N.° 0511-E6-SE-2025.-TRIBUNAL
SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las catorce horas del treinta
y uno de enero de dos mil veinticinco.
Denuncia por presunta beligerancia política formulada
por los señores Fabián Solano Fernández y Gonzalo Coto
Fernández, presidente a.i. y secretario del partido Acción Ciudadana, contra el
señor Rodrigo Chaves Robles, Presidente de la República.
RESULTANDO
1.- Por escrito recibido
en la Secretaría de este Tribunal el 24 de agosto de 2023, los señores Fabián Solano Fernández y Gonzalo Coto Fernández, presidente a.i. y
secretario del partido Acción Ciudadana, presentaron denuncia por beligerancia
política contra el señor Rodrigo Chaves Robles, Presidente de la República,
porque, según indican, el 4 de agosto de 2023, ante los medios de comunicación manifestó:
“Increíble como dañan el bienestar del país. Se trata
de Carlos Luis Murillo del PUSC y Xinia Patricia Vargas Corrales del PUSC,
Lilliam Guerrero y Carlos Andrés Calderón del PAC. Murillo y Calderón quieren
ser alcaldes en 2024. Si por la víspera se saca el día” (folios 1 a 7).
2.- Esta Sección Especializada, en auto de
las 11:10 horas del 6 de noviembre de 2023, suspendió la tramitación de este
asunto, en razón de que mediante resolución de las 10:12 horas del 21 de julio
de 2023, la Sala Constitucional cursó una acción de inconstitucionalidad contra
los artículos 1, 10, 11, 14 y conexos del Reglamento de
la Sección Especializada del Tribunal Supremo de Elecciones que tramita y
resuelve en primera instancia asuntos contencioso-electorales de carácter
sancionatorio y, en
aplicación de los artículos 81 y 82 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, se suspendió la posibilidad de dictar la resolución que pusiera
fin a las diligencias (ver artículo sétimo de la sesión ordinaria n.° 68-2023,
celebrada por el Tribunal Supremo de Elecciones el 27 de julio de 2023) (folio 8).
3.- La Sala Constitucional en resolución n.° 2024-023861 de
las 13:22 horas del 21 de agosto de 2024, declaró sin lugar la acción de
inconstitucionalidad indicada en el resultando anterior. En cumplimiento de lo
establecido en el artículo 90 párrafo primero de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, el “Por tanto” de la citada resolución, fue publicado en tres
ocasiones consecutivas en el Boletín Judicial (Boletines Judiciales n.º 168 del
11 de setiembre de 2024, n.º 169 del 12 de setiembre de 2024 y n.º 170 del 13
de setiembre de 2024).
4.- En auto de las 10:15 horas del
10 de diciembre de 2024, la Magistrada Instructora dispuso lo siguiente: “(…)
proceda el Departamento de Comunicación y Relaciones Públicas del TSE a remitir
a este despacho una copia de lo siguiente: a)- la publicación en la red social
X cuenta Rodrigo Chaves realizada el 4 de agosto de 2023, refiriéndose a la
noticia de El Guardian.cr; b)- la publicación de la noticia de El Guardian.cr
referida en el punto anterior; y c)- la conferencia de prensa semanal del
Presidente de la República del 23 de agosto de 2023.” (folio 18).
5.- Por oficio n.° DEGP-0196-2024 del 10 de diciembre de
2024, el servidor Ivan Mora Barahona, secretario general a.i. de la Dirección
General de Estrategia y Gestión Político-Institucional (DEGP), atendió la
prevención cursada y aportó la información correspondiente (folios 23 a 28).
6.- En el procedimiento se han observado las
prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada González Araya; y,
CONSIDERANDO
I.-
Cuestión previa. En virtud de la resolución n.° 2024-023861 de las
13:22 horas del 21 de agosto de 2024, en la que la Sala Constitucional declaró
sin lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra los artículos 1,
10, 11, 14 y conexos del Reglamento de la Sección Especializada del Tribunal
Supremo de Elecciones que tramita y resuelve en primera instancia asuntos
contencioso-electorales de carácter sancionatorio, se levanta la suspensión
decretada en auto de las 11:10 horas del 6 de noviembre de 2023 dado que esa
decisión reestableció la competencia de este órgano para dictar resoluciones
por el fondo.
II.- Sobre
la competencia de la Sección Especializada del Tribunal Supremo de Elecciones
para resolver el presente asunto. Por
acuerdo adoptado en sesión n.° 48-2016 del 31 de mayo de 2016, el Pleno
propietario de este Órgano Electoral aprobó el Reglamento de la Sección
Especializada del Tribunal Supremo de Elecciones que tramita y resuelve en
primera instancia asuntos contencioso-electorales de carácter sancionatorio
(decreto n.° 5-2016 del 2 de junio de 2016, publicado en el Alcance n.° 91 a La
Gaceta n.° 107 del 3 de junio de 2016).
Según
lo prevé el referido reglamento, la principal atribución de la Sección
Especializada de esta Autoridad Electoral es conocer, en primera instancia, los
conflictos de carácter contencioso-electoral cuya resolución pueda conllevar el
ejercicio de la potestad sancionatoria reconocida a la sede electoral. En ese
sentido y dado que la presente gestión se enmarca en el supuesto previsto en el
inciso b) del artículo 7 del Reglamento de la Sección Especializada, su estudio
y decisión corresponde, en primera instancia, a esta Autoridad Electoral.
III.- Objeto de la denuncia. En el presente asunto corresponde determinar si
existe mérito para el inicio de un procedimiento por beligerancia política
contra el señor Rodrigo
Chaves Robles, Presidente de la República, por la manifestación realizada el 4
de agosto de 2023 en la red social X: “Increíble como dañan el bienestar del
país. Se trata de Carlos Luis Murillo del PUSC y Xinia Patricia Vargas Corrales
del PUSC, Liliam Guerrero y Carlos Andrés Calderón del PAC, Murillo y Calderón
quieren ser alcaldes en 2024. Sí por la víspera se saca el día.” Este
comentario lo realizó como referencia a una noticia de ElGuardian.CR titulada: “Regidores
del PAC Y PUSC de #Goicoechea retrasan avance de obras en Circunvalación
Norte.”
Los denunciantes estiman que esa manifestación configura el
ilícito de beligerancia política. Precisan que “se puede extraer que tiene conocimiento
pleno de la participación de dichos funcionarios públicos (regidores de
Goicoechea, en ese momento, por el partido Acción Ciudadana y por el PUSC) en
las elecciones municipales de 2024” y, además, porque hizo “una relación
directa no solo a su postulación, sino también con su desempeño, basado en una
opinión subjetiva”.
IV.-Sobre el
archivo de las denuncias por parcialidad o beligerancia
política. El
párrafo segundo del artículo 269 del Código Electoral otorga potestad al
Tribunal Supremo de Elecciones para decretar el archivo de las denuncias
por parcialidad o beligerancia política
cuando no exista mérito para la apertura de un proceso contencioso-electoral de
esa naturaleza. Si bien esa falta de fundamento puede determinarse a partir del
resultado de una investigación administrativa preliminar efectuada por la
Inspección Electoral, es lo cierto que procede también cuando resulte evidente del
examen de los hechos y de los elementos probatorios que conforman la denuncia,
por obvias razones de economía procesal.
V. Sobre las conductas reprochables en
la beligerancia política por parte de los servidores del Estado: El principio de imparcialidad
de las autoridades gubernativas en la función pública -recogido en artículo
95.3 de la Constitución Política- se encuentra desarrollado, entre otros, en el
ordinal 146 del actual Código Electoral.
La beligerancia política, según el tratamiento
jurisprudencial que le ha dado el Tribunal Supremo de Elecciones y los
preceptos recogidos en el citado artículo 146 del Código Electoral, involucra
dos conductas específicas que son la parcialidad política y la participación
política prohibida. El funcionario público incurre en parcialidad política
cuando, mediante actos propios de su puesto, sea utilizando la autoridad o
influencia de su cargo, procura beneficiar o perjudicar a un determinado
partido político; mientras que la participación política prohibida se presenta
cuando el funcionario se dedique, en horas laborales, a trabajos o discusiones
de carácter político-electoral o cuando participe en las actividades prohibidas
descritas por el párrafo segundo del artículo 146 ibidem (ver, entre otras, las
resoluciones n.° 353-98 de las 10:00 horas del 31 de marzo de 1998, n.°
2841-E-2008 de las 11:05 horas del 25 de agosto de 2008 y n.° 3317-E6-2011 de
las 14:00 horas del 29 de junio de 2011).
El artículo 146 del Código Electoral establece
dos niveles de limitación a la participación político-electoral. De esa forma,
el primer párrafo de esa disposición prohíbe a todos los funcionarios públicos,
indistintamente del cargo que desempeñen, “dedicarse
a trabajos o discusiones de carácter político- electoral, durante las horas
laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político.”. Por su
parte, el segundo párrafo regula una prohibición especial, más rigurosa, que enumera
los cargos públicos sujetos a ella, cuyos titulares no pueden lícitamente “participar en las actividades de los
partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político,
utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos
políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos, ni hacer ostentación
partidista de cualquier otro género”; es decir, sus derechos
político-electorales se circunscriben a la emisión del voto el día de las
elecciones.
En la lista taxativa de los funcionarios
a los que les resulta aplicable la prohibición especial o más rigurosa figura
el cargo de Presidente de la República.
VI.- Sobre el
fondo de la denuncia interpuesta. Según se indicó en el punto
anterior, el señor Rodrigo Chaves Robles, en su condición de Presidente de la República, se
encuentra afecto a la prohibición de mayor intensidad prevista en el numeral
146 antes referenciado. De acuerdo con los hechos denunciados, la supuesta
infracción se encuentra relacionada con la prohibición de parcialidad política,
pues no se trata de la participación en un acto partidario. Sin embargo, por
las razones que de seguido se exponen, el comentario realizado en la plataforma
de mensajería “X” -el cual fue aceptado por el señor Chaves Robles en la
Conferencia de Prensa del 23 de agosto de 2023-, no tiene la virtud de
configurar el ilícito de beligerancia política.
En efecto, los denunciantes señalan que el señor Rodrigo Chaves
Robles, Presidente de la República, realizó comentarios ante los medios de
comunicación que, a su juicio, demuestran que conocía que los regidores que
cita participarían en las elecciones municipales 2024; se refirió a esa
postulación y a su desempeño.
Como aclaración previa se debe indicar que la
manifestación que se cuestiona corresponde a un “Post” que se realizó en
la red social “X”, a las 13:50 horas del 4 de agosto de 2023, en la cuenta del
perfil “Rodrigo Chaves”, como reacción a otro post del perfil “ElGuardian.CR”
publicado el 3 de agosto de 2023, en el que se indicaba: “Regidores del PAC
y PUSC de #Goicoechea retrasan avance de obras en Circunvalación Norte. // Alcalde
Rafael Vargas dispuesto, pero condenaron acuerdo a Comisión burocrática. El
artículo completo con videos en El Guardian cr…”.
Se constata que el señor Presidente de la República
realizó una referencia en cuanto a que los regidores que citó en la publicación
“quieren ser alcaldes en 2024”, refiriéndose a una supuesta intención de
postulación, la cual de ser real, era muy prematura porque en ese momento no
existían candidaturas inscritas ni procesos internos partidarios de selección
de candidaturas concluidos.
Como se analizará, la atipicidad de la conducta
denunciada (manifestaciones realizadas por el señor Presidente de la República)
respecto del ilícito de beligerancia política se fundamenta en que esa
intervención en redes sociales no reviste carácter político partidista, no se
puede hablar de un acto o manifestación de carácter partidario, sino que se trata
de la externalización de críticas o cuestionamientos al desempeño de la labor
de regidores municipales del Concejo Municipal de Goicoechea con ocasión de su
cargo.
Del análisis del contexto de los hechos y del
contenido de las palabras se tiene que los comentarios dirigidos contra los
regidores refieren a su actuación como funcionarios públicos, en el marco de la
ejecución de la obra vial denominada “Circuito de Circunvalación Norte”, cuya
dirección correspondía al Poder Ejecutivo, específicamente al Presidente,
Ministro de ramo y al Concejo Nacional de Vialidad (CONAVI). La crítica a la
actuación u omisión de los regidores se refiere a la supuesta oposición de
estos en la firma de un Convenio entre el Concejo Municipal y el Poder Ejecutivo,
para la cesión del uso de terrenos municipales que permitieran el avance en la construcción
de la Circunvalación Norte. En su lugar, se desprende de las noticias
referidas, que los regidores optaban por esperar la aprobación de ley
respectiva que se tramitaba en la Asamblea Legislativa.
La naturaleza y los fines del citado comentario (valoración
negativa del ejercicio de la función pública de los regidores) no encuadran en
los conceptos prohibitivos que tutela el citado artículo 146 del Código
Electoral. Esto porque no se trata de una manifestación de naturaleza
político electoral o político partidista, más bien es un reproche o desaprobación
sobre la labor de estos funcionarios públicos y el impacto de esa decisión del
Concejo Municipal en las obras, por ocasionar un atraso en la ejecución de un proyecto
de relevancia para el Poder Ejecutivo.
Ese tipo de apreciaciones y cuestionamientos son parte
del ejercicio del poder de coordinación que ostenta el Presidente de la
República, en su condición de órgano constitucional superior de la
Administración del Estado (artículo 21 de la LGAP) y como parte del Poder
Ejecutivo, este último en condición de jerarca supremo de la administración
central.
La Sala Constitucional ha reconocido esa obligación de
coordinación de las municipalidades con las instituciones estatales. En la
resolución n.° 5445-99 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999 estableció:
“Definida la
competencia material de la municipalidad en una circunscripción territorial
determinada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza son
exclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados
nacionales o estatales; por ello es esencial definir la forma de
cooparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto que la
capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y los demás
entes, nacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultáneamente
estatal e institucional, en la medida en que lo exijan las
circunstancias. Es decir, las municipalidades pueden compartir sus
competencias con la Administración Pública en general, relación que debe
desenvolverse en los términos como está definida en la ley (artículo 5 del Código Municipal anterior, artículo 7 del nuevo Código), que
establece la obligación de "coordinación" entre la municipalidades y
las instituciones públicas que concurran en el desempeño de sus competencias,
para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones, sobre todo, porque
sólo la coordinación voluntaria es compatible con la autonomía municipal por
ser su expresión. En otros términos, la municipalidad está llamada a entrar en
relaciones de cooperación con otros entes públicos, y viceversa, dado el
carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a
un asunto concreto. (…) Como no hay una relación de jerarquía de las
instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las
municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas,
con lo cual surge el imprescindible "concierto" interinstitucional,
en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción
se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple
un papel con vista en una misión confiada a los otros.”.
En consideración del contexto en el que se emite el mensaje
denunciado y por el contenido de las palabras, se tiene que este se encuentra esencialmente
dirigido a reprochar la decisión de los regidores mencionados en el
ejercicio de su función pública, no se trata de un comentario con un propósito
político-electoral. Es decir, el cuestionamiento está dirigido a la labor
de los regidores municipales como funcionarios públicos y por el actuar en el
Concejo Municipal, no por pertenecer a uno u otro partido político.
La mención a los partidos Acción Ciudadana (PAC) y
Unidad Social Cristiana (PUSC) se utiliza de manera referencial y no tiene la
entidad de configurar el ilícito de beligerancia, porque no es posible
desprender una intención de favorecer o perjudicar a una agrupación política.
Aunado a esto, el comentario no se produce en un contexto de
proselitismo partidario ni tampoco de ostentación expresa de simpatías
políticas o en el marco de un llamado a sufragar en uno u otro sentido por una
agrupación en particular.
En esta línea, el Tribunal, en sus pronunciamientos, ha
hecho una clara distinción entre las manifestaciones que se hacen en el marco
de una actividad proselitista y aquellas que se efectúan en el marco del
ejercicio periodístico, para dar respuesta a las interrogantes que formula la
prensa o en actos de similar naturaleza. Al respecto se ha insistido en que, en
virtud de sus contextos y finalidades, ambos tipos de expresiones no pueden ser
valoradas de la misma forma, pues en el caso de las primeras no hay duda de
que se busca impactar en la decisión de las personas, mientras que, en las
últimas, esa intención de influir en el electorado no está presente.
La jurisprudencia electoral, en la sentencia n.°
218-E6-2012 de las 15:10 horas del 11 de enero de 2012 (cuya postura se reiteró
en el fallo n.° 1828-E8-2015), al analizar manifestaciones con contenido
político de un funcionario público dispuso cuanto sigue:
“En el caso concreto, este Colegiado considera que las
manifestaciones del señor […] responden a una formulación previa del
periodista, sin que pueda establecerse un elemento volitivo para influir en la
voluntad de los electores presentes en el acto en favor de su candidatura.
Consecuente
con lo anterior, debe considerarse que la conducta denunciada no se enmarca
dentro de ninguno de los supuestos expresamente tipificados por el artículo 146
del Código Electoral. Las afirmaciones presuntamente ilegítimas que se
atribuyen al señor […] se dan dentro de un
acto público de la Municipalidad de San José, en el salón de actos del Edificio
Metálico, al ser interrogado por un periodista acerca de su carácter como
alcalde gestor del Festival de la Luz y la posible sucesión en el cargo, de cara
a las elecciones municipales donde, además, participaba como candidato a ese
mismo puesto. No se trata de “discusiones de naturaleza político-electoral”, no
se dan dentro de una actividad partidaria, ni evidencian una utilización del
cargo para beneficiar a un partido político.
En casos
análogos al examinado dentro de este expediente, este Tribunal ha explicado que
las manifestaciones realizadas por alguno de los funcionarios sujetos a las
prohibiciones del artículo 146 antes citado, que no tiendan a beneficiar
directamente a un partido político y sus aspiraciones frente a una contienda
electoral, no tendrían la virtud de encuadrarse como una conducta que implique
beligerancia política (entre otras vid. resoluciones n.º 5030-E7-2010 y
7473-E7-2010). Desde esa perspectiva, este Tribunal no observa razones para
modificar ese criterio jurisprudencial.”.
Como se puede observar, el Pleno ha interpretado que esa
clase de manifestaciones, cuando no están dirigidas a influir en la voluntad
del electorado, no pueden considerarse como beligerancia política.
Para mayor abundamiento sobre ese tópico, conviene citar la
resolución n.° 2841-E6-2008 de las 11:05 horas del 25 de agosto de 2008 (cuya
tesis jurídica fue reiterada en el fallo n.° 731-E6-2015), en la que la
Magistratura Electoral indicó:
“La atipicidad de las manifestaciones del
señor Presidente de la República (…) se enmarcan en el contexto de una entrevista
periodística y no de una actividad proselitista, en la que la ostentación
partidista o intención de beneficiar a un partido político o aspirante concreto
sí sería inequívoca. […]. // Se trata,
más bien, de una expresión de tipo discursivo que, como comportamiento, se
agota en la manifestación de una aspiración (que las acciones de gobierno
desarrolladas por su administración tengan continuidad, en el período 2010-2014,
bajo el mandato de una persona afín a su visión política), pero que no viene
acompañada de conductas concretas que beneficien a un partido político
específico o materialicen una ostentación partidista. En ese sentido la
ausencia de una conducta que resulte típica, antijurídica y culpable, hace imposible,
desde el punto de vista de la tipicidad, encuadrar esta conducta como uno de
los actos prohibidos que señala el artículo 88 del Código Electoral [que corresponde al numeral 146 del código
actualmente en vigencia].”.
La crítica a funcionarios públicos es válida en un
sistema democrático, porque es una manifestación del principio de transparencia
y rendición de cuentas a los que se encuentran sometidos todos los servidores
públicos. Valga destacar que el umbral de tolerancia a esa crítica es
mayor conforme más alto sea el puesto que se ocupe.
Aunque ciertamente en este caso las manifestaciones no
configuran el ilícito de beligerancia -por el carácter restrictivo que priva en
esta materia, la cual debe ser interpretada favoreciendo al denunciado por ser
limitativa de derechos fundamentales-, lo cierto es que en las relaciones
intersubjetivas o de coordinación con otras administraciones el Presidente
de la República no puede rebasar los linderos de la neutralidad política a la
que se encuentra sujeto por mandato constitucional y legal. Razón por la
cual debe dirigir este tipo de manifestaciones de crítica con cautela y respeto
a las competencias y reglas del juego democrático contenidas en nuestra Carta
Fundamental.
En este sentido, el ejercicio de esas relaciones de
coordinación por parte del Poder Ejecutivo -en este caso del Presidente de la
República- con el resto de la Administración Pública, para el logro de los
objetivos propuestos por el gobierno, no debe ser desmedido, irrestricto ni
irrespetuoso.
En conclusión, de acuerdo con
los precedentes antes transcritos y los motivos expuestos, esta Sección
Especializada del Tribunal Supremo de Elecciones considera que los hechos
denunciados no configuran una conducta típica, antijurídica, que pueda tenerse
como culpable y sancionable a la luz de los elementos contenidos en el numeral
146 del Código Electoral, en consecuencia, procede el archivo de la gestión.
VII.- Reflexión adicional. Como
se expuso supra, las manifestaciones del Presidente de la República se
encuentran dentro de las relaciones de coordinación con otras administraciones
y constituyen una crítica puntual vinculada al ejercicio de la función pública
por parte de los regidores municipales citados. No obstante, el mandatario debe
evitar la ambigüedad en los mensajes que podrían comprometer el deber de
neutralidad política. Como se señaló antes, el deber de neutralidad política
que le asiste es el máximo exigido por el ordenamiento jurídico, por tratarse
del Presidente de la República, por eso se encuentra sujeto a la prohibición
absoluta de participación y parcialidad política.
En este sentido, resulta oportuno y necesario reiterar que el Tribunal, respecto de quienes
ejercen los cargos públicos incluidos en el párrafo segundo del artículo 146
del Código Electoral, ha subrayado la obligación que tienen de observar la más
absoluta imparcialidad en el desempeño de sus funciones (véanse, entre otras,
las resoluciones n.° n.º 731-E6-2015, 0723-E6-2009 y 2841-E6-2008). En
reiterados pronunciamientos, ha llamado la atención de estos funcionarios en
los siguientes términos:
“[...] cualquier manifestación de una autoridad de
gobierno que, por su ambigüedad roce los límites de los preceptos u oscile en
la frontera de las prohibiciones establecidas para quienes ejercemos función
pública, no se aviene con el deber de neutralidad y compromete el sentido y
espíritu de la disposición constitucional.” (resolución n.° 2841-E6-2008).
En
virtud de lo anterior, esta Sección Especializada hace un respetuoso llamado al
Presidente de la República para que, como funcionario público sujeto al régimen
de prohibición especial, actúe de manera especialmente prudente y que en sus
manifestaciones evite referirse a afinidades partidarias que comprometan el
deber de neutralidad política.
POR TANTO
Se ordena el archivo de las presentes diligencias. Contra
esta resolución cabe interponer el recurso de reconsideración dentro de los
ocho días siguientes a la notificación. Notifíquese al señor Rodrigo Chaves
Robles, este último para que tome nota de lo señalado en el considerando VII de
la presente resolución.
Hugo
Ernesto Picado León
Héctor
Enrique Fernández Masís
Wendy de los Ángeles González Araya
Exp.
n.° 021-D3-SE-2024
Beligerancia política
C/ Rodrigo Chaves Robles
JLRS