N.° 2369-E8-2018.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las once horas del veinticuatro de abril de dos mil dieciocho.
Consulta formulada por el Comité Ejecutivo del partido Frente Amplio (PFA) respecto del funcionamiento del Tribunal de Ética partidario en el marco de procedimientos sancionatorios de carácter interno.
RESULTANDO
1.- Por oficio n.° FA-CEN-087-2017 del 16 de junio de 2017, recibido en la Secretaría de este Despacho ese mismo día, los señores Patricia Mora Castellanos, Rodolfo Ulloa Bonilla y Marjorie Montes Guevara, por su orden, Presidenta, Secretario y Tesorera del Comité Ejecutivo del partido Frente Amplio (PFA), solicitaron que esta Autoridad Electoral emitiera opinión consultiva respecto de la posibilidad que asiste a los integrantes del Tribunal de Ética partidario, que se han pronunciado en un caso concreto, para conocer ese asunto, de nueva cuenta, cuando el Tribunal de Alzada de la agrupación ordene su reenvío a ese órgano colegiado alegando “errores de procedimiento” (folio 1).
2.- En el procedimiento se ha observado las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Brenes Villalobos; y,
CONSIDERANDO
I.- Objeto de la consulta. El Comité Ejecutivo del PFA, con fundamento en lo acordado en sesión del 29 de marzo de 2017, solicita a este Tribunal opinión consultiva en relación con el funcionamiento del Tribunal de Ética partidario en aquellos casos en los que el Tribunal de Alzada de la agrupación, alegando vicios en los procedimientos, regresa el asunto a esa instancia. Específicamente, el órgano gestionante se refiere a la “posibilidad de que los integrantes del Tribunal de Ética que emitieron resolución sancionatoria contra un miembro del Partido, puedan retomar un caso luego de que el Tribunal de Alzada lo devolviera por errores de procedimiento, lo anterior considerando que la totalidad de los miembros del Tribunal de Ética se encuentra en esa situación y que es materialmente imposible integrar un órgano instructor con otras personas”.
II.- Admisibilidad de la opinión consultiva. El artículo 12 inciso d) del Código Electoral habilita al Tribunal Supremo de Elecciones a emitir opiniones consultivas a pedido del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos, por lo que la presente solicitud resulta admisible.
Importa señalar, de previo a analizar el fondo de la gestión, que el criterio que rendirá este Tribunal será propuesto en líneas generales y, en consecuencia, no refiere a casos concretos que, actualmente, se tramiten a lo interno del PFA.
III.- Sobre la consulta formulada. El Código Electoral establece la obligación de que todas las agrupaciones políticas inscritas cuenten –como parte de su estructura interna– con órganos encargados de velar por la observancia de sus postulados éticos y la disciplina partidaria. Al efecto, el numeral 73 del citado cuerpo normativo dispone, literalmente:
“Tribunales de ética y disciplina. Los partidos políticos integrarán órganos encargados de la ética y la disciplina de sus partidarios, cuyos miembros serán nombrados por la asamblea de mayor rango. Para ello, en sus reglamentos se tendrán que establecer con claridad las atribuciones, las competencias, los procedimientos y las sanciones. El comité ejecutivo superior del partido propondrá este reglamento. Los reglamentos serán aprobados por la asamblea de mayor jerarquía del partido, por una mayoría absoluta de sus miembros, según su escala de inscripción.”.
Dado el carácter asociativo en el funcionamiento de los partidos políticos, la relación entre sus afiliados se encuentra regulada en su normativa interna, lo que conlleva la existencia de órganos encargados de la ética y la disciplina partidarias como garantes de esas reglas (ver, en ese sentido, la resolución n.° 1571-E1-2016 de este Tribunal y el fallo n.º 2535-1991 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).
La jurisprudencia del Tribunal Supremo de Elecciones ha señalado que esos tribunales internos son los órganos habilitados para conocer y decidir acerca de los asuntos que involucren presuntas infracciones éticas y disciplinarias de los militantes partidarios. En el ejercicio de esa atribución, los tribunales de ética y disciplina desempeñan una labor que les ha sido exclusivamente encomendada, y que deben llevar a cabo mediante procedimientos independientes e imparciales. En esa línea, la resolución n.° 6498-E7-2016 de este Tribunal precisó:
“De este modo, por disposición expresa de ley, el tribunal de ética y disciplina de la respectiva agrupación política es el órgano competente para conocer, de manera exclusiva y excluyente, aquellos asuntos en los que se discutan infracciones éticas; tales atribuciones son ejercidas con autonomía funcional y administrativa de los demás órganos y autoridades partidarias, lo que obliga a instruir procedimientos independientes e imparciales y, concomitantemente, a que esos tribunales puedan aplicar las medidas disciplinarias que correspondan sin que, como se indicó, otro órgano pueda usurpar tales competencias (ver, en ese sentido, resolución n.° 053-E1-2013 de las 09:50 horas del 9 de enero de 2013).
Sobre esa línea de pensamiento, debe tomarse en consideración que, además, esta Autoridad Electoral, por regla de principio, no puede juzgar los eventuales incumplimientos de las referidas normas de ética y disciplina partidaria: el principio de autorregulación (sumado a los cánones legales expuestos) obliga a que tales incorrecciones sean sancionadas en la sede partidaria. Así, el Juez Electoral actúa, a través de los institutos del contencioso-electoral, como un contralor de derechos fundamentales o de la legalidad -según el proceso que eventualmente llegue a interponerse-, no pudiéndose adelantar su intervención al punto de sustituir a las autoridades de la agrupación.”.
Sobre la base de ese criterio se desprende que las tareas a cargo de los Tribunales de ética y disciplina son de su resorte exclusivo, de ahí que ningún otro órgano de la estructura interna partidaria, ni esta Autoridad Electoral, puedan asumir sus competencias.
Entre las garantías que deberán observar los tribunales de ética y disciplina, como corolario del principio del debido proceso, se encuentran aquellas por cuyo medio es posible asegurar los derechos de audiencia y defensa de quienes son denunciados ante ese órgano intrapartidario. A este respecto, la jurisprudencia electoral se ha manifestado al indicar, en la resolución n.° 764-E1-2015, que:
“Justamente, por ese carácter sancionatorio, aunque los partidos políticos no se encuentran obligados a cumplir en sus procedimientos con todas las formalidades de la Ley General de la Administración Pública, supotestad (sic) disciplinaria debe ejercerse garantizando los derechos fundamentales del investigado mediante el cumplimiento de las garantías mínimas del debido proceso […] y que abarcan: el traslado de cargos al afectado, el acceso al expediente, un plazo razonable para la preparación de su defensa, audiencia y oportunidad de aportar prueba para respaldar su defensa, la debida fundamentación de las resoluciones que pongan fin al procedimiento y el derecho a recurrir la resolución sancionatoria (ver entre otras, resoluciones n.° 2529-E-2004, n.° 809-E-2007 y n.° 809-E1-2013).
No obstante, es importante precisar que no toda lesión a las formalidades procesales implica necesariamente violación al debido proceso o al derecho de defensa, sino aquellas transgresiones cuya magnitud coloque al investigado en un estado efectivo de indefensión, que le impida acceder a la tutela efectiva de sus derechos, en concreto, a su derecho de defensa (en este sentido, resoluciones n.° 12112-02 de las 10:01 horas del 20 de diciembre del 2002 y n.° 12581-03 de las 13:24 horas del 31 de octubre del 2003 de la Sala Constitucional y n.° 160-E-2005, n.° 809-E-2007 y n.° 809-E1-2013 de este Tribunal).”.
Nótese, a partir del criterio parcialmente transcrito, que este Órgano Electoral ha estimado que no toda inobservancia a las formalidades procesales –en el marco de las diligencias instruidas por los tribunales de ética y disciplina– implica una transgresión de los derechos reconocidos a los militantes partidarios. Esa afectación se produce, únicamente, cuando las conductas activas u omisivas atentan contra el ejercicio pleno de los derechos fundamentales de los involucrados, circunstancia que los coloca en un estado de indefensión.
Ahora bien, frente a esos razonamientos y precedentes, este Tribunal estima que la situación fáctica descrita en la consulta formulada podría, ciertamente, vulnerar los derechos fundamentales de los militantes del PFA que enfrenten, en el presente o en el futuro, una causa ante el Tribunal de Ética de esa agrupación.
Esa premisa se justifica en el hecho de que, al permitir a los integrantes de esa instancia conocer y resolver una causa, en dos momentos distintos (en virtud del eventual reenvío que pueda ser ordenado por el Tribunal de Alzada), se suscitaría una situación que, por sus efectos, podría contrariar la imparcialidad del juzgador y, en términos generales, los postulados integrantes del debido proceso.
De interés para el particular, conviene destacar que la Constitución Política, en su artículo 42, establece que:
“Artículo 42.- Un mismo juez no puede serlo en diversas instancias para la decisión de un mismo punto. Nadie podrá ser juzgado más de una vez por el mismo hecho punible. Se prohíbe reabrir causas penales fenecidas y juicios fallados con autoridad de cosa juzgada, salvo cuando proceda el recurso de revisión.” (el subrayado es suplido).
Tal garantía constitucional pretende impedir que una autoridad, a cargo de juzgar un asunto, pueda emitir criterio –sobre el particular– en dos momentos distintos del procedimiento: la lógica de esa medida se justifica en la necesaria imparcialidad que debe mantener la instancia decisora, condición que, en la práctica, podría ponerse en entredicho si se habilita que esa persona u órgano conozca y falle, dos veces, el mismo asunto.
La imparcialidad de la autoridad a cargo de resolver un asunto se ve comprometida, ciertamente, si, habiéndose pronunciando previamente sobre el fondo de un asunto, se le habilita, de nueva cuenta y ante la anulación o revocatoria de su fallo, para resolver el mismo caso. Esto resulta así por cuanto, en la primera oportunidad, la instancia decisora ha emitido una valoración, partiendo de los planos fáctico y jurídico analizados, acerca de las diligencias cuya decisión le ha sido encomendada.
Por esa razón, resultaría materialmente imposible asegurar, al investigado, que el órgano encargado de la resolución del asunto instruido en su contra asuma su decisión de manera imparcial al momento de rendir, por segunda vez, el fallo que corresponda.
Esta situación, estima esta Autoridad Electoral, se presenta –justamente– en el sustrato fáctico incluido en la consulta promovida por el Comité Ejecutivo del PFA, habida cuenta que, bajo los términos de esa gestión, los mismos miembros del Tribunal de Ética partidario que se pronunciaron en un primer momento serían los encargados de resolver el asunto, de nueva cuenta, ante la “devolución” decretada por el Tribunal de Alzada.
En ese tanto, y dado que la imparcialidad de la autoridad partidaria decisora sí constituye una garantía del debido proceso que debe ser asegurada, en todos los casos, a los militantes de una agrupación política, resulta jurídicamente improcedente que los miembros del indicado tribunal de ética “retomen” una causa –en la que se han pronunciado, por el fondo, anteriormente– cuando la resolución de esta sea total o parcialmente revocada por el juez de alzada. Para tales casos, las autoridades partidarias competentes deberán velar por que sea una integración distinta la que conozca y resuelva las diligencias sancionatorias de que se trate.
El criterio expresado por este Tribunal en las líneas precedentes cobra sentido, específicamente, respecto de aquellos casos en que los miembros del indicado tribunal interno se pronuncien acerca del fondo de la cuestión examinada. En sentido contrario, tal impedimento no resulta oponible –pues no compromete la imparcialidad del juzgador– si las autoridades del Tribunal de Ética y Disciplina partidario únicamente han participado en la sustanciación de aspectos que se reputan de mero trámite (aquellos que no implican un estudio o valoración de los presupuestos fácticos y jurídicos que integran el asunto). Corresponderá al propio Tribunal de Ética y Disciplina valorar, ante cada caso concreto, si su conformación se encuentra habilitada para resolver un asunto que regrese a su conocimiento por orden del Tribunal de Alzada.
En el caso de que los miembros del Tribunal de Ética del PFA deban apartarse del asunto de que se trate –por haberse pronunciado, previamente, sobre el fondo de la cuestión–, este Pleno es consciente de que esa agrupación política previó, en el artículo 33 de su estatuto interno, la integración de ese órgano colegiado con miembros titulares y suplentes (cinco y cinco, respectivamente). De ahí que, en tesis de principio, existe la mayor oportunidad de recurrir a los miembros suplentes de esa instancia decisora, que no se hayan pronunciado sobre el particular, cuando los demás integrantes sí lo hayan hecho. En caso de que todos sus miembros, propietarios y suplentes, se han pronunciado por el fondo de un asunto, deberá el PFA ponderar el llamado de miembros ad hoc para la atención de aquellos asuntos que así lo requieran.
Para concluir, debe reconocerse que las anteriores consideraciones resultan de aplicación para el Tribunal de Ética partidario aun cuando esa instancia no esté conformada por autoridades jurisdiccionales; ello en razón de que, al tratarse de un órgano habilitado para imponer, como consecuencia de sus decisiones, medidas aflictivas de tipo sancionatorio, resulta de la más alta importancia el aseguramiento de la condición de imparcialidad de sus miembros.
POR TANTO
Se evacua la consulta en el sentido de que los miembros del Tribunal de Ética partidario que resuelvan, por el fondo, un asunto relativo a un militante de la agrupación no están habilitados para conocer el caso, de nueva cuenta, ante la anulación o revocatoria de la decisión emanada que ordene el Tribunal de Alzada. En tales casos y previo examen del propio Tribunal de Ética, las autoridades partidarias competentes deberán velar por que sea una integración distinta de ese órgano la que conozca y resuelva las diligencias sancionatorias de que se trate. Notifíquese al Comité Ejecutivo del partido Frente Amplio.-
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde Luis Diego Brenes Villalobos
Exp. 313-2017
Hermenéutica electoral
Partido Frente Amplio
Tribunal de ética
MMA/smz.-