,
se incluirá al dorso el resumen del proyecto (basado en la redacción sugerida
por el Departamento de Servicios Técnicos) y cuyo texto será el siguiente:
“Resumen del proyecto:
"Apertura del Mercado Nacional de Hidrocarburos y de Libre competencia
donde el Estado pueda participar en la actividad económica, sin necesidad de
vender sus acciones en la empresa RECOPE S.A.". El proyecto de ley plantea la apertura del monopolio del mercado
nacional de hidrocarburos. El proyecto consta de trece artículos distribuidos
en seis capítulos. El primer capítulo (artículos 1 a 3) regula la apertura del
monopolio, estableciendo el principio de libre competencia; que todos los
sujetos públicos o privados podrán realizar la actividad comercial de
refinación, importación, transporte y distribución al por mayor y al detalle de
hidrocarburos y sus derivados, con el objetivo de satisfacer las necesidades de
los consumidores a nivel nacional; que RECOPE podrá desarrollar las actividades
descritas, pero deberá hacerlo en un entorno legal de competencia y que la
Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) fijará el precio máximo
de los combustibles vigentes en el territorio nacional con base en el precio
internacional del crudo, cuando se refine en el país o, en el precio de sus
derivados, cuando se importen directamente, adicionando impuestos, costos
razonables de operación de las empresas y utilidad razonable, pudiendo las
empresas vender sus productos a un precio menor del que fije la Aresep. En el
segundo capítulo (artículo 4) se permite al Poder Ejecutivo imponer
servidumbres y expropiaciones sobre los terrenos de propiedad particular para
la exploración y explotación de los hidrocarburos y sus derivados, así como
para el transporte de hidrocarburos por medio de poliductos, siempre y cuando
estas sean indispensables para realizar las actividades y las obras
respectivas, En el capítulo 3 (artículo 5) se indica que el Ministerio de
Ambiente y Energía (Minae) será el titular de las servidumbres y derechos de
vía de las líneas de poliductos existentes en territorio nacional, actuales y
futuras para el trasiego de hidrocarburos y sus derivados, pudiendo autorizar a
personas físicas y jurídicas, públicas, privadas y mixtas, nacionales y
extranjeras, la utilización de esas servidumbres y el derecho de vía y
determinar la construcción de nuevas líneas o ramales de poliductos y que el
sector privado podrá construir esas nuevas líneas o ramales asumiendo el costo
y traspasando la infraestructura a título gratuito. En el capítulo 4 (artículo
6) se indica que Aresep fijará las tarifas correspondientes a muellaje o uso de
la infraestructura portuaria para la carga transferida por parte de cualquier
agente económico que tendrá libre acceso, sin discriminación alguna a su
utilización. El capítulo 5 (artículos 7 a 10) se refiere a reformas de leyes
existentes, proponiendo la reforma del artículo 1 de la Ley N.° 7399, Ley de
Hidrocarburos de 3 de mayo 1994, para permitir que la refinación, importación,
transportación y distribución de estas sustancias puede ser desarrollada por
cualquier sujeto de derecho público o de derecho privado, previo cumplimiento
de los requisitos establecidos en esta ley; la reforma el artículo 5 de la Ley
N.° 7593, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Aresep), de
9 de agosto de 1996, relativa a las funciones de ese órgano; la reforma de los
artículos 1, 1 bis, 2 y 3 de la Ley N.° 8114, Ley de Simplificación y
Eficiencia Tributarias de 4 de julio de 2001, incluyendo que en la producción
nacional y en la importación son contribuyentes de este impuesto todos los
sujetos de derecho público o privado que realicen la actividad comercial de
refinación, importación, transporte y distribución al por mayor y al detalle de
hidrocarburos y todos sus derivados, ya sea en condición de productores o de
importadores y las reformas a los artículos 5 y 10 de la Ley 9096, "Ley
para regular la comercialización, el almacenamiento y el transporte de
combustible por las zonas marinas y fluviales sometidas a la jurisdicción del
Estado costarricense" de 26 de octubre de 2012. Finalmente, en el capítulo
6 (artículos 11 a 13) propone la derogatoria del inciso b) del artículo 443 de
la Ley N.° 8 Código Fiscal de 31 de octubre de 1885, de la Ley N.° 7356,
Monopolio a favor del Estado para la importación, refinación y distribución al
mayoreo de petróleo crudo, sus combustibles, derivados, asfaltos y naftas, de 24
de agosto de 1993 y del artículo 4 de la Ley N.° 6588, Ley que regula a la
Refinadora Costarricense de Petróleo (Recope).”.
4) Autenticación o visado de los formularios: Aprobado el formulario por
parte de este Tribunal, se pondrá a disposición de los gestores la plantilla
correspondiente, con el fin de que procedan a imprimir los ejemplares que
estimen necesarios, los cuales deberán presentarse a este Tribunal debidamente
foliados para que se consigne en éstos el sello respectivo y la firma del
Secretario de este Despacho, con la finalidad de garantizar la autenticidad de
los formularios utilizados en el proceso, en el entendido de que solo se
admitirán para revisión aquellas firmas que consten en tales documentos autorizados
por esta autoridad electoral.
Cabe señalar que, desde el 02 de abril de 2020 y con ocasión de la emergencia
sanitaria provocada por el COVID 19, esta Magistratura consideró inconveniente
iniciar o continuar con los trámites de recolección de firmas ya aprobados mientras
las condiciones sanitarias no lo permitieren y, por ende, suspendió el trámite
de las autorizaciones ya otorgadas (ver acuerdo adoptado en el artículo 1.°
inciso a) de la sesión extraordinaria del 02 de abril de 2020).
A partir de lo
expuesto debe entenderse que, en el caso de que el grupo gestor de la presente
iniciativa aporte los formularios de recolección de firmas debidamente impresos
para su visado, la autenticación y entrega de tales documentos, así como
el inicio de la etapa de recolección de firmas estará sujeta a que el Tribunal
haya levantado la suspensión decretada y que las condiciones sanitarias lo
permitan, todo lo cual será analizado en el momento oportuno.
5) Plan de recolección de firmas: Conforme lo dispone el artículo 8 de la “Ley sobre Regulación del Referéndum” y, en
caso de que el inicio de la etapa de recolección de firmas sea posible, el
grupo gestor deberá presentar al Tribunal, para su aprobación, un plan de
recolección de firmas con indicación de los lugares que se utilizarán para ello
y las personas responsables de la custodia de los formularios.
De ser necesario, el
plan respectivo deberá incorporar y cumplir con los protocolos sanitarios que
este Organismo Electoral disponga oportunamente.
6) Plazo para la recolección de firmas: El plazo de nueve meses
-prorrogable por un mes más- de que disponen los gestores para recolectar
firmas corre a partir del día siguiente de aquel en que este Tribunal
entregue los primeros formularios de recolección de firmas debidamente sellados
y con la firma del Secretario de este Despacho.
7) Revisión de firmas: En su oportunidad, la DGRE constituirá
el equipo de trabajo que revisará la autenticidad de los nombres, las firmas y
los números de cédula dentro del plazo conferido en el artículo 9 de la ley,
para lo cual integrará ese grupo con los funcionarios que reúnan, en ese
sentido, la experiencia y capacitación idónea.
POR
TANTO
Se autoriza la
recolección de firmas, en los términos señalados en los artículos 6.e, 7 y 8 de
la “Ley sobre Regulación del Referéndum”
en los términos señalados en los considerandos VI y VII de esta resolución. Se
ordena la publicación del proyecto de ley denominado: “Apertura del Mercado
Nacional de Hidrocarburos y de Libre competencia donde el Estado pueda
participar en la actividad económica, sin necesidad de vender sus acciones en
la empresa RECOPE S.A.”,
según lo descrito en el considerando VII punto 1). Proceda la Dirección General
de Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos con lo ordenado en
el considerando VII punto 3) en lo atinente al diseño del formulario
respectivo. Tomen nota los gestores que, según lo dispuesto en el considerando
VII punto 4), la entrega de los “Formularios de recolección de firmas”
autenticados y el inicio de la etapa de recolección de firmas estarán sujetos a
que este Tribunal haya levantado la suspensión decretada en artículo 1.° inciso
a) de la sesión extraordinaria n.° 35 celebrada el 02 de abril de 2020 y que las
condiciones sanitarias lo permitan. Notifíquese al grupo gestor y a la DGRE.
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron
Exp. Nº 041-2019
Democracia Semidirecta
Gestión para la
recolección de firmas
Ernesto
Alfaro Conde y otros
MQC/smz.-