N.°
1120-E7-2026.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las trece horas con veinte
minutos del once de febrero de dos mil veintiséis.
1.- Por oficio n.° MSP-DM-2302-2025 del 17 de noviembre de 2025, recibido
en la Secretaría del Despacho ese día, el señor Mario Zamora Cordero, Ministro
de Gobernación, Policía y Seguridad Pública, solicitó “mantener la
exhibición obligatoria de la cédula física como medio de identificación en el
contexto de las actuaciones policiales…” o, en su defecto, establecer “un
protocolo o régimen especial, que permita al Ministerio de Seguridad Pública un
plazo adicional o gradual para la adopción de la verificación de la Identidad
Digital Costarricense (IDC) en el contexto de las labores policiales…”
(folios 2 y 3).
2.- La Presidencia de
este Tribunal, en auto de las 13:25 horas del 19 de noviembre de 2025, solicitó
criterio técnico sobre lo peticionado por el señor Zamora Cordero a la señora
Xenia Guerrero Arias, Directora General de Estrategia
Tecnológica (folio 4).
3.- El señor Roger Mata
Brenes, Director del Despacho de la Presidencia de la
Corte Suprema de Justicia, en oficio n.° DP-690-2025
del 2 de diciembre de 2025 (recibido en la Secretaría de este Tribunal el 4 de
esos mismos mes y año), solicitó a este Pleno “una prórroga de al menos 12
más al plazo originalmente establecido” para aceptar, como medio de
identificación oficial, la IDC (folio 11).
4.- La señora Xenia
Guerrero Arias, Directora General de Estrategia
Tecnológica, en oficio n.° DGET-420-2025 del 5 de
diciembre de 2025, rindió informe sobre la gestión del señor Ministro
de Gobernación, Policía y Seguridad Pública, según le fuera solicitado (folios
13 y 14).
5.- La Presidencia de
este Tribunal, en resolución de las 9:20 horas del 11 de diciembre de 2025,
dispuso acumular las gestiones de los señores Mata Brenes y Zamora Cordero para
que se conozcan, conjuntamente, en este legajo. Además, se requirió informe a la
señora Directora General de Estrategia Tecnológica
sobre la petición del Poder Judicial, reseñada en el resultando tras anterior
(folio 15).
6.- La señora Xenia
Guerro Arias, Directora General de Estrategia
Tecnológica, en oficio n.° DGET-435-2025 del 23 de
diciembre de 2025, rindió el informe solicitado en punto al requerimiento del
señor Mata Brenes (folio 24).
7.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Zamora Chavarría, y;
I.- Sobre la
petición del señor Ministro Zamora Cordero. La cartera de Gobernación,
Policía y Seguridad Pública, como petición principal, requiere que se
establezca que, para fines de identificación ante los diversos cuerpos
policiales, se autorice a seguir exigiendo la presentación de la cédula física.
Como parte de sus
argumentaciones, el citado reparto ministerial señala que “las actuaciones
policiales no constituyen trámites administrativos ni servicios públicos
(…) sino [a] acciones operativas de control, prevención o reacción
ante presuntos hechos delictivos. Los cuales requieren de la identificación
inmediata de personas en contextos como patrullajes, detenciones o
investigaciones en curso. Siendo así, funciones de seguridad y control bajo el
marco de la Ley General de Policía y la Ley Orgánica del Ministerio de
Seguridad Pública. / Por lo tanto, se observa que, en esos escenarios, la
exigencia de portar y exhibir la cédula de identidad física continúa siendo el
mecanismo más seguro, verificable y universalmente accesible.” (folio 3).
El orden público,
como concepto, engloba -al menos- tres espacios de supervisión, control y
acción: seguridad, salubridad y tranquilidad. La Constitución Política -a texto
expreso- otorga al Poder Ejecutivo, en tesis de principio, las facultades para tomar
decisiones vinculadas con tales tópicos; en concreto, el artículo 12 de nuestro
texto político fundamental señala: “Para la vigilancia y conservación del
orden público, habrá las fuerzas de policía necesarias.”.
Esa norma debe
leerse de manera conjunta con los artículos constitucionales 139.3 y 140.6 que,
en esencia, otorgan a la máxima jerarquía de la Administración Pública
centralizada la potestad (un poder-deber) de preservar el orden en el país. Eso
sí, esa actividad, como toda conducta de la Administración, está sujeta a
controles y sometida al ordenamiento jurídico tanto interno como al Derecho
Internacional de los Derechos Humanos.
La función de
policía es un ejemplo de las potestades de imperio del Estado que llevan a cabo
uno o varios cuerpos denominados “policía administrativa”; precisamente, el
calificativo que acompaña al sustantivo “policía” subraya el carácter o
condición de las acciones que despliegan las referidas fuerzas del orden. En
otros términos, las actuaciones policiales comportan conductas administrativas.
Cuando la policía requiere a una persona ciudadana su documento de identidad
para poderla identificar está desplegando una actuación que materializa la
citada atribución de la Administración, sea se está ejerciendo función
administrativa.
Este Pleno comparte
con el señor Ministro Zamora Cordero que la
identificación de una persona no es, en sentido estricto, un trámite
administrativo cuando lo hace alguno de los integrantes de los cuerpos de
policía; no obstante, esa acción sí es de naturaleza administrativa y, por
consiguiente, la presentación IDC es suficiente para que la Administración -en
ejercicio de su función de policía- pueda verificar que una persona se trata de
quien dice ser. Como lo precisa el ordinal 104 de la Norma Suprema, corresponde
al Registro Civil, como dependencia de este Tribunal, el expedir los documentos
que serán utilizados en el país para identificar a las personas; en ejercicio
de esa atribución, en setiembre del año anterior, se terminó que la IDC era un
documento idóneo de identificación.
La señora Xenia
Guerrero Arias acertadamente señala que la sola exhibición de la IDC permite
-en un primer momento- la identificación, puesto que en ella constan los mismos
datos que en la cédula de identidad física (como la fotografía de la persona
ciudadana con lo que el agente policial a cargo puede hacer un primer
reconocimiento). Además, para que la referida identidad digital se encuentre
alojada en un dispositivo móvil su titular ha tenido que llevar a cabo varios
pasos en los que se verifica la coincidencia de sus datos biométricos con los
registrados al momento de hacer su última solicitud de cédula.
En ese sentido, la
Dirección General de Estrategia Tecnológica señaló: “Los datos exhibidos en
la IDC son los mismos que contiene la cédula física para identificar a la
persona. Además, cada IDC cuenta con un Certificado Digital que protege el
documento de alteraciones o manipulaciones. / El uso de las aplicaciones como
verificadores de documentos digitales es una facilidad, pero no una limitación.
Al ser la Identidad Digital Costarricense equivalente funcional y jurídicamente
a la cédula física, las personas costarricenses pueden identificarse plenamente
con cualquiera de los dos formatos siendo que para la digital debe asegurar el
portador que se trata de una aplicación que exhibe la cédula con un pin secreto
o su propia biometría habilitada en el dispositivo móvil.” (folio 13
vuelto).
Los diversos cuerpos
de policía pueden hacer una primera verificación de la identidad al pedirle a
la persona su documento de identificación; si se opta por exhibir el digital la
ciudadana o el ciudadano debe mostrar a la autoridad que se está accediendo a
la aplicación oficial en el acto y luego el respectivo agente policial podrá
hacer la contrastación de, entre otros, los rasgos físicos de la persona al
observar la fotografía, tal y como ocurre como cuando se les presentan las
cédulas físicas.
Podría darse la situación
de que, así como ocurre con el documento físico, la autoridad policial -en
ciertos casos- tenga dudas sobre la autenticidad de la IDC que se le está
mostrando, con lo que puede llevar a cabo una segunda verificación, ya sea
mediante la aplicación gratuita -puesta a disposición por este Tribunal- cuya
descarga puede hacerse en los teléfonos celulares que facilita el Ministerio de
Seguridad a sus funcionarios, en los términos del “Reglamento para la
asignación, uso, custodia y conservación de los dispositivos portátiles de
telefonía celular y acceso a internet mediante red móvil del Ministerio de
Seguridad Pública”.
Sobre esa línea,
tómese en consideración que, como lo informa la señora Directora
General de Estratega Tecnológica, en marzo próximo se pondrá en
disposición de un verificador de IDC para el sistema operativo Windows (folio
24), lo cual aumenta las posibilidades de tener medios, distintos a los
teléfonos móviles, para acreditar la autenticidad del certificado digital de
las IDC.
Por tales motivos,
no ha lugar a excepcionar a los Cuerpos de Policía de la implementación, en sus
procedimientos, de la Identidad Digital Costarricense.
Sin perjuicio de lo
anterior, esta Magistratura Electoral es consciente del esfuerzo logístico que
implica para el Ministerio de Gobernación, Seguridad y Policía el ajustar sus
procedimientos a esta nueva forma de identificación; por ello, se pone a disposición
del señor Zamora Cordero un equipo dirigido por la propia Dirección General de
Estrategia Tecnológica e integrado por un representante del Departamento Legal,
el Despacho de la Presidencia de este Tribunal y un funcionario del
Departamento de Comercialización de Servicios para que, con las personas que
determine el señor Ministro, puedan coordinar lo necesario y, si lo estiman
pertinente, confeccionar un protocolo especial (en los términos solicitados en
la misiva n.° MSP-DM-2302-2025).
En todo caso y
siendo que la señora Directora de Estrategia Tecnológica informa que la
aplicación gratuita para Windows del verificador estará lista en marzo próximo,
mes en el que justamente vence el transitorio único del Reglamento del Servicio
de Identificación Digital para Personas Ciudadanas Costarricense (IDC), se ordena
modificar esa norma en el sentido de que “Las entidades públicas y privadas tendrán hasta el 1.° de enero de 2027 para adecuar sus procedimientos a fin de
que, si una persona ciudadana desea realizar un trámite o requerir un servicio
y presenta su Identidad Digital, esta sea aceptada. Transcurrido el referido
plazo si una persona se identifica con su IDC no podrá exigírsele, en ningún
caso, como documento adicional de identificación, la presentación de su cédula
física.”.
II.- Sobre la petición del señor Mata Brenes. En esencia,
el señor Director del Despacho de la Presidencia de la
Corte Suprema de Justicia solicita ampliar el plazo del transitorio único del
repetidamente citado Reglamento
del Servicio de Identificación Digital para Personas Ciudadanas Costarricense
(IDC).
Si bien el señor
Mata Brenes peticiona que tal prórroga sea hasta el 9 de marzo de 2027 (un año
adicional al período temporal inicialmente establecido), lo cierto es que este
Tribunal, como se indicó en el considerando anterior, estima que, en las condiciones
actuales, extender el plazo de implementación hasta el próximo 1.° de enero de
2027 es suficiente, máxime cuando, como se expuso, en marzo próximo se pondrá
en disposición de un verificador de IDC para el sistema operativo Windows, lo
cual permitirá instalarlo en computadoras y no solo en teléfonos móviles.
Tómese en consideración, además, que existe una primera forma de verificar de
identidad de la persona, en los términos expuestos, al pedirle que muestre que
está accediendo a la aplicación oficial en el acto (sin exhibir su pin secreto
si es que no usa acceso por biometría); luego deberá enseñar el dispositivo
para hacer una contrastación de, entre otros, los rasgos físicos de la persona
al observarse la fotografía, tal y como ocurre como cuando se presenta una
cédula física.
No ha lugar a
excluir a los cuerpos policiales de la implementación de la IDC. Se pone a
disposición del señor Mario Zamora Cordero, Ministro de Gobernación, Policía y
Seguridad Pública, un equipo dirigido por la propia Dirección General de
Estrategia Tecnológica e integrado por un representante del Departamento Legal,
el Despacho de la Presidencia de este Tribunal y un funcionario del
Departamento de Comercialización de Servicios para que, con las personas que
determine el señor Ministro, puedan coordinar lo necesario y, si lo estiman
pertinente, confeccionar un protocolo especial de uso e implementación de la
IDC para labores policiales. Se ordena modificar el transitorio único del Reglamento del Servicio de
Identificación Digital para Personas Ciudadanas Costarricense (IDC) para que se lea: “Las
entidades públicas y privadas tendrán
hasta el 1.° de enero de 2027 para adecuar sus procedimientos a fin de
que, si una persona ciudadana desea realizar un trámite o requerir un servicio
y presenta su Identidad Digital, esta sea aceptada. Transcurrido el referido
plazo si una persona se identifica con su IDC no podrá exigírsele, en ningún
caso, como documento adicional de identificación, la presentación de su cédula
física.”; proceda la Secretaría
General de este Tribunal a confeccionar el Decreto de interés. Se
acoge parcialmente la petición del señor Roger Mata Brenes, Director
del Despacho de la Presidencia de la Corte Suprema de Justicia; en
consecuencia, como se indicó, el plazo máximo para implementar la IDC será el
próximo 1.° de enero de 2027. Notifíquese al señor Ministro Zamora Cordero, al señor Mata Brenes, a la
Dirección General de Estrategia Tecnológica, a la jefatura del Departamento
Legal, a la jefatura de Comercialización de Servicios, a la jefatura del
Despacho de la Presidencia de este Tribunal y al señor Secretario,
este último para que coordine la confección y emisión del decreto de
modificación citado. Una vez publicada la modificación reglamentaria que se
ordena, procedan la Secretaría del Despacho y la Dirección General de
Estrategia y Gestión Política a divulgar lo pertinente entre la
institucionalidad pública y la ciudadanía.
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde
Luz de los Ángeles Retana Chinchilla
Héctor Enrique Fernández Masís
ACT.-