N.° 2132-E8-2017.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las diez horas del veintiocho de marzo de dos mil diecisiete.
Solicitud de opinión consultiva formulada por el partido Acción Ciudadana (PAC), respecto de la naturaleza y publicidad del padrón de afiliados.
1.- Por oficio n.° PAC-C-036-2017 del 22 de febrero de 2017, recibido en la Secretaría de este Tribunal ese día, el señor Ricardo Salas Álvarez de la Dirección Ejecutiva del partido Acción Ciudadana (PAC), solicitó opinión consultiva en relación con la naturaleza y publicidad del padrón de afiliados. Junto con el referido documento, el interesado remitió copia del acuerdo del Comité Ejecutivo Superior en el que se le autorizaba plantear la gestión (folios 1 a 6).
2.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Sobrado González, y;
I.- Sobre la admisibilidad. El artículo 12 inciso d) del Código Electoral -entre otros- señala que se pueden evacuar consultas de las agrupaciones políticas inscritas en el Departamento de Registro de Partidos Políticos. Por ello y siendo que la solicitud de asesoramiento proviene del Comité Ejecutivo Nacional (CEN) del partido Acción Ciudadana (PAC), resulta procedente conocer –por el fondo– la gestión, máxime cuando la mayoría de las interrogantes planteadas, como se dirá, tienen incidencia en el fenómeno electoral.
II.- Aspectos previos. En el contexto de la llamada sociedad de la información o más recientemente denominada era informacional, el Derecho ha tenido que regular una serie de fenómenos que, a partir del desarrollo de las llamadas TICs (tecnologías de información y comunicaciones), han empezado a tener incidencia en los derechos fundamentales.
Precisamente, el tratamiento de los datos personales ha sido una de esas zonas en la que los legisladores han tenido que incursionar: la facilidad con que se recopilan, almacenan y trasiegan insumos informativos ha sido la fuente material de leyes que buscan salvaguardar la autodeterminación informativa.
En Costa Rica, de previo a la entrada en vigencia de la ley n.° 8968 “Ley de protección de la persona frente al tratamiento de sus datos personales” (en adelante “Ley de Protección”), la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justica había perfilado –en su jurisprudencia– cuál era el contenido de la referida prerrogativa ciudadana y, además, había ejercido su tutela por intermedio del recurso de amparo ordinario.
Así, desde la sentencia n.° 04847-99 de las 16:27 horas del 22 de junio de 1999, el citado Tribunal Constitucional precisó:
“La esfera privada ya no se reduce al domicilio o a las comunicaciones, sino que es factible preguntarse si es comprensible incluir "la protección de la información" para reconocerle al ciudadano una tutela a la intimidad que implique la posibilidad de controlar la información que lo pueda afectar. Lo expuesto, significa que el tratamiento electrónico de datos, como un presupuesto del desarrollo de nuestra actual sociedad democrática debe llevarse a cabo afianzando los derechos y garantías democráticas del ciudadano (Art. 24, 1, 28, 30, 33 y 41 de la Constitución). Es obvio, que el acceso a la información es un poderoso instrumento de progreso individual, y para el ejercicio de los derechos políticos y sociales. Pero también debe reconocerse que el progreso no significa que los ciudadanos deban quedar en situación de desventaja frente al Estado o a los particulares. El nuevo derecho a la intimidad, debe ponderar los intereses en conflicto, entre el legítimo interés de la sociedad a desarrollarse utilizando la información, como la también necesidad de tutelar a la persona frente al uso arbitrario de sus datos personales. La tutela a la intimidad implica, la posibilidad real y efectiva para el ciudadano de saber cuáles datos suyos están siendo tratados, con qué fines, por cuáles personas, bajo qué circunstancias, para que pueda ejercer el control correspondiente sobre la información que se distribuye y que lo afecta (arts. 24 de la Constitución y 13 inciso 1, de la Convención Americana de Derechos Humanos).” (esta tesis jurídica ha sido reiterada en varias sentencias posteriores, entre ellas la n.° 2004-14723).
Como puede apreciarse, la autodeterminación informativa es el derecho fundamental de los ciudadanos a tener control sobre sus datos personales, ya sea bloqueando absolutamente el acceso a algunos de ellos (los sensibles), teniendo certeza de que solo personas autorizadas conocerán de ciertas informaciones suyas para fines previamente acordados o, también, pudiendo solicitar la eliminación o corrección de tal tipo de datos en bases públicas o privadas.
De acuerdo con lo anterior y a la luz de los preceptos de la Ley de Protección (que vino a positivizar el régimen de tratamiento y fiscalización del uso de los datos personales), resulta pertinente analizar cuál es la naturaleza de la filiación política y así determinar, también, quiénes pueden acceder a ese dato.
a) La militancia partidaria como dato personal. En un sistema político republicano se reconoce, como elemento característico, la diversidad en todas sus manifestaciones; la vida en democracia va del respeto a quienes comparten la propia visión de mundo pero, sobre todo, consiste en el diálogo y aceptación de quienes sostienen posturas ideológicas diversas. Justamente, esa multiplicidad de voces refleja que la vida en sociedad requiere de consensos: cada quien debe ceder en sus posiciones para lograr acuerdos con los otros, teniendo como norte la búsqueda del bienestar común.
De hecho, en la matriz democrática se encuentra el derecho a la libertad de pensamiento como una forma de reconocer que los seres humanos toman diferentes posiciones frente a la realidad a partir de sus experiencias, formación e historia de vida, entre otros aspectos. Precisamente, el posicionamiento en el espectro ideológico del sistema político es el resultado de esos procesos intelectivos y vivenciales que llevan a un individuo a ser afín a una tendencia política o a otra.
Así, para utilizar la clásica categorización de las esferas del individuo desarrollada por el Tribunal Constitucional Federal Alemán (en la conocida sentencia acerca de la “Ley del Censo”, fallo del 15 de diciembre de 1983), la ideología política de un ciudadano se encuentra en su ámbito íntimo, o sea, forma parte de un núcleo de informaciones personales que el individuo no está obligado a revelar al Estado ni a otras personas (físicas o jurídicas). Precisamente, en esa lógica es que la Ley de Protección define como dato sensible la “información relativa al fuero íntimo de la persona” y cita, entre otros supuestos, “la opinión política” (inciso e) del artículo 3).
De acuerdo con lo expuesto, se arriba a una primera conclusión: la militancia partidaria –entendida como la pertenencia formal de un ciudadano a un partido político afín a su visión de mundo– es una información personal que ningún ciudadano está compelido a develar (tal cualificación del dato fue determinada en la resolución de este Pleno n.° 2074-E1-2017).
b) Diferenciación entre el registro de afiliaciones o militantes y el padrón electoral partidario. Tal y como lo expuso este Tribunal en la sentencia n.° 2074-E1-2017 de las 11:30 horas del 24 de marzo de 2017, “El registro de militantes está constituido por toda aquella información que un partido considere útil de recabar respecto de los ciudadanos que voluntariamente decidan afiliarse a la agrupación política. En ese sentido podría solicitarles, además del nombre, número de cédula y domicilio electoral, el número de teléfono, correo electrónico, dirección física e incluso su fotografía, entre otros, como datos relevantes para efectos de afiliación”, mientras que el padrón electoral es un listado que “solamente debe contener aquellos datos públicos necesarios para ejercer el derecho al voto como lo son: el nombre, el número de cédula y el domicilio electoral…”.
c) Publicidad de la militancia partidaria cuando el ciudadano la ha revelado. Un ciudadano puede –voluntariamente– externalizar cuál es su afinidad política por varias vías; por ejemplo, puede realizar actos públicos en los que la manifieste, comentárselo a otras personas o, en un plano formal, dar su adhesión a una agrupación política.
El último de esos escenarios supone la existencia de una solicitud de afiliación por parte del interesado –con arreglo a los procedimientos internos del respectivo partido– o bien la verificación de actos materiales que permiten afirmar la pertenencia del sujeto a una agrupación. Sobre ese último punto, la jurisprudencia electoral ha precisado que “(…) al amparo del principio de autonomía de la voluntad, el derecho de asociación política supone la posibilidad de afiliarse o desafiliarse de una agrupación partidaria y asociarse a otra; ello se demuestra cuando se realizan actos que reflejan, de manera inequívoca, su decisión de desligarse de aquélla y afiliarse a otra”, como podría serlo la postulación a un cargo de elección popular por una plataforma política distinta a la que se tenía con anterioridad (ver, entre otras, las resoluciones n.° 3998-M-2013 y 6380-E3-2010).
En esa línea, cuando un ciudadano solicita a un partido político que se le tenga como miembro es normal que deba dar información personal que, por su naturaleza, puede ser catalogada –según el dato– como sensible, de acceso restringido o de acceso irrestricto, según la nomenclatura del artículo 9 de la Ley de Protección. Además, la propia adscripción partidaria se convertiría, en sí misma, en un dato personal por clasificar.
A partir de tales informaciones, es natural que la agrupación política levante listados y cree bases de datos, no solo para conocer quiénes son sus correligionarios sino, de trascendencia, para poder determinar cuál es el colegio electoral que participará, por ejemplo, en la convención que tendrá por objeto designar el candidato a la Presidencia de la República (debe recordarse que la selección de los militantes que representarán al partido en las papeletas es un derecho exclusivo de quienes integran el partido, como lo enfatizó la sentencia de este Tribunal n.° 7450-E8-2012).
Ahora bien, cabe preguntarse cuál es el grado de publicidad que tienen tales registros de militantes, siempre teniendo como premisa que las personas ahí enlistadas voluntariamente han hecho pública su ideología política al afiliarse a la agrupación de su preferencia.
Ante esa interrogante, a nivel comparado, se han dado respuestas disímiles; así, solo por citar dos casos cuyas posturas interpretativas son diversas en cuanto a formulaciones normativas similares a las de la Ley de Protección, vale reseñar que en México el “Padrón de Afiliados de los Partidos Políticos” es público e incluso accesible vía web (ver acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se aprueban los “Lineamientos para el establecimiento del sistema de datos personales de afiliados de los partidos políticos nacionales y la transparencia en la publicación de sus padrones”, disposición n.° CG751/2012), mientras que la Agencia Española de Protección de Datos ha precisado que “los datos de los afiliados a un partido político y la posibilidad de tratamiento de ellos se refiere sólo al propio partido, por lo que sólo permite que los propios órganos de gobierno y representación del partido puedan conocer la información necesaria para el desarrollo de sus funciones” (Informe del Gabinete Jurídico n.° 0046/2014).
En nuestro medio, como se ha indicado, la Ley de Protección únicamente refiere a las opiniones políticas como un dato sensible, sin que se haga un mayor desarrollo sobre los alcances de tal determinación frente al régimen republicano que, entre otros, obliga al funcionamiento democrático de las agrupaciones políticas y, por ende, a las contiendas internas para elegir a las autoridades partidarias.
La equidad en la contienda –como principio constitucional– supone, entre otros componentes, que los candidatos y grupos que compiten por puestos tengan, al menos, un piso común de acceso a mecanismos y medios para dar a conocer su propuesta programática. Quienes desean acceder a cargos de representación deben contar con los insumos informativos para saber quiénes son los integrantes del respectivo colegio electoral, en aras de poder elaborar planes de trabajo que aglutinen los intereses de los votantes, definir estrategias de comunicación política, diseñar formas de captar caudal electoral, entre otros.
Desde esa perspectiva, reconocer que solo las autoridades partidarias pueden tener acceso al padrón de militantes sería, en nuestro medio, otorgar ventajas a quienes ya se encuentran en las estructuras formales, lo cual podría generar –como efecto no deseado– un desequilibrio entre las tendencias oficialistas y los demás grupos emergentes de correligionarios.
Sin perjuicio de lo anterior, es necesario sopesar también que el acceso irrestricto a los listados de militantes de las agrupaciones podría generar que agentes externos al partido utilicen perversamente tal dato (la afiliación política) para discriminar a las personas en ámbitos tan diversos como el laboral o el de acceso a ciertos beneficios de políticas públicas de corte social.
Por ello, este Pleno interpreta que el padrón electoral de una agrupación política (entendido en los términos expuestos en considerando II.b.) es accesible únicamente para quienes militan en el partido (circunstancia que es consistente con la excepción a la protección de datos prevista en el ordinal 9.1 de la Ley de Protección): los correligionarios podrán solicitar tal listado a las autoridades partidarias, instancias que están obligadas a entregar la información. Tómese en consideración que, como hizo ver esta Autoridad Electoral en la referida sentencia n.° 2074-E1-2017, el registro de afiliados –para que se convierta en la lista interna de electores– debe ser desprovista de los datos personales que, según lo prescrito en el numeral 9.3 de la Ley de Protección, no son de acceso público.
Excepción de lo anterior son los nombramientos de los militantes en los diversos cargos internos de representación territorial y en los órganos de la estructura partidaria, pues esas designaciones –al ser inscribibles ante el Departamento de Registro de Partidos Políticos– están afectas al principio de publicidad registral y, por ende, pueden ser consultadas por cualquier persona.
De otra parte, debe tomarse en consideración, además, que existen –a lo interno de las agrupaciones– otras categorías de asociados cuyo tratamiento de los datos personales y de contacto es diferenciado. Precisamente, en la sentencia n.° 2074-E1-2017 de repetida mención, se indicó que:
“aquellos [referido a los militantes de una agrupación política] que forman parte de los órganos internos (Asambleas, Comités Ejecutivos, Fiscalías, órganos consultivos, tribunales internos, entre otros), cuyos datos de contacto resultan de interés para los afiliados y cuyo acceso debe ser permitido. En ese sentido, corresponde al partido tomar las previsiones necesarias con el fin de que la entrega de los datos se realice en estricto apego de lo dispuesto en la Ley 8969.
Tenemos, además, las personas que hayan ingresado a la contienda electoral interna (precandidatos oficializados a diferentes cargos internos y de elección popular), en cuyo caso, no solo su información de contacto debe estar disponible para los afiliados, sino que ellas mismas poseen un interés para conocer quienes son los afiliados de la circunscripción correspondiente y sus datos de contacto, como público meta de su mensaje y actividad logística.” (el resaltado corresponde al original).
III.- Sobre las consultas formuladas. Tomando como marco de referencia lo señalado en el considerando anterior y para una mayor claridad en su abordaje, se atenderán las interrogantes en el orden en que fueron planteadas por el PAC:
a) ¿Se consideran “Datos sensibles” aquellos registros (nombre, número de cédula y domicilio electoral) de personas que han dado su adhesión al Partido Acción Ciudadana y que se encuentran en el padrón de esta organización?
Partiendo de que el ciudadano dio voluntariamente su adhesión a la agrupación política –revelando así su ideología política– y con base en el numeral 9.3 de la Ley de Protección, el padrón electoral interno del PAC (y los datos contenidos en él: nombre, número de cédula y domicilio electoral de los militantes) es información que puede ser conocida por cualquier militante del partido, no así por terceros (independientemente que se trate de personas físicas o jurídicas).
b) ¿Deben considerarse como “Datos personales de acceso irrestricto” aquellos registros (nombre, número de cédula y domicilio electoral) que han dado su adhesión al Partido Acción Ciudadana y que se encuentran en el padrón de esa organización?
La respuesta a esta pregunta es, en esencia, la misma dada a la interrogante anterior. El nombre, número de cédula y domicilio electoral de los militantes de la agrupación política solo pueden ser conocidos por sus correligionarios, no así por terceros.
c) Dentro de los conceptos establecidos por la Ley de protección de la persona frente al tratamiento de sus datos personales, ¿Cuál (sic) es la naturaleza de la información de contacto (números de teléfono, fax, contacto de redes sociales, dirección física y correo electrónico) de cada una de las personas afiliadas al Partido Acción Ciudadana?
La sola presencia de ciertos datos personales en un registro de militantes de una agrupación política no les cambia la categoría que les asigna la Ley de Protección; en ese sentido, los números de teléfono privados, la fotografía y la dirección exacta de un ciudadano son informaciones que la agrupación política no puede poner a disposición de personas distintas de su titular, salvo que este expresamente lo consienta (artículo 9.3 de la referida ley).
Sin perjuicio de ello, los datos de contacto de los militantes que forman parte de los órganos internos deben ser facilitados a los correligionarios de la agrupación, siempre que se respeten los preceptos de la Ley de Protección.
En similar sentido, la información de contacto de las personas que hayan ingresado a la contienda electoral interna (precandidatos oficializados a diferentes cargos internos y de elección popular) debe estar disponible para los afiliados pero, además, tales contendientes deben tener acceso a conocer quiénes son los electores o delegados de la circunscripción por la que aspiran obtener un cargo de dirección o representación; tales competidores deben tener a disposición el medio de comunicación menos invasivo (como podría serlo el correo electrónico) para comunicarse con esos electores o delegados y promover ante ellos su aspiración política.
d) ¿Debe desarrollar el Partido Acción Ciudadana un “Protocolo de Actuación” para su posterior inscripción ante la Agencia de protección de datos de los habitantes (ProdHab)?
Esta consulta resulta inevacuable en tanto corresponde a la propia ProdHab determinar si los registros de militantes constituyen una base de datos que deba ser inscrita ante esa instancia y si, además, los partidos deben tener regulaciones específicas sobre el tema.
Sin perjuicio de lo anterior, debe tomarse en consideración que, materialmente, esa actuación de la ProdHab sería función electoral, por tener incidencia sobre el ámbito de regulación y organización partidarias, características que habilitarían la vía impugnaticia de lo que eventualmente llegue a resolverse por intermedio del citado recurso de apelación electoral, cuyo conocimiento corresponde a este Tribunal Supremo de Elecciones (artículos 240 a 245 del Código Electoral).
e) ¿Puede la Secretaría General del Partido Acción Ciudadana delegar en otras personas especializadas contratadas para este efecto la recolección, almacenamiento y manejo de la información registrada en el padrón de miembros del partido, así como su respectiva información de contacto?
Sobre este extremo, esta Magistratura Electoral omite pronunciamiento en tanto entiende que se trata de una decisión que debe tomar la agrupación política en ejercicio de su derecho de autorregulación partidaria, tomando siempre en consideración las regulaciones que, sobre el tratamiento de datos personales, existen en el ordenamiento jurídico.
La Justicia Electoral se reserva la posibilidad de conocer, a través de sus diversos institutos, las decisiones que, sobre el tema en consulta, adopte la agrupación política.
f) ¿Puede el Comité Ejecutivo Nacional, o bien, la Secretaría General, en el marco de autorregulación partidaria, establecer las pautas para el acceso y la divulgación de la información de contacto de las personas afiliadas presentes en su padrón de miembros?
A la luz de los razonamientos expuestos en el considerando anterior, el partido político puede emitir disposiciones relativas al manejo de los datos personales de sus afiliados, siempre que no se contraríen las pautas fijadas en los párrafos anteriores.
IV.- Consideración adicional. En razón de que la autodeterminación informativa es un derecho fundamental de las personas, este Tribunal entiende que las eventuales incorrecciones que se susciten en el manejo de los datos personales de los ciudadanos, siempre que ocurran en el ámbito político (o con incidencia sobre este), son reclamables a través de los diversos procesos del contencioso-electoral.
Se evacua la consulta en los siguientes términos: a) la militancia partidaria –entendida como la pertenencia formal de un ciudadano a un partido político afín a su visión de mundo– es una información personal que ningún ciudadano está compelido a develar; b) el padrón electoral interno a una agrupación política es accesible únicamente para quienes militan en el partido; c) excepción de lo anterior son los nombramientos de los militantes en los diversos cargos internos de representación territorial y en los órganos de la estructura partidaria, pues esas designaciones están afectas al principio de publicidad registral y, por ende, pueden ser consultadas por cualquier persona; d) partiendo de que el ciudadano dio voluntariamente su adhesión a la agrupación política, el nombre, número de cédula y domicilio electoral de quienes se encuentran en el padrón del respectivo partido son datos que pueden ser conocidos por cualquier militante del partido, por lo que los correligionarios podrán solicitar tales listados a las autoridades partidarias, instancias que están obligadas a entregar la información eliminando los datos personales, que no son de acceso público; e) los números de teléfono privados, la fotografía y la dirección exacta de un ciudadano son informaciones que la agrupación política debe eliminar al momento de confeccionar su padrón interno, ya que esta información no se puede poner a disposición de personas distintas de su titular, salvo que este expresamente lo consienta; f) los datos de contacto de los militantes que forman parte de los órganos internos deben ser facilitados a los correligionarios de la agrupación, siempre que se respeten los preceptos de la Ley de Protección; g) la información de contacto de las personas que hayan ingresado a una contienda electoral interna (precandidatos oficializados a diferentes cargos internos y de elección popular) debe estar disponible para los afiliados pero, además, tales contendientes deben tener acceso a conocer quiénes son los electores o delegados de la circunscripción por la que aspiran obtener un cargo de dirección o representación, así como al medio de comunicación menos invasivo (como podría serlo el correo electrónico) para comunicarse con esos electores o delegados y promover ante ellos su aspiración política; h) corresponde a la ProdHab determinar si los registros de militantes constituyen una base de datos que deba ser inscrita ante esa instancia y si, además, los partidos deben tener regulaciones específicas sobre el tema; i) las decisiones que adopte la ProdHab en esta materia especifica son impugnables –ante este Tribunal– por intermedio del recurso de apelación electoral; y, j) las eventuales incorrecciones que se susciten en el manejo de los datos personales de los ciudadanos, siempre que ocurran en el ámbito político (o con incidencia sobre este), son reclamables –ante esta Sede– a través de los diversos procesos del contencioso-electoral. Notifíquese al PAC, a la ProdHab, a la Dirección General del Registro Electoral, al Departamento de Registro de Partidos Políticos y, para su difusión, al Instituto de Formación y Estudios en Democracia. En los términos del artículo 12 inciso d) del Código Electoral, publíquese en el Diario Oficial.
Exp. n.° 077-2017
ACT.-