N.° 1383-E8-2015.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES.- San José, a las catorce horas cuarenta minutos del trece de marzo de dos mil quince.
Opinión consultiva solicitada por el secretario general del partido Liberación Nacional, Antonio Calderón Castro, sobre la participación político electoral de los miembros de los cuerpos de policía municipal.-
1.- Por oficio n° JF-PLN-214-15 del 26 de febrero de 2015 –presentado en la Secretaría de este Tribunal el mismo día–, el jefe de fracción del partido Liberación Nacional (PLN) en la Asamblea Legislativa, Juan Luis Jiménez Succar, consulta sobre la participación político electoral de los miembros de los cuerpos de policía municipal (folios 1-3).
2.- Mediante nota del 26 de febrero de 2015 –remitida por fax a la Secretaría de este Tribunal el día siguiente y su original el 4 de marzo–, el secretario general del PLN, Antonio Calderón Castro, planteó la misma consulta por acuerdo del Comité Ejecutivo, adoptado en la sesión del 26 de febrero pasado. (folios 4-7).
3.- En el procedimiento se han observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Esquivel Faerron; y,
CONSIDERANDO
I.- Admisibilidad de la opinión consultiva.- El inciso 3 del artículo 102 de la Constitución Política establece, como atribución del Tribunal Supremo de Elecciones, interpretar, en forma exclusiva y obligatoria, las disposiciones constitucionales y legales atinentes a la materia electoral.
Dicha norma es desarrollada por el Código Electoral, cuyo artículo 12 inciso d) faculta a la Magistratura Electoral para emitir opiniones consultivas a solicitud del comité ejecutivo superior de los partidos políticos inscritos o de los jerarcas de los entes públicos con interés legítimo en la materia electoral. Cualquier particular también puede solicitar una opinión consultiva, la cual podrá ser atendida si, a criterio del Tribunal, resulta necesaria para la correcta orientación del proceso electoral y actividades afines.
Pese a que la consulta fue planteada inicialmente por el Jefe de la fracción legislativa del PLN, el Secretario General del partido, por acuerdo de su Comité Ejecutivo, la ha planteado en los mismos términos, de manera que, al amparo de las normas anteriores, resulta procedente atender la gestión, haciéndose innecesario analizar la procedencia o no de atender la consulta si solamente la hubiese presentado la jefatura de fracción.
II.- Objeto de la consulta.- El Secretario General del Partido Liberación Nacional solicita que este Tribunal aclare varias consultas relacionadas con la participación político-electoral de funcionarios municipales que integran los cuerpos de policía municipal que desean postularse como candidatos a alcaldes, regidores y síndicos de cara al proceso electoral municipal de febrero de 2016
Manifiesta que la policía municipal no es parte de la Fuerza Pública y está limitada a funciones de orden administrativo. Por la autonomía constitucional dada a los gobiernos locales, su ejercicio está delimitado a la circunscripción geográfica correspondiente a cada municipalidad.
Continúa expresando que es contradictorio que, por analogía, se haya interpretado que la prohibición para participar en actividades político-electorales aplicable a los integrantes de la Fuerza Pública, lo sea también para los de las policías municipales, pues el superior de estas –el alcalde del respectivo cantón–, puede hacerlo en horas no laborales. Estima que podría interpretarse que la prohibición es solo en el cantón en donde labora un policía municipal, por lo que podría aspirar a un cargo de elección popular y participar en ese tipo de actividades en otros cantones.
Considera discriminatorio que un policía municipal, que desea aspirar a un puesto de elección popular, tenga que renunciar desde el momento en que es postulado, sin concederle el derecho a una licencia sin goce de salario, lo que se convierte en un obstáculo violatorio de sus derechos fundamentales, dado que, por su situación económica, no puede dejar el puesto.
A partir de lo anterior solicita que se aclare –en caso de que la tesis sea la prohibición–, si esta rige seis meses antes de su primera participación en cualquier actividad política, o si lo es seis meses antes del día de las elecciones convocadas por el Tribunal Supremo de Elecciones. De igual forma, requiere se dilucide si los miembros de la policía municipal pueden tener participación política si se les autorizó un permiso sin goce de salario.
III.- Evacuación de la consulta.- El ejercicio interpretativo solicitado se refiere a las siguientes líneas temáticas sobre las que este Tribunal ya se ha pronunciado: naturaleza de los cuerpos de policía municipal, prohibición de participación político-electoral aplicable a sus miembros, condiciones que deben observarse en caso de que un integrante desee participar en ese tipo de actividades y fecha de vigencia de la prohibición. Otro eje argumentativo es el referente al ámbito de acción territorial de los cuerpos de policía municipal y el régimen de prohibiciones de participación político-electoral en cantones donde sus miembros no ejercen como tales.
A.- Materias sobre las que el Tribunal se ha pronunciado.- En lo que atañe a la naturaleza de los cuerpos de policía municipal, la prohibición de participación político-electoral aplicable a sus miembros, las condiciones que deben observarse en caso de que un integrante desee participar en ese tipo de actividades y la fecha de vigencia de la prohibición, este Tribunal se ha pronunciado en extenso en las resoluciones n.° 568-E-2005 de las 12:10 horas del 10 de marzo del 2005, n.° 2357-E-2006 de las 14:50 horas del 10 de agosto de 2006 y n.° 119-E8-2008 de las 9:45 horas del 16 de enero de 2008 –que podrán consultarse en el sitio web institucional (www.tse.go.cr)– y de cuyos textos se extraen, en lo conducente, las siguientes referencias:
A.1.- Naturaleza de los cuerpos de policía municipal.- La respuesta a las cuestiones planteadas parte, necesariamente, de la concepción que se tenga de los cuerpos de policía municipal. En la citada resolución n.° 119-E8-2008 esta Magistratura concluyó –luego de repasar históricamente el sentido de la terminología “autoridad de policía” en la legislación nacional– que los cuerpos de policía municipal ejercen ese tipo de autoridad:
“Las distintas policías municipales, según se describe en sus reglamentos, usan poder de hecho en el mantenimiento del orden público y, según lo ha precisado la jurisprudencia constitucional…, ejercen poder de policía.” (el destacado no es del original).
A.2.- Prohibición de participación político-electoral aplicable a los miembros de los cuerpos de policía municipal.- Al concluir que los cuerpos de policía municipal ejercen autoridad de policía, les alcanza la restricción establecida en el segundo párrafo del artículo 146 del Código Electoral. En la misma resolución este Tribunal indicó:
“… la prohibición absoluta de participación política establecida en el artículo 88 [hoy 146] del Código Electoral, sí alcanza a los miembros de las policías municipales.” (el destacado no es del original).
No obstante lo anterior, la jurisprudencia electoral ha acuñado un criterio de valoración respecto de la aplicación de las limitaciones al derecho de participación política de los funcionarios que sean parte de un cuerpo policial, entendiendo, en aplicación a la interpretación restrictiva que priva en esta materia que, de previo a resolver sobre las limitaciones a estos derechos es necesario analizar la naturaleza de las funciones que realiza el servidor para determinar si son policiales o administrativas. Las restricciones a los derechos políticos-electorales impuestas a los cuerpos policiales o a la autoridad de policía por mandato del legislador, son aplicables únicamente a aquellos funcionarios que realicen funciones policiales, de manera que quedan excluidos de estas los que realicen funciones meramente administrativas. Esta interpretación se ajusta al espíritu del legislador, según el cual la finalidad de vedar la participación de los cuerpos de policía en actividades político-electorales –sea mediante la postulación de una candidatura de elección popular o por la participación en actividades de carácter político-partidario–, pretende eliminar cualquier injerencia de las fuerzas policiales en la vida política nacional, de modo que no estén expuestas a emplear la autoridad del cargo con algún sesgo político. Esta hipótesis no se configura cuando los servidores, aunque vinculados en una relación de empleo público con el órgano policial, solo realizan labores administrativas. En la resolución n.° 2357-E-2006 esta Magistratura Electoral indicó:
“Si bien la denominación de los cargos que hace el Código Electoral, al señalar las prohibiciones, es de importancia para el intérprete, lo cierto es que la naturaleza de las funciones es, casi siempre, la mejor orientación para determinar si éstas conforman la actividad prohibida por la ley, muchas veces, con independencia del nombre que se le asigne al cargo, porque éste puede variar tanto que fácilmente permitiría transgredir el verdadero propósito del legislador.
Por tanto, ante la diversidad de denominaciones de los cargos, como en el caso presente, es de rigor recurrir a las funciones propias del puesto para determinar si éste se encuentra inmerso en las prohibiciones del artículo 88 [hoy 146] del Código Electoral, propiamente en el concepto de “miembros de la Autoridad de Policía”.” (el destacado no es del original).
La importancia de establecer tal distinción radica en que si un funcionario que presta sus servicios para un cuerpo de policía municipal solo realiza labores administrativas, no le alcanza la prohibición absoluta a que se refiere el segundo párrafo del artículo 146 del Código Electoral, sino solamente la relativa del primer párrafo: prohibición de dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político-electoral durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político.
A.3.- Posibilidad de que un integrante de un cuerpo de policía municipal participe en actividades político-partidistas.- La prohibición para que los funcionarios municipales que integran los cuerpos de policía municipal se postulen como candidatos a alcaldes, regidores y síndicos (de interés para efectos de responder la consulta), se configura por la participación política prohibida que apareja el desempeño de la autoridad de policía, en tanto exige una imparcialidad política absoluta, y la postulación exige hacerlo por medio de partidos políticos que tienen el monopolio para la presentación de candidatos a puestos de elección popular, lo que se traduce en la identificación para con una filiación política determinada. En la resolución n.° 568-E-2005 el Tribunal afirmó:
“…el permiso o licencia sin goce de salario, al no extinguir la relación laboral existente entre el empleado y el patrono, tampoco elimina la condición de funcionario público, en el presente caso, de agente de policía de la Fuerza Pública, razón por la cual, la única forma de eliminar el impedimento, es la renuncia al cargo. Esta posición ya había sido expuesta por este Tribunal en oficio número 442 del 14 de febrero de 1961, criterio que ahora se ratifica.” (el destacado no es del original).
Tal criterio fue reiterado en la resolución n.° 2357-E-2006:
“… se debe indicar que, tal y como se estableció en la sentencia número 0568-E-2005 de las 12:10 horas del 10 de marzo del 2005, el permiso sin goce de salario no elimina la prohibición que pesa sobre estos funcionarios, pues la única manera de eliminar estos impedimentos para postularse a un cargo de elección popular, es la renuncia, en el entendido de que la incompatibilidad afectará a quien, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de las elecciones, haya desempeñado uno de los cargos previstos en el párrafo segundo del artículo 88 [hoy 146] del Código Electoral.” (el destacado no es del original).
Así las cosas, los impedimentos de participación política aplicables a un funcionario público no desaparecen entretanto disfrute de una licencia sin goce de salario o del período de vacaciones, por lo que si desea intervenir en actividades político partidistas o aspirar a un cargo de elección popular, deberá renunciar al puesto de policía municipal al que le cobija una restricción absoluta de participación en los términos indicados.
A.4.- Fecha de vigencia de la prohibición.- El consultante solicita se aclare, –en caso de que la tesis sea la prohibición–, si esta rige seis meses antes de la primera participación en cualquier actividad política, o si lo es seis meses antes del día de las elecciones convocadas por el Tribunal Supremo de Elecciones.
Tal como se indicó, la incompatibilidad afecta a quien, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de las elecciones, haya desempeñado uno de los cargos previstos en el párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral.
Al respecto, los artículos 16, 23 y 58 del Código Municipal establecen, en lo conducente:
“Artículo 16.- No podrán ser candidatos a alcalde municipal:
…
b) Los funcionarios o empleados a los que, según el artículo 88 [hoy 146] del Código Electoral, se les prohíba participar en actividades político-electorales, salvo emitir el voto. Estas incompatibilidades afectarán a quienes, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de las elecciones, hayan desempeñado esos cargos.”
“Artículo 23.- No podrán ser candidatos a regidores, ni desempeñar una regiduría:
a) Los funcionarios o empleados a los que, según el artículo 88 [hoy 146] de (sic) Código Electoral, les esté prohibido participar en actividades político-electorales, salvo emitir su voto. Estas incompatibilidades afectarán a quienes, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de las elecciones, hubieren desempeñado tales cargos.
…”.
“Artículo 58.- En lo conducente, serán aplicables a los síndicos las disposiciones de este título [Título III Organización municipal] respecto de requisitos, impedimentos, prohibiciones, reposición, juramentación y toma de posesión del cargo de los regidores.” (El destacado no es del original)
A.5.- Conclusión de este acápite.- Por no haber mérito para variar los criterios que, sobre las cuatro materias anteriores, el Tribunal ha pronunciado, se ratifican en todos sus extremos.
B.- Ámbito de acción territorial de los cuerpos de policía municipal y prohibición de participación política.- El otro eje argumentativo consultado versa sobre el ámbito de acción territorial de los cuerpos de policía municipal y el régimen de prohibiciones de participación político-electoral en cantones donde sus miembros no ejercen como tales.
Pese a que las consideraciones anteriores bien podrían inducir la respuesta a la cuestión, el planteamiento del consultante justifica el siguiente desarrollo conceptual a efectos de dilucidar con mayor claridad y precisión los alcances del régimen de prohibiciones y de impedimentos de los policías municipales en el ámbito territorial.
B.1- Ámbito de acción territorial de los cuerpos de policía municipal.- Según afirma el consultante:
“… a la luz de una debida interpretación de la autonomía municipal, podría interpretarse en último término, que las prohibiciones para participar en actividad electoral lo es (sic) únicamente en el Cantón (sic) donde se labora, no teniendo impedimento alguno para aspirar y participar en otros cantones.”. (folio 7)
La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón está a cargo del Gobierno Municipal. La autonomía municipal implica, en el ordenamiento jurídico costarricense, descentralización territorial según lo establecido en el párrafo primero del artículo 168 de la Constitución Política que dispone:
“Para los efectos de la Administración Pública el territorio nacional se divide en provincias, éstas en cantones y los cantones en distritos. La ley podrá establecer distribuciones especiales.”.
Con arreglo al artículo 170 de la Carta Magna, las corporaciones municipales son autónomas y, a tenor del artículo 3 del Código Municipal, la jurisdicción territorial de la municipalidad es el cantón respectivo, cuya cabecera es la sede del gobierno municipal.
Al relacionar tales normas la Sala Constitucional ha indicado:
“… lo territorial del ente (municipio) es, en realidad, lo territorial de sus potestades para dictar actos de imperio y de sus facultades para prestar servicios públicos y consiste en que tanto el sujeto que lo hace, como la atribución de competencia para hacerlo y la legalidad de esa conducta, vienen determinados por el propio territorio. Pero el poder público del ente territorial no es ilimitado ni exclusivo; su definición la recibe del Estado, generalmente por vía constitucional y lo tiene junto a otros entes de igual naturaleza y de mayor o menor radio espacial, respecto de los cuales se armoniza mediante la distribución de competencias. Por ello se dice que la municipal es una verdadera descentralización de la función política en materia local…”. (El subrayado es del original, no así la negrita)
Como se puede apreciar, el elemento “territorialidad” es fundamental para comprender la autonomía municipal, demarcada por límites geográficos muy precisos dentro de los cuales debe actuar el aparato municipal conforme a la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución, aunque sometida al control del órgano rector de la Hacienda Pública (Contraloría General de la República).
En el caso concreto de los cuerpos de policía municipal, como organizaciones con competencia en el ámbito territorial del cantón al que pertenecen, es pertinente recurrir a lo dispuesto por la Sala Constitucional en resolución n.° 10134-99 de las 11:00 horas del 23 de diciembre 1999, en la que se pronunció sobre acciones promovidas para declarar la inconstitucionalidad de la creación y financiamiento de la policía municipal:
“… la Sala la ha entendido [la policía municipal] en el sentido de que "velar por la seguridad de las personas y el orden público, mediante una acción coordinada con las autoridades y entidades nacionales" (inciso 9, artículo 4 del Código Municipal hoy día derogado) como función municipal, está limitada a ser ejecutada en un ámbito local determinado (usualmente expresado como jurisdicción territorial) y por ello su operación y funcionamiento deben quedar regulados, coordinados y estructurados de tal forma, que no interfieran con las competencias de origen constitucional atribuidas -en este caso, al Poder Ejecutivo-, eliminando así del todo la posibilidad de que existan choques de competencias con las ramas que integran la fuerza pública en sentido estricto; … Evidentemente, que lo anterior es sin perjuicio de que en el cumplimiento de sus deberes pueda prestar colaboración con los cuerpos policiales legalmente existentes en situaciones calificadas o extraordinarias, así como que también en situaciones de esa naturaleza, ella misma pueda pedir la colaboración de éstos. Finalmente, aunque sin pretensión de agotar el examen de probables situaciones, lo anterior se afirma sin perjuicio de que por virtud de su despliegue en el territorio de su respectivo municipio, esa policía pueda actuar en los casos que permite el artículo 37 constitucional.”. (El destacado no es del original)
Es incuestionable que la competencia territorial de los cuerpos de policía municipal se circunscribe al ámbito local-municipal respectivo. Empero, la territorialidad no resulta lo medular que se debe definir para efectos de responder la consulta sino, si conteniendo su autoridad dentro de una región determinada –que se traduciría en la falta de competencia de los cuerpos de policía municipal para actuar en otros cantones ajenos al cantón en el que ejercen funciones–, los policías municipales podrían participar en actividades político-electorales o postularse a un cargo de elección popular en otro cantón en el que no ejercen como tales.
B.2.- Prohibición de los miembros de la policía municipal de participar en actividades político-electorales en cantones donde no ejercen como tales.- Para dar respuesta a la consulta formulada, se debe partir del principio de imparcialidad de las autoridades gubernamentales en los procesos electorales, consagrado en el inciso 3) del artículo 95 de la Constitución Política. Tal como se indicó con anterioridad, el propósito de privar a los policías municipales de intervenir en actividades político-electorales es suprimir todo tipo de intromisión de las fuerzas policiales en la vida política nacional. Precisamente la beligerancia política tutela la neutralidad político-electoral de los servidores del Estado con el propósito de evitar una afectación a la libertad electoral de los ciudadanos y a la equidad en los procesos electorales.
El artículo 146 del Código Electoral define dos regímenes relativos a la participación política de los funcionarios públicos, acorde con la relevancia del cargo y su preeminencia en el sistema político jurídico, de manera que a mayor jerarquía más fuerte es la restricción; así, se contemplan prohibiciones o restricciones de diferente grado para los funcionarios públicos. En el segundo párrafo –materia objeto de consulta– se enlista una serie de funcionarios que, en razón de la naturaleza de su investidura o jerarquía, están sujetos a la proscripción de toda forma de participación político partidaria salvo la emisión del voto el día de las elecciones (prohibición absoluta vs. prohibición relativa del primer párrafo). Así, “… no podrán participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos, ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género”, entre otras autoridades, los miembros de la policía.
Es decir, se establece una lista taxativa de cargos públicos –numerus clausus–, sujetos a una rigurosa limitación –entre ellos los miembros de la autoridad de policía–, de manera que los derechos políticos de este grupo de funcionarios quedan reducidos a ejercer su derecho al voto el día de las elecciones en la forma y condiciones establecidas en el Código Electoral.
Los impedimentos o incompatibilidades para postularse o desempeñar un cargo público y la aplicación del régimen de prohibiciones en el ejercicio de un cargo público tienen como finalidad evitar un conflicto entre el interés público y el privado. En el caso de los miembros de los cuerpos de policía municipal, en particular, la finalidad –tal como se indicó– de vedar su participación en actividades político-electorales –sea mediante la postulación de una candidatura de elección popular o por la participación en actividades de carácter político-partidario–, pretende eliminar cualquier injerencia de las fuerzas policiales en la vida política nacional, de manera que lo territorial deviene secundario frente a los valores de orden superior comprometidos y cuya tutela es obligatoria para la jurisdicción electoral.
B.3.- Conclusión de este acápite.- A partir de las anteriores consideraciones, se colige que los miembros de los cuerpos de policía municipal tienen impedimento de participar en actividades político-electorales y aspirar a cargos de elección popular, aun en los cantones en los que no ejercen funciones. Esta prohibición debe entenderse conforme a las normas aplicables y los precedentes jurisprudenciales reseñados en la presente resolución.
POR TANTO
En lo referente a las materias sobre las que
el Tribunal se ha pronunciado (naturaleza de la policía municipal,
prohibición de participación político-electoral aplicable a sus miembros,
condiciones que deben observarse en caso de que un integrante desee participar
en ese tipo de actividades y fecha de vigencia de la prohibición) se evacua la
consulta de conformidad con los precedentes jurisprudenciales relacionados.
Sobre al ámbito de acción territorial de los cuerpos de policía municipal y
el régimen de prohibiciones de participación político-electoral en cantones
donde sus miembros no ejercen como tales, se evacua la opinión consultiva en
el sentido de que dicha intervención está vedada de manera absoluta, lo que
debe entenderse conforme a las normas aplicables y los precedentes
jurisprudenciales reseñados en la presente resolución. Notifíquese a los
señores Calderón Castro y Jiménez Succar.-
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron
Exp. 045-E-2015
Hermenéutica electoral
Secretario General del partido Liberación Nacional,
Antonio Calderón Castro
WMD/smz.-