N.° 2034-E9-2016.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las quince horas y treinta y cinco minutos del diecisiete de marzo de dos mil dieciséis.
Solicitud de recolección de firmas gestionada por el señor Carlos Eduardo Roldán Villalobos, cédula de identidad n.° 4-0138-0436, para convocar a referéndum, por iniciativa ciudadana, el proyecto de ley denominado “Aprovechamiento de los recursos energéticos nacionales y reducción de la huella ecológica de Costa Rica”.
RESULTANDO
Redacta la Magistrada Retana Chinchilla; y,
CONSIDERANDO
Cabe indicar que, de acuerdo con el artículo 102.9) de la Constitución, esta Magistratura Electoral es la instancia encargada de velar por la organización, dirección, fiscalización, escrutinio y declaratoria de los resultados de los procesos de referéndum, competencias que son aplicables al caso concreto, con el propósito de dilucidar la viabilidad jurídica de la presente gestión.
En ese orden de ideas, del análisis de admisibilidad efectuado por esta Magistratura a la solicitud del señor Roldán Villalobos se desprende que la propuesta, en su conjunto, no cumple los requisitos previstos por el constituyente derivado y el legislador para ser sometida, como pretende el gestionante, a referéndum.
Ese criterio responde, como se verá a continuación, al hecho de que, analizada en su conjunto, la solicitud planteada por el señor Roldán Villalobos infringe los límites materiales dispuestos en el artículo 105 de la Constitución Política, el cual define los asuntos que, en razón de su contenido, se encuentran excluidos de la posibilidad de ser decididos por la vía del referéndum. Asimismo, la iniciativa incorpora normas que son evidente y manifiestamente contrarias al Derecho de la Constitución, lo cual torna jurídicamente inviable la solicitud para que se autorice la recolección de firmas.
En ese sentido, no es posible autorizar la solicitud de recolección de firmas para convocar el proyecto a referéndum por las siguientes razones:
Este Tribunal, en la resolución n.° 790-E-2007 de las 13:00 horas del 12 de abril del 2007, hizo ver -al profundizar en el análisis de las materias excluidas- que no era posible interpretar el régimen de restricciones de forma tal que impidiera la participación ciudadana en asuntos de trascendencia nacional. Por ello admitió que era válido someter a referéndum un proyecto que contuviera materias excluidas en tanto estas no representaran la esencia de la iniciativa, privilegiando, de esa manera, el principio pro participación (eje central del referéndum).
En esa oportunidad se indicó:
“Es evidente que, tratándose de ciertas materias básicas y trascendentales, está de por medio el riesgo de que la manipulación popular pueda conducir a adoptar decisiones susceptibles de tornar incapaz al Estado de atender las más elementales necesidades de la población o incluso de paralizar su actuación. A manera de reducción al absurdo, piénsese en un proyecto que pretenda abolir todos los tributos vigentes, lo cual puede resultar atractivo para ciertas personas inconscientes.
De ahí el sentido e importancia del régimen de exclusión al que nos venimos refiriendo y que, en su oportunidad, ocupó la atención del constituyente derivado. Ha de indicarse, solamente a modo de ejemplo, que durante la sesión plenaria n.º 008 del 13 de mayo de 2002, que discutió en primer debate la reforma de los artículos 105, 123, 124, 129, 195 y 102 de la Constitución Política (expediente n.º 13.990), el entonces Diputado Luis Gerardo Villanueva Monge subrayó:
“[…] Me parece que este es un proyecto importante. Estamos en una época donde la participación del ciudadano en la toma de decisiones tiene que abrirse.
El ciudadano cada vez pide más espacio, cada vez pide que se le tome en cuenta, en mayor medida. Una de esas modalidades, uno de esos espacios es, precisamente, este proyecto que se está discutiendo […]. He meditado, precisamente, porque el proyecto puede ser usado para que participen los ciudadanos, pero también tiene sus peligros para manipular la participación de los ciudadanos y quiero hablar de esto para que la voluntad del legislador quede expresada para que se desarrolle -si es aprobado este proyecto- alguna de estas ideas en la ley que viene a darle forma al referéndum.
Quiero decirles que uno de los peligros es que un gobierno que no puede tramitar un proyecto en esta Asamblea Legislativa, porque no tiene eco, ese proyecto, bueno, tiene todos los recursos suficientes para echar mano de este mecanismo y lograr pasarle por encima a esta Asamblea Legislativa, y convertir en ley algo que sabe que esta Asamblea no lo aprobaría.
Y estos son los peligros y estas son las modalidades que estamos viendo […]. Estas son las interrogantes que me he hecho en relación con este proyecto. Son parte de los riesgos. Pero también está la otra, la favorable, la que mencionamos al principio, que es una forma de consulta para que el pueblo pueda expresar su voluntad acerca de un tema u otro tema. Si bien es cierto, ha delegado en la Asamblea Legislativa la potestad de legislar, también, en cierto momento, cuando por a) o por b) o por c) esta no legisle o no quiera hacerlo, entonces que tenga la posibilidad de que el pueblo recupere esa posibilidad y legisle por medio del referéndum […].”.
No obstante la razonabilidad e importancia de este régimen de exclusiones, no resulta válido inferir que las restricciones al referéndum, por la materia, se deban interpretar de manera extensiva en perjuicio de la participación ciudadana en los asuntos de interés nacional, cuando precisamente la reforma consistía en ampliar dicha participación, en aras de propiciar procesos de profundización democrática.
Por esta razón, este Colegiado entiende la restricción como un impedimento para aprobar o derogar, vía referéndum, leyes atinentes específicamente a las materias excluidas, pero no así respecto de aquellos instrumentos jurídicos de materias no prohibidas, aún (sic) cuando los mismos tengan alguna implicación relativa a las materias restringidas, al no ser esta última su esencia. Es éste (sic) un corolario más del comentado principio hermenéutico pro participación.” (el destacado no es del original).
Uno de los temas que no escapó al debate suscitado en torno a la citada reforma fue el apartado referido a las materias que debían ser excluidas del referéndum. En este sentido, el proyecto original establecía en su artículo 204 que “[…] no se podrán efectuar referendos sobre asuntos relativos a leyes fiscales, presupuestarias: indultos y perdones” (folios 1 al 4 del expediente legislativo). Sin embargo, en el trabajo de la Comisión encargada de dictaminarlo se incluyeron otros temas a la lista de materias excluidas, al punto de que, en su informe afirmativo de mayoría (visible a folio 194 del expediente legislativo), se estableció la siguiente lista: “Artículo 105 […] En este caso, no procede el referéndum cuando se trate de leyes presupuestarias, tributarias, fiscales, o referentes a la aprobación de empréstitos, contratos u otros actos de naturaleza administrativa.”.
Ahora bien, esta lista de materias excluidas también se amplió luego de la discusión que tuvo lugar en el plenario legislativo, con la aprobación de varias mociones. A modo de ejemplo en la sesión n.° 138 del 21 de agosto de 1999, se incluyó el tema de seguridad -cuyo promotor fue el Diputado Luis Fishman Zonzinski- (ver folios 791 y 801 del expediente legislativo). La última de las mociones que amplió esa lista fue presentada por el Diputado Álvaro Trejos Fonseca (folio 831 del expediente legislativo), la cual se conoció y aprobó en la sesión n.° 139 del 25 de enero de 1999 y que incluyó las materias monetaria, crediticia y de pensiones dentro de ese régimen de excepción.
El amplio consenso logrado en el parlamento permitió que se sometiera a votación el siguiente texto: “[…] El referéndum no procederá si los proyectos son relativos a: materia presupuestaria, tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones, de seguridad, de aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa.”. Según se aprecia, esa formulación es la misma que se encuentra en la letra del actual artículo 105 de la Constitución Política.
Para ahondar en el punto, conviene citar al diputado Trejos Fonseca, quien justificó la exclusión de las referidas materias de la siguiente manera:
“Esta moción es muy sencilla y no altera en nada el fondo del referéndum y los acuerdos importantes que se han querido lograr. Simplemente incorpora las materias monetarias, crediticias y de pensiones, en aquellos asuntos que no van a ser cubiertos por el referéndum.
[…]
Me explico, la materia monetaria crediticia, es una materia de carácter técnico, y me preocupa mucho, que este tipo de materias, que es muy similar a la presupuestaria, a la tributaria y a la fiscal, pueda llegar a ser objeto de un referéndum, en donde no hay el suficiente espacio para hablar de estos temas.
Vamos a decir que el día de mañana alguien quiera proponer que el crédito se amplié a todos los sectores y que no haya ninguna limitación de ningún tipo en el crédito, y que el Banco Central no intervenga en eso. Entonces, la gente, tal vez llega muy inocentemente a que se expanda el crédito a los niveles que quisiera, sin saber la implicaciones directas que eso puede tener sobre el nivel general de precios, sobre la inflación, sobre el sector externo del país, y la estabilidad cambiaria y monetaria.
Son materias que no deben ser objeto de un referéndum, porque son materias que requieren del análisis, del reposo de una Asamblea Legislativa, de los debates que aquí se hacen en torno a estas materias. Lo mismo podríamos decir en relación con las pensiones. Mañana, alguien podría decir, ¡bueno, no! a las pensiones no vamos a hacerle las reformas que hay que hacerles, en el caso que fuera necesario, para aumentar la edad […].” (el destacado no es parte del original).
Cabe recordar que este proyecto de reforma constitucional, a pesar de que recibió un importante apoyo en el primero y segundo debate en la primera legislatura, no fue aprobado en tercer debate debido a un aspecto propio del procedimiento legislativo, por lo que en la sesión n.° 19 del 1° de junio del 2000 se archivó (folios 1201 al 1247 del expediente legislativo).
Ante este acontecimiento y producto del acuerdo existente en el parlamento sobre este proyecto, el 5 de junio del año 2000 varios diputados presentaron nuevamente a la corriente legislativa un proyecto de reforma constitucional que utilizó como base el texto íntegro de la enmienda propuesta en el expediente n.° 10905.
Ese nuevo proyecto de reforma constitucional (expediente legislativo n.° 13990) fue aprobado en segunda legislatura mediante Ley n.° 8281, sin sufrir modificación alguna respecto de la propuesta originalmente discutida. Al respecto vale indicar que la aprobación de esta iniciativa, en la primera legislatura, no generó un debate legislativo importante debido a que este ya se había realizado en el expediente n.° 10990, con la misma integración parlamentaria y con el acuerdo de las distintas fracciones representadas en la Asamblea Legislativa.
Ahora bien, en el caso concreto, la iniciativa incorpora normas que tienen un fin principalmente tributario, pues pretenden gravar las ganancias que obtengan tanto el Instituto Costarricense de Electricidad como la Refinadora Costarricense de Petróleo por las actividades que, de acuerdo con el proyecto, les son habilitadas para que las lleven a cabo. Así, los numerales 9, 17.b), 17.c) y 17.d) incluyen normas que encajan en la definición de tributos de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, ley n.° 4755. En ese sentido, está claro que los dineros que se obtengan a partir de esas normas tienen, por un lado, un efecto redistributivo y, por otro, pretenden o están encaminados a cumplir los fines que se le han encargado al Estado -en su sentido más amplio-.
De esa forma, en virtud de que esas disposiciones tienen un carácter tributario, dada la restricción material contenida en el numeral 105 de la Constitución, la vía referendaria no resulta apta para la discusión del proyecto, pues estas normas forman parte de la esencia de la iniciativa, ya que la aprobación del canon dispuesto en el artículo 9 junto con la creación del Fondo Nacional para la Reducción de la Huella Ecológica (FONAREHE) son ejes transversales para la consecución de uno de los fines más importantes del proyecto, a saber la reducción de la huella ecológica que se produce como consecuencia de la generación y explotación de energía. Por este motivo, la solicitud para proceder con la recolección de firmas debe ser desestimada, tal y como se dispone.
A partir de lo dispuesto en esa norma constitucional, el Tribunal aprecia que la gestión formulada por el señor Roldán Villalobos pretende, según el contenido de los numerales 10, 15 y 22, someter a consideración de la ciudadanía un proyecto que busca autorizar al Banco Central de Costa Rica para que utilice hasta el 15% de sus reservas internacionales netas para financiar los gastos de generación de electricidad en que incurra el Instituto Costarricense de Electricidad; las garantías de cumplimiento y los gastos de exploración y explotación de yacimientos de petróleo, gas natural y cualquier otro tipo de hidrocarburos que deba sufragar la Refinadora Costarricense de Petróleo; y los gastos o inversiones en que deban incurrir las empresas estatales reguladas por la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos.
Es decir, a través de su iniciativa el gestor procura que la ciudadanía se manifieste respecto de la procedencia o no de trasladar una parte de las reservas internacionales del Banco Central para que este facilite créditos a empresas estatales para ejecutar las labores que les atañen y para que desarrollen las actividades y competencias que le son asignadas en la propia iniciativa.
De acuerdo con lo indicado, este Tribunal concluye que la propuesta en análisis, al referirse a créditos bancarios, se encuentra comprendida en el concepto de “crediticia” que prevé la Constitución como materia excluida del proceso de referéndum. Ello por cuanto la precisión semántica del concepto “crediticio” que hace la Real Academia Española de la Lengua -ente rector del idioma castellano- apunta a lo “perteneciente o relativo al crédito público o privado”, lo cual, consecuentemente, lleva a esta Autoridad Electoral a concluir que la iniciativa del señor Roldán Villalobos versa sobre un producto crediticio que podría ofrecer una entidad bancaria en cumplimiento de la política crediticia nacional (artículo 3.1) de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional).
A mayor detalle respecto de la improcedencia de la propuesta objeto de estudio, conviene recordar la ya citada intervención del diputado Álvaro Trejos Fonseca al momento de justificar la exclusión de la materia crediticia de los procesos de referéndum:
“Vamos a decir que el día de mañana alguien quiera proponer que el crédito se amplíe a todos los sectores y que no haya ninguna limitación de ningún tipo en el crédito, y que el Banco Central no intervenga en eso. Entonces, la gente, tal vez llega muy inocentemente a que se expanda el crédito a los niveles que quisiera, sin saber la implicaciones directas que eso puede tener sobre el nivel general de precios, sobre la inflación, sobre el sector externo del país, y la estabilidad cambiaria y monetaria.
Son materias que no deben ser objeto de un referéndum, porque son materias que requieren del análisis, del reposo de una Asamblea Legislativa, de los debates que aquí se hacen en torno a estas materias.” (el subrayado es propio).
Más aún, en el caso de esta iniciativa, ella misma tendría un impacto significativo en la planificación macroeconómica y la definición de la política monetaria del país, en el tanto, por un lapso determinado, el Banco Central verá reducidas hasta en un 15% sus reservas internacionales netas, lo que podría afectar no solo el precio de nuestra moneda, sino también el de las monedas extranjeras, lo cual precisamente era uno de los efectos que se pretendía evitar con la introducción de esas limitaciones materiales establecidas en el numeral 105 de repetida cita.
En esos términos, este Tribunal no tiene duda alguna respecto de la intención que tuvo el constituyente derivado al limitar el ejercicio de los procesos de referéndum en relación con aquellas propuestas atinentes al desarrollo de las políticas monetaria y crediticia nacional, en general, y el otorgamiento de créditos bancarios, en específico.
Por lo expuesto, las modificaciones que introduce el proyecto de ley denominado “Aprovechamiento de los recursos energéticos nacionales y reducción de la huella ecológica de Costa Rica”, formulado por el señor Roldán Villalobos acarrea el tratamiento de aspectos relativos a las cuestiones crediticia y monetaria que, por ende, se encuentran excluidas del objeto material del referéndum. De esta forma, la iniciativa es jurídicamente inviable; razón por la cual debe ser desestimada la solicitud de recolección de firmas, como en efecto se dispone.
“El derecho constitucional de los ciudadanos para aprobar o derogar leyes y hacer reformas parciales a la Constitución Política no es ilimitado, de acuerdo con el marco normativo bajo estudio. Por esta razón este Tribunal, como parte de los actos preparatorios del artículo 6 incisos a) y b) de la Ley sobre Regulación del Referéndum, tiene la potestad de hacer un primer examen de admisibilidad del texto por consultar en referéndum para determinar, de previo, si procede autorizar la solicitud de recolección de firmas planteada, caso en el cual procedería la respectiva remisión al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa para su evaluación formal.
Este examen puede conllevar el rechazo de la solicitud, básicamente, en las siguientes hipótesis: a) si el TSE detecta o concluye que el texto del proyecto se refiere a materias que no pueden ser conocidas por el Soberano mediante referéndum ya que la Carta Fundamental, en el numeral 105, especifica que existen ciertas materias en las que no procede el referéndum, como lo son: la presupuestaria, tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad, aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa; b) cuando se trate de un proyecto que pretende modificar determinada ley pero que presenta vicios groseros y evidentes de inconstitucionalidad; c) cuando el proyecto tiene, como propósito, hacerle reformas parciales a la Constitución Política y no ha sido aprobado por la Asamblea Legislativa en primera legislatura según lo exige el artículo 195 inciso 8) de la Constitución Política”. (el destacado se suple).
A partir de lo anterior, se deduce que el Tribunal considera improcedente la convocatoria de aquellas iniciativas que vulneren el Derecho de la Constitución, siempre que ese vicio sea notorio para cualquier operador jurídico, por la evidente contradicción entre el contenido de la propuesta y el contenido del Texto Fundamental.
Dicho lo anterior, es preciso tener en cuenta que el artículo 84 de la Constitución Política garantiza la autonomía de las universidades públicas, la cual incluye la potestad que estas tienen “[…] para darse su organización y gobierno propios.”. La autonomía de la cual gozan estos entes es especial, en el tanto la intervención de los demás poderes públicos en su esfera jurídica es limitada a los aspectos estrictamente esenciales, debido a que las universidades públicas gozan de amplias potestades de autoestructuración y autodeterminación. En ese sentido, la Sala Constitucional ha expuesto:
“VI.- SIGNIFICACION DEL CONCEPTO DE AUTONOMIA.- Expuesto lo anterior resulta necesario hacer algunas precisiones. Conforme lo dispone el artículo 84 de la Constitución Política, las Universidades del Estado están dotadas de independencia para el desempeño de sus funciones y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propios. Esa autonomía, que ha sido clasificada como especial, es completa y por ésto (sic), distinta de la del resto de los entes descentralizados en nuestro ordenamiento jurídico (regulados principalmente en otra parte de la Carta Política: artículos 188 y 190), y significa, para empezar con una parte de sus aspectos más importantes, que aquéllas están fuera de la dirección del Poder Ejecutivo y de su jerarquía, que cuentan con todas las facultades y poderes administrativos necesarios para llevar adelante el fin especial que legítimamente se les ha encomendado; que pueden autodeterminarse, en el sentido de que están posibilitadas para establecer sus planes, programas, presupuestos, organización interna y estructurar su gobierno propio. Tienen poder reglamentario (autónomo y de ejecución); pueden autoestructurarse, repartir sus competencias dentro del ámbito interno del ente, desconcentrarse en lo jurídicamente posible y lícito, regular el servicio que prestan, y decidir libremente sobre su personal (como ya lo estableció esta Sala en la resolución No.495-92). Son estas las modalidades administrativa, política, organizativa y financiera de la autonomía que corresponde a las universidades públicas. La autonomía universitaria tiene como principal finalidad, procurar al ente todas las condiciones jurídicas necesarias para que lleve a cabo con independencia su misión de cultura y educación superiores.” (sentencia n.° 1993-01313 de las 13:54 horas del 26 de marzo de 1993).
Ahora bien, esta autonomía es, tratándose de las materias de organización y gobierno propio, incluso, más amplia e intensa, pues la Constitución Política misma le impide absolutamente al legislador intervenir en esos dos aspectos de la vida interna de las universidades públicas, de forma tal que, sobre esas dos cuestiones en particular, está vedada toda participación o injerencia del legislador. Sobre este particular, en la sentencia recién invocada, la Sala Constitucional expuso:
“En otras palabras, y esta es la conclusión ineludible e indubitable de la larga pero trascendental serie de citas anteriores, el Constituyente no le quitó ni impidió a la Asamblea la potestad de legislar respecto de las materias puestas bajo la competencia de las instituciones de educación superior, o de las relacionadas directamente con ellas -para usar los propios términos de la Ley Fundamental-, y la única condición expresa que al respecto le impuso, fue la de oirlas (sic) previamente, para discutir y aprobar los proyectos de ley correspondientes, salvo lo que atañe a la facultad de organización y de darse el propio gobierno, según la independencia claramente otorgada en el artículo 84 cvonstitucional (sic).-”
Esa prohibición absoluta para legislar sobre la organización y el gobierno universitario -tratándose de instituciones públicas de educación superior- cubre tanto al legislador ordinario o parlamentario como al legislador referendario, pues al fin y al cabo ambos desempeñan la misma función -la legislativa-, solo que a través de dos cauces o procedimientos distintos. Desde esa perspectiva, en una iniciativa que se pretenda someter a referéndum no pueden incluirse normas relativas a las cuestiones previamente indicadas, pues estas resultarían manifiesta y evidentemente inconstitucionales. En consecuencia, a partir del contenido del artículo 84 de la Constitución Política no tienen cabida las propuestas para determinar la manera en que debe regirse una universidad pública, para crear o suprimir órganos en su seno o, en general, cualquier disposición para definir la manera en que estas deben organizarse.
Con base en esas consideraciones, debe analizarse el contenido del artículo 8 del proyecto, el cual dispone:
“Artículo 8.- Creación del Centro de Investigación de Energías del Instituto Tecnológico de Costa Rica. Se crea el Centro de Investigación de Energías del Instituto Tecnológico de Costa Rica (Cietec), el cual deberá cumplir con los establecido en el Reglamento de Centros de Investigación y Unidades Productivas en el Instituto Tecnológico de Costa Rica, y su objetivo general será realizar actividades de investigación y extensión que busquen desarrollar las fuentes energéticas de Costa Rica, con el fin de mejorar la competitividad energética nacional y reducir tanto los efectos ambientales provocados por el uso de energía fósil, como la dependencia energética de Costa Rica.”.
Esa disposición, al crear un órgano a lo interno del Instituto Tecnológico de Costa Rica (TEC), resulta manifiesta y evidentemente inconstitucional debido a que el TEC es una “institución autónoma, de educación superior universitaria que, de acuerdo con lo que expresa el artículo 84 de la Constitución Política, goza de independencia para el desempeño de sus funciones” (artículo 1 de la Ley Orgánica del Instituto Tecnológico de Costa Rica, n.° 4777). A partir de ello, no podría el legislador -referendario en este caso concreto- aprobar esa disposición, debido a que trata cuestiones sobre las cuales el Texto Fundamental prohíbe absolutamente legislar. Adicionalmente, la creación de ese Centro trae aparejada la inconstitucionalidad, por conexidad, de otras dos disposiciones, a saber, los artículos 9.b) y 19.d) del proyecto, que hacen beneficiario a ese órgano de los fondos que en cada uno de ellos se indican.
A la luz de lo expuesto, la presencia de esas normas que crean un órgano (CIETEC) a lo interno del TEC implican la injerencia del legislador en la organización interna de una universidad pública, cubierta por el régimen de autonomía del numeral 84 constitucional, que excluye toda participación legislativa en esa materia, motivo que hace igualmente improcedente la autorización para proceder con la recolección de firmas.
POR TANTO
Se rechaza la solicitud de autorización para la recolección de firmas gestionada por el señor Carlos Eduardo Roldán Villalobos, para convocar a referéndum, por iniciativa ciudadana, el proyecto de ley denominado “Aprovechamiento de los recursos energéticos nacionales y reducción de la huella ecológica de Costa Rica”. Notifíquese al señor Roldán Villalobos y a la Dirección General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos.-
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría Juan Antonio Casafont Odor
Luz de los Ángeles Retana Chinchilla Marisol Castro Dobles
Exp. n.° 294-Z-2014
Solicitud de recolección de firmas
Referéndum ciudadano
Carlos Roldán Villalobos
ARL