N.°
2267-E8-2025.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las catorce horas con
cuarenta y cinco minutos del dos de abril de dos mil veinticinco.
Solicitud
de opinión consultiva formulada por la Cámara Nacional de Radiodifusión en
relación con los efectos del cambio del modelo y asignación de frecuencias de
radiodifusión.
1.- El señor Hubert Vargas Picado, Viceministro de Telecomunicaciones, en
oficio n.° MICITT-DVT-OF-063-2025 del 29 de enero de 2025, expuso el estado del
“proceso de ampliación oficiosa del plazo de las concesiones administrativas
para el servicio de radiodifusión sonora y televisiva de acceso libre y
gratuito” y, entre otros, señaló que las medidas adoptadas por su cartera
ministerial “garantizará [n] la continuidad de un servicio esencial
para que la ciudadanía ejerza su derecho al voto informado”, entendiendo
que “estas concesiones son fundamentales ya que garantizan a la ciudadanía
el acceso a información sobre las propuestas políticas, lo cual es esencial
para su participación informada durante el próximo proceso electoral.”
(folios 7 a 9).
2.- Por escrito del 12 de febrero de 2025, recibido en la Secretaría del
Despacho ese día, el señor Gustavo Adolfo Piedra Guzmán, presidente de la
Cámara Nacional de Radiodifusión, solicitó opinión consultiva acerca de los efectos
que podría tener el cambio del modelo y de la asignación de frecuencias de
radiodifusión sobre el proceso electoral de 2026 (folios 2 a 4).
3.- El señor Andrés Quintana Cavallini, representante de la Cadena Radial
Costarricense (CRC), en nota del 4 de marzo de 2025, le indicó al señor Óscar
Fernando Mena Carvajal, oficial mayor del Departamento Electoral del Registro
Civil, que era imposible inscribir sus tarifarios (con ocasión del proceso
electoral 2026) debido al cambio del modelo de asignación de frecuencias que
está tramitando el gobierno de la República. En consecuencia, solicitó “amparo
o consulta, como resulte menor y más rápida tramitación” en relación con
ese modelo y su impacto en los comicios presidenciales y legislativos de 2026
(folio 6).
4.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Zamora Chavarría, y;
I.- Cuestión
previa. Por
existir identidad entre objeto y causa, se ordena la acumulación de las
gestiones de los señores Piedra Guzmán y Quintana Cavallini para que sean
conocidas, conjuntamente, en el expediente n.° 080-2025, cuya instrucción -por
estricto turno- corresponde a la Magistrada Zamora Chavarría.
II.- Objeto de
las gestiones. En
esencia, los interesados consultan a este Tribunal si es legítimo que se varíe
el modelo y la asignación de frecuencias de
radiodifusión a pocos meses de las elecciones presidencial y legislativa de
2026, puesto que esa variación pone en riesgo la continuidad del servicio de
radiodifusión e impide -por la incertidumbre que tal cambio produce- fijar
tarifas para la divulgación de propaganda política. También, se indica que, por
los plazos del referido procedimiento, se podría poner en riesgo el acceso a la
información electoral de las personas y la comunicación de los mensajes que
usualmente la Autoridad Electoral da a la ciudadanía.
III.-
Admisibilidad de la consulta. El
artículo 12 inciso d) del Código Electoral habilita a este Tribunal a emitir
opiniones consultivas a pedido del Comité Ejecutivo Superior de los partidos
políticos inscritos, de los jerarcas de los entes públicos con interés legítimo
en la materia electoral o de cualquier particular si, a criterio de este
Órgano, resultan necesarias para la correcta orientación del proceso electoral.
Esa importancia se
mide, según se ha expuesto en reiterada jurisprudencia, en función de la
necesidad de aclarar las normas del ordenamiento jurídico electoral cuando sus
disposiciones no sean claras o suficientes, cuando su entendimiento literal
conduzca a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores o a una
contradicción con mandatos constitucionales o cuando las previsiones requieran
de una posterior complementación práctica para que surtan efectos.
En el caso concreto, es
procedente atender las gestiones de
los señores Piedra Guzmán y Quintana Cavallini, pues plantean una temática que
está estrechamente vinculada con una decisión del Estado que, dependiendo de
cuándo se operacionalice, podría ocasionar eventuales afectaciones a derechos
ciudadanos como el acceso a la información de carácter político-electoral.
IV.- Delimitación
de los alcances de este pronunciamiento. Este Órgano Constitucional, en múltiples ocasiones, ha precisado que su
competencia está acotada a los aspectos relacionados con la organización,
dirección y vigilancia de los procesos electorales y consultivos (referéndums
nacionales), así como a la cancelación de credenciales de funcionarios de
elección popular por las causales taxativamente previstas por el ordenamiento
jurídico. Tendrán carácter “electoral” aquellas normas que comprenden regulaciones
que, directa o indirectamente, se relacionen con el proceso comicial.
Tratándose del objeto de
las gestiones consultivas que se conocen, este Pleno tiene competencia sobre
los eventuales efectos que podría causar un cambio en el modelo y en la
asignación de frecuencias de radiodifusión sobre las elecciones de febrero de
2026; sin embargo, esta Magistratura no podría sustituir ni avocarse funciones
que, según el diseño institucional del Estado, corresponden a repartos públicos
del Poder Ejecutivo. No es procedente que este Tribunal evalúe la corrección
jurídica, la conveniencia o la oportunidad de cómo -en adelante- se adjudicarán
las frecuencias de radiodifusión. Esas decisiones deben adoptarlas instancias
de otro Poder de la República y su control lo realiza la jurisdicción ordinaria.
En consecuencia, este
Órgano Constitucional no calificará si las actuaciones del Ministerio de
Innovación, Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones (MICITT) comportan o no
una amenaza a la libertad de expresión o una forma de amenazar o amedrentar a
los medios de comunicación, según lo exponen los interesados.
Como se verá, en esta
opinión consultiva solo se abordarán las medidas que deben tomarse si el cambio
de modelo de repetida cita resulta procedente y si se pretendiera implementar
antes de las votaciones del 1.° de febrero de 2026.
V.- Sobre el fondo. Los procesos electorales en democracia deben
cumplir con varias características que abarcan no solamente el día en que las
personas ciudadanas concurren a las urnas para votar por la opción política de
su preferencia. La emisión del sufragio es uno de los actos más importantes de
la ciudadanía como derecho humano de carácter político; no obstante, para que
esa prerrogativa se ejerza en condiciones óptimas es necesario que se
garanticen otras condiciones que, como se expondrá, en algunos casos
constituyen por sí mismas derechos independientes.
El artículo 90 de la
Constitución Política indica que “la ciudadanía es el conjunto de derechos y deberes
políticos”,
imbricación que, por ejemplo, se manifiesta en el ejercicio de un voto
informado: acudir a la selección de los gobernantes es un derecho, pero el
informarse de las propuestas es también una responsabilidad que trae aparejada
la dignidad de ciudadano o ciudadana. En esa línea, el legislador incluyó, en
el pasado reciente y como un requisito de inscripción de las candidaturas, que
las fórmulas presidenciales aportaran un plan de gobierno y que las nóminas
para contender por las diputaciones estuvieran acompañadas de “una biografía
y una fotografía vigente” (artículo 148 del Código Electoral).
Las personas
electoras deben informarse y, para ello, los datos deben estar disponibles y
circular por los diversos medios de comunicación. En otros términos, el
ejercicio del voto (como derecho) requiere del acceso a la información (también
derecho) que, a su vez, permite cumplir con su deber ciudadano.
En el intercambio de
ideas, en el debate y en la reflexión que se suscitan con ocasión de las elecciones
(principalmente durante la etapa de campaña) es fundamental el pluralismo
informativo y que las agrupaciones políticas tengan acceso a un abanico amplio
de medios para difundir sus ideas y para tratar de convencer que su propuesta
es la mejor para el país. Sobre esa base, este Pleno, en la resolución n.° 5704-E8-2017
de las 14:00 horas del 8 de setiembre de 2017, hizo ver al MICITT que no podía
provocar situaciones en las que las personas electoras se quedaran sin acceso a
señal gratuita de un medio de comunicación por el que se divulgan mensajes
propagandísticos e informaciones de la Autoridad Electoral.
Puntualmente, en el
referido pronunciamiento se precisó: “Las autoridades del Ministerio de
Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones anticipan un escenario en el que el
derecho ciudadano a la información relativa al proceso electoral que se avecina
se vería afectado con el “Apagón de las transmisiones analógicas de los
servicios de televisión abierta y gratuita”, como consecuencia de la
eventual falta de acceso a ese servicio de telecomunicaciones de una parte
significativa de la población costarricense. Por ello, esas autoridades están
obligadas a adoptar -desde ya- las medidas técnicamente oportunas y
jurídicamente viables, a fin de que la situación indicada no se produzca…”.
El cambio en el
modelo y en la asignación de frecuencias de radiodifusión a pocos meses de las
elecciones presidencial y legislativa de 2026 genera una situación análoga a la
que, en la resolución parcialmente transcrita, evaluó este Tribunal, con
ocasión del traslado a la televisión digital. La eventual readjudicación de
frecuencias e incluso el avance natural del cronograma de ese procedimiento
coloca muy cerca de la convocatoria a elecciones el fin de las actuales
concesiones: el primero de octubre próximo, este Pleno llamará a las personas
ciudadanas a elegir a quienes ocuparán -entre el 2026 y el 2030- los puestos
del gobierno nacional, mientras que la vigencia de los actuales títulos
habilitantes de las radioemisoras expira el 26 de setiembre de 2025 (Decreto
Ejecutivo n.° 44539-MICITT).
Por las
características del pretendido cambio en el régimen de asignación de
frecuencias, podría ocurrir que varias radioemisoras dejen de operar o que sus
condiciones de operación varíen sustancialmente, circunstancia que desmejora el
acceso de las personas electoras a información fundamental.
La incertidumbre que
causa el proceso de replanteamiento del esquema de las concesiones podría
condicionar la operatividad de las emisoras de radio en lo que respecta al
proceso electoral. La incerteza de si se podrá continuar con el negocio de
radiodifusión o si se podrá mantener la misma frecuencia limita las
posibilidades de proyectar tarifas para poder inscribirlas ante el Departamento
Electoral del Registro Civil, en los términos del numeral 73 g) de la Ley
Orgánica de esta institución.
Esa dificultad
impacta a su vez en la pauta propagandística dado que las agrupaciones
políticas solo reciben el reembolso de los gastos con cargo a la contribución
del Estado (de tener derecho a ella) si sus erogaciones lo son en medios cuyo
tarifario ha sido inscrito ante la Autoridad Electoral. Puesto de otro modo, si
las radioemisoras no se inscriben (por no poder fijar precios), los partidos
políticos tendrían que conseguir fondos para financiar su publicidad, sabiendo
de antemano que esos gastos no serán reconocidos, lo cual aumenta la
dependencia de capitales privados (con los riesgos que esto supone) y
profundiza la inequidad en la contienda (por ejemplo, los medios podrían tener
tarifas diferenciadas dependiendo del partido que les contrate, trato desigual
que quiso eliminar el legislador al momento de instaurar la obligación de
registrar las tarifas de los medios de comunicación).
De otra parte, la
Ley de Radio establece que, desde la convocatoria a elecciones, “las
radioemisoras y televisoras comerciales están obligadas a ceder gratuitamente”
a este Tribunal un espacio de media hora por semana para la divulgación de
mensajes vinculados con el ejercicio del sufragio, por lo que, si se altera
abruptamente el ecosistema de medios, esa posibilidad de enterar a las personas
votantes sobre aspectos medulares de su derecho humano al sufragio podría
afectarse negativamente.
Al acercarse un
proceso electoral, es fundamental que exista una pluralidad de medios de
comunicación que, con una multiplicidad de enfoques y acentos editoriales
distintos, brinden un panorama amplio de las fuerzas políticas en contienda;
esa riqueza informativa es parte del derecho de acceso a la información de
quienes elegirán -en febrero de 2026- a las nuevas autoridades de los Poderes
Ejecutivo y Legislativo.
El cambio que se pretende
hacer podría impactar en la efectiva oferta informativa que, entre otros, es
vehiculada por los medios de comunicación radiofónica, por lo que corresponde
preservar -cuanto sea posible- las condiciones actuales únicamente en lo que
respecta al proceso electoral.
Los gestionantes
consultan si ¿puede garantizarse un proceso electoral justo, equitativo y
libre de interferencias, cuando los medios de comunicación formales de
radiodifusión no pueden garantizar tarifas y menos comprometerse con la
difusión legítima de los partidos políticos y candidatos electorales, porque su
propia existencia está amenazada y en peligro, por causa de actos ajenos a su
voluntad y a su propia vocación de respeto a la libertad de expresión, a la
legalidad, a la transparencia electoral, al Código Electoral y a la garantía
del sufragio universal que salvaguarda ese Tribunal Supremo de Elecciones?
De conformidad con
lo expuesto en el considerando IV de esta resolución, no compete a este Pleno
evaluar la legalidad del proceso de cambio en el modelo y la asignación de
frecuencias de radiodifusión; sin embargo, sí corresponde evacuar la consulta
en el sentido de que no es procedente que esa variación ocurra en este año
preelectoral ni antes de que se emitan, por este Tribunal, las respectivas declaratorias
de elección.
Por ello, las autoridades del MICITT deberán adoptar
-cuanto antes- medidas técnicamente oportunas y jurídicamente viables, a fin de
que, durante el citado lapso, no se implemente el nuevo esquema. Tomar esos
recaudos no implica que se deba suspender el proceso iniciado por la citada
cartera ministerial; incluso, de cumplirse con las exigencias jurídicas
respectivas, podrían darse las prórrogas, renovaciones o adjudicaciones que
corresponda, pero su entrada en vigor queda diferida hasta que se declaren las
nuevas autoridades.
El no adoptar las
previsiones a las que se hace alusión generará responsabilidad institucional y
personal de producirse una situación que afecte el derecho de acceso a la
información político-electoral de la ciudadanía. El mantenimiento del esquema
actual hasta que culmine el proceso electoral permite que los medios de
radiodifusión puedan fijar las tarifas y que se garanticen las condiciones para
un voto informado.
POR
TANTO
Se evacua la
consulta en los siguientes términos: A) No corresponde que el Tribunal
Supremo de Elecciones evalúe la legalidad, pertinencia u oportunidad del cambio
en el modelo y en la asignación de frecuencias de radiodifusión. B) No
es válido que esa variación ocurra en este año preelectoral ni antes de que se
emitan, por este Tribunal, las respectivas declaratorias de elección. C) Las
autoridades del MICITT deberán adoptar -cuanto antes- medidas
técnicamente oportunas y jurídicamente viables, a fin de que, durante el citado
lapso, no se implemente el nuevo esquema, lo cual no implica que se deba
suspender el proceso iniciado por la citada cartera ministerial; de cumplirse
con las exigencias jurídicas respectivas, podrían darse las prórrogas,
renovaciones o adjudicaciones que corresponda; eso sí, su entrada en vigencia
queda diferida hasta que se declaren las nuevas autoridades de los Poderes
Ejecutivo y Legislativo. D) El MICITT debe definir e implementar por sí
mismo las referidas medidas, sin que resulte pertinente que este Tribunal
intervenga en ello. El no adoptar las previsiones a las que se hace alusión
generará responsabilidad institucional y personal de producirse una situación
que afecte el derecho de acceso a la información político-electoral de la
ciudadanía. Notifíquese a los gestionantes, al MICITT, a la Superintendencia de
Telecomunicaciones (SUTEL), a los partidos políticos inscritos, a la Dirección
General del Registro Electoral y al Departamento Electoral del Registro Civil.
Publíquese en el Diario Oficial.
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde
Luz
de los Ángeles Retana Chinchilla
Héctor Enrique Fernández Masís
Exp. 080-2025
ACT.-