N.° 2761-E8-2010.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las quince horas veinticinco minutos del veinte de abril de dos mil diez.
Opinión consultiva formulada por el señor Óscar Fernández Venegas, Secretario General del Partido Acción Ciudadana, respecto de los gastos redimibles mediante la contribución del Estado.
RESULTANDO
1.- Por oficio n.º PAC-CE-0129-2008 presentado ante el Tribunal Supremo de Elecciones el 13 de noviembre de 2008 el señor Oscar Fernández Venegas, entonces Secretario General del Partido Acción Ciudadana, informa que el Comité Ejecutivo Nacional del Partido, en sesión ordinaria del martes 4 de noviembre de 2008, acordó realizar varias consultas a este Tribunal relativas al reconocimiento, por parte del Estado, de aspectos relativos a la organización y renovación de estructuras internas del Partido (folio 2).
2.- Mediante sesión ordinaria n.° 102-2008 celebrada el 13 de noviembre de 2008 el Tribunal dispuso turnar la consulta al Magistrado que correspondiera (folio 1).
3.- En auto de las 10:05 horas del 18 de agosto de 2009 se le dio traslado por cinco días hábiles al Partido Acción Ciudadana para que, con vista en la aprobación legislativa en segundo debate del nuevo Código Electoral, manifestara lo pertinente. Ello en virtud de que este Tribunal, con vista en la mencionada aprobación legislativa, tenía que hacer el estudio sobre los cambios operados en el tema de la contribución estatal a los partidos políticos y adecuar el pronunciamiento solicitado a la nueva normativa electoral, una vez que esta entrara en vigencia (folio 4).
4.- El auto en mención se notificó al Partido Acción Ciudadana el 18 de agosto de 2009 y esa agrupación política no atendió el señalamiento hecho en el auto referido (folios 5-6).
5.- En el procedimiento no se notan defectos que causen nulidad o indefensión.
Redacta la Magistrada Zamora Chavarría, y;
I.- Legitimación: De conformidad con el artículo 12 inciso d) del Código Electoral corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones emitir opinión consultiva a pedido del comité ejecutivo superior de cualquiera de los partidos políticos inscritos o de los jerarcas de los entes públicos que tengan un interés legítimo en la materia electoral.
La opinión consultiva que se solicita ante esta Magistratura Electoral cumple con tal requerimiento toda vez que está planteada según acuerdo del Comité Ejecutivo Nacional del Partido, adoptado en sesión ordinaria del 4 de noviembre de 2008.
II.- Examen de fondo: A efecto de emitir un pronunciamiento sobre las interrogantes de interés conviene contestarlas en el orden en que fueron planteadas.
Para efectos de lo que aquí interesa cabe indicar, en primer término, que el artículo 92 del Código Electoral clasifica como gastos justificables los siguientes: 1) los que genera el partido por su participación en el proceso electoral a partir de la convocatoria y hasta cuarenta y cinco días naturales después de celebrada la elección; 2) los destinados a las actividades permanentes de capacitación y de organización política.
El arrendamiento de locales, al momento en que se formula la opinión consultiva, debe considerarse como uno de los gastos permanentes que atañen a las actividades de organización política los cuales, para lo correspondiente a la campaña política 2006-2010, de acuerdo al Transitorio IV del nuevo Código Electoral, se reconocen a partir del día inmediato siguiente a aquel en que se entregó al TSE la liquidación final de la campaña anterior y hasta la fecha de convocatoria a las elecciones para presidente y vicepresidentes de 2010. En igual sentido, dicho rubro es justificable como gasto propio del proceso electoral dada la participación del conglomerado partidario en la justa electoral recién concluida y se reconoce a partir de la convocatoria a elecciones y hasta 45 días días después de celebrada la elección (artículos 92, 93 y 94 del Código Electoral).
Los rubros por arrendamiento, a partir de lo señalado, son redimibles de la contribución estatal al punto que el “Reglamento sobre el Financiamiento de los Partidos Políticos” emitido por este Tribunal mediante decreto n.° 71-2009 publicado en La Gaceta n.° 210 de 29 de octubre de 2009, en adelante el reglamento, en lo que respecta al Manual y Cuadro de Cuentas adjunto a esa disciplina reglamentaria, hace referencia al rubro “Arrendamientos” -código n.° 90-2500- de la siguiente manera:
“Se carga con la retribución por el uso de bienes muebles o inmuebles y equipos que no pertenecen al partido político.”.
El artículo 52 del Reglamento, en torno a los convenios por arrendamiento, indica:
“Artículo 52.- Contratos
Para efectos de la comprobación de sus gastos, los partidos políticos deberán -independientemente de su cuantía- formalizar por escrito los contratos para la adquisición de bienes o servicios en los siguientes supuestos:
(...)
2. Contratos de arrendamiento de bienes inmuebles y de arrendamiento con opción de compra. (...) .
A cada liquidación se le deberán adjuntar los contratos originales, o sus copias debidamente certificadas por una autoridad competente, que se relacionen con los gastos liquidados por la agrupación política en el período correspondiente. Si el documento de formalización fue entregado en una liquidación anterior, bastará con efectuar la respectiva referencia.”.
Los aspectos concretos que debe contener todo contrato de arrendamiento de locales están contenidos en el artículo 60 del reglamento, de seguida letra:
“Artículo 60.- Arrendamientos y servicios asociados
Corresponderá el reconocimiento de gastos derivados del arrendamiento de bienes muebles e inmuebles, para lo cual en el caso de gastos por concepto de servicios correspondientes a un inmueble arrendado, deberán indicarse en el respectivo contrato los números de teléfono, de medidor de energía eléctrica, hidrómetro, o cuenta por servicio de internet que se utilizarán en esos locales, así como los nombres de los abonados al respectivo servicio.”.
El artículo 63 ibidem, por su parte, hace referencia a la persona encargada de firmar los contratos al mencionar que, quienes integren el Comité Ejecutivo Superior y las personas que sean designadas con tal propósito por ese comité, pueden comprometer los fondos del partido. Señala ese numeral, además, que el otorgamiento de poderes, para tales efectos, se regirá por la legislación común.
En punto al reconocimiento de gastos por servicios de electricidad, agua y telecomunicaciones se tiene que el Manual y Cuadro de Cuentas anexo al reglamento detalla, en el código n.° 90-1600, que esos servicios se cargan “con los gastos incurridos en instalación y servicio de teléfonos, consumo de energía eléctrica y agua”. Sobre este particular cabe decir que el numeral 41 del reglamento especifica que se deberán presentar, para la respectiva liquidación, “los comprobantes y justificantes necesarios para la demostración fehaciente de cada rubro, ordenados de conformidad con las disposiciones contables y la herramienta informática de que disponga el Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos, así como la certificación e informes de un Contador Público Autorizado.”. Se trata, entonces, de la aportación de todos aquellos documentos que respalden cada erogación en observancia de la necesaria demostración del gasto, asunto que deberá analizar este Tribunal, concretamente, frente a la liquidación que, sobre estos gastos, presente la agrupación política.
Primeramente, valga decir que no existe norma o disposición que impida a los partidos políticos realizar pagos mediante “cajas chicas cantonales”. En el caso sujeto a examen este mecanismo facilita, más bien, la organización del partido en los distintos cantones y distritos. Por ende, dependerá de la agrupación política, con vista en el principio de autodeterminación partidaria, utilizar cajas chicas cantonales para hacerle frente a su organización interna; sin embargo, para efectos de la contribución estatal, el partido debe contar con los controles específicos y aportar, en ese sentido, los documentos de respaldo que permitan comprobar los gastos por ese concepto.
En lo que atañe al fondo de la consulta el artículo 66 del reglamento vigente, expresamente referido a las cajas chicas, resuelve la interrogante planteada en los siguientes términos:
“Artículo 66.- Pago mediante el sistema de caja chica
Las cajas chicas se encontrarán bajo la responsabilidad de la persona encargada por el partido para tales efectos.
Independientemente de la cuantía total de los fondos de caja chica que fije el partido político, únicamente se reconocerán los gastos cancelados con efectivo mediante este sistema, que sean iguales o inferiores al monto equivalente a dos salarios base, esto último según lo dispuesto por el artículo 295 del Código Electoral.
Los reintegros a caja chica deberán hacerse con base en los respectivos justificantes y comprobantes, para lo cual se emitirá un cheque girado a nombre de la persona encargada. En el cheque sólo se consignará como detalle: "Reintegro a Caja Chica.
Todo documento pagado por caja chica tendrá un sello que diga "cancelado por caja chica", indicando el número y fecha de cheque del reintegro; asimismo será referenciado con los códigos de las cuentas contables respectivas de acuerdo con el Anexo N.º 1 de este Reglamento.”.
El Manual de Cuentas adjunto al reglamento, por su parte, indica sobre el particular:
“10. CAJA CHICA
Consiste en un fondo fijo, para hacerle frente a aquellos pagos que sean de poca cuantía. El reintegro a esta Caja Chica se hace por medio de cheque, al tramitarse los comprobantes y justificantes que dieron base para las erogaciones realizadas.
Se carga únicamente cuando se extiende el primer cheque para la creación del fondo. El saldo de esta cuenta no tendrá movimiento, a menos que se desee modificar el monto fijo de la misma.”.
Según se observa de la normativa transcrita ut supra existen, básicamente, cuatro aspectos esenciales alrededor de los pagos realizados por cajas chicas: a) el partido político deberá designar una persona responsable del manejo de las cajas chicas; b) únicamente se reconocerán los gastos efectuados mediante cajas chicas cuando el monto sea igual o inferior a dos salarios base, entendido como tal el establecido en la ley n.° 7337 de 5 de mayo de 1993 y sus reformas; c) para los reintegros a caja chica deben constar los respectivos comprobantes y justificantes y emitirse un cheque con la leyenda “reintegro a caja chica”, girado a nombre de la persona encargada; d) el documento cancelado por caja chica deberá indicar el número y fecha del cheque de reintegro y un sello que indique “cancelado por caja chica”.
A mayor ilustración, el Anexo n.° 3 del reglamento contiene el formulario n.° 3.1 denominado “Vale de Caja Chica” el cual constituye un insumo orientador a efecto de presentar la liquidación de gastos por este concepto.
De la misma manera, los numerales 55 y 62 del reglamento contestan esta pregunta en los siguientes términos:
“Artículo 55.- Viáticos
Se reconocerán los gastos de viaje y de transporte dentro del país en que incurran los funcionarios y representantes de los partidos políticos, cuando tengan que trasladarse de su lugar ordinario de trabajo en cumplimiento de funciones propias de su cargo. Los montos reconocibles por estos conceptos se regirán conforme lo dispone el "Reglamento de gastos de viaje y de transporte para funcionarios públicos", emitido por la Contraloría General de la República.
Se entenderán como funcionarios y representantes de los partidos políticos, a los miembros del Comité Ejecutivo Superior y a las personas incluidas en la planilla de la agrupación política.
Sin perjuicio de lo estipulado en los párrafos anteriores, con motivo de los procesos de constitución y renovación de las estructuras partidarias, se reconocerán además gastos por concepto de viáticos girados a los miembros y delegados de los tribunales electorales internos y a los delegados de las asambleas nacionales, provinciales y cantonales.
Asimismo, durante el desarrollo de los procesos electorales, se reconocerán los gastos por concepto de viáticos a quien ocupe la candidatura a la Presidencia de la República, a quien ocupe la jefatura de campaña y a un equipo de trabajo conformado por un máximo de diez personas, quienes para tales efectos deberán estar acreditadas ante el Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos.”.
El Manual de Cuentas adjunto al reglamento detalla, sobre este rubro:
“90-1100 Viáticos
Se carga con gastos de alimentación y hospedaje, en que incurran los funcionarios y representantes del partido político, cuando tienen que ausentarse del lugar de su trabajo en cumplimiento de funciones propias de su cargo.”.
El artículo 62 del reglamento, por su parte, informa lo pertinente al rubro de combustibles y lubricantes:
“Artículo 62.- Combustibles y lubricantes
Para el reconocimiento de gastos por concepto de combustibles y lubricantes, se procederá del siguiente modo:
1- Deberá presentarse el respectivo justificante emitido por la entidad expendedora de combustibles y lubricantes, a nombre del partido, indicándose la fecha y el número de placa del vehículo de que se trate.
2- En el caso de combustibles y lubricantes adquiridos mediante cupones emitidos por la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE), o tarjetas de débito para compras electrónicas a nombre del partido político emitidas por entidades del Sistema Bancario Nacional, el reconocimiento de estos gastos requerirá cumplir con los siguientes requisitos:
En el caso de adquisición de cupones se requerirá la presentación de la respectiva factura emitida por RECOPE y certificación de esa entidad sobre el saldo que muestre el monto facturado.
Justificante de pago de la compra electrónica efectuada mediante el uso de tarjeta emitido a nombre del partido.”.
El Manual de Cuentas adjunto al reglamento, en el caso de los combustibles y lubricantes, cuenta n.° 90-2600, enfatiza que este rubro se carga “con el gasto por materiales y sustancias usadas para la lubricación y combustión de vehículos, tales como gasolina, aceites, diesel, lubricantes, etc.”.
En suma, tratándose de dos tipos de gastos regulados en numerales diferentes puede concluirse, respecto de la consulta, lo que sigue.
1) Para el reconocimiento de los viáticos dentro del país (transporte, hospedaje y alimentación) de los funcionarios y representantes de los partidos políticos que se desplazan de su lugar de trabajo o otros sitios con el fin de atender funciones propias de sus cargos, entiéndase los integrantes del Comité Ejecutivo Superior y las personas incluidas en la planilla del partido, se utilizarán los montos de acuerdo a lo dispuesto en el “Reglamento de gastos de viaje y de transporte para funcionario públicos” de la Contraloría General de la República, resolución n.° R-CO-19-2008 de las 15:00 horas del 25 de abril de 2008. También se reconocen gastos por concepto de viáticos a los miembros y delegados de los tribunales electorales internos y delegados de las asambleas nacionales, provinciales y cantonales cuando realizan tareas propias de los procesos de constitución y renovación de las estructuras partidarias. De igual manera, se reconocen gastos por concepto de viáticos a la persona que sea candidata a la Presidencia de la República, a quien ocupe la jefatura de campaña y a un equipo de trabajo integrado por un máximo de diez personas, siempre y cuando estén acreditadas, a los efectos, ante el Departamento de Financiamiento de los Partidos Políticos.
2) Para el reconocimiento de los gastos por combustibles y lubricantes referidos, básicamente, a los materiales y sustancias utilizadas para la lubricación y combustión de los vehículos (gasolina, aceites, diesel o lubricantes, entre otros) se debe cumplir con el siguiente procedimiento: a) presentar el respectivo justificante emitido a nombre del partido por parte de la empresa expendedora de combustibles y lubricante, que indique la fecha y número de placa del automotor; b) presentar la respectiva factura emitida por RECOPE y certificación de esa entidad sobre el saldo que muestre el monto facturado, en el caso de combustibles y lubricantes adquiridos mediante cupones emitidos por dicha institución; c) aportar el justificante de pago de la compra electrónica efectuada mediante el uso de tarjeta emitido a nombre del partido, cuando se trate de la utilización de tarjetas de débito para compras electrónicas a nombre del partido, emitidas por entidades del Sistema Bancario Nacional.
El pronunciamiento del Tribunal, sobre esta última inquietud, será esgrimido desde una óptica general y bajo los presupuestos que rigen la opinión consultiva, la cual responde a interrogantes sobre aspectos planteados en abstracto y no sobre asuntos concretos que, con la entrada en vigencia del nuevo Código Electoral y según la hipótesis planteada, tendría eventualmente que dilucidar esta Magistratura al amparo de la relación armónica entre los artículos 28 inciso d), 287 inciso b) y 296 del Código Electoral.
En primer término, importa aclarar que el planteamiento de la agrupación política fue realizado en momentos en que regía el anterior Código Electoral y la normativa atinente a la contribución pública y privada para financiar los gastos político-electorales de los partidos políticos.
Este Tribunal, al evacuar una consulta gestionada, precisamente, por el Partido Acción Ciudadana, en torno a la modificación del artículo 14 del anterior Reglamento sobre el pago de los Gastos de los Partidos Políticos referida a la apertura de una cuenta bancaria única y exclusiva para los fondos provenientes del financiamiento privado, por resolución n.° 1655-E-2005 de las 9:45 horas del 11 de julio de 2005 externó, en la parte dispositiva:
“(...) los partidos políticos se encuentran compelidos a depositar los fondos provenientes de la contribución privada, en una única cuenta corriente de cualquier banco del Sistema Bancario Nacional y exclusivamente destinada para esos efectos, exigencia que por exclusión no les impide utilizar otras cuentas bancarias, siembre que se esté en presencia del financiamiento con cargo al Estado u otras fuentes de financiamiento distintas de las contribuciones privadas.” (el subrayado pertenece al original).
La reforma del numeral 14 del mencionado reglamento tuvo como propósito que los partidos políticos centralizaran en una cuenta bancaria única, los nombres de los contribuyentes, la proveniencia y los montos de dicho financiamiento, dadas las prohibiciones y sanciones estipuladas, en aquel momento, en el artículo 176 bis del Código Electoral, amén de dar plena eficacia al principio de publicidad a que están sometidas las contribuciones privadas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 96 inciso 4) de la Constitución Política.
La obligación que prevalecía en el anterior reglamento fue elevada a rango legal al disponer el numeral 122 del Código Electoral vigente, que los partidos políticos deben contar con una cuenta corriente única del Sistema Bancario Nacional para percibir e ingresar donaciones, contribuciones o aportes privados.
Intrínsecamente relacionado con la apertura de esa única cuenta está la obligación del tesorero del partido político, de acuerdo con el artículo 132 del código de marras, de informar trimestralmente al TSE en período no electoral, entiéndase el tiempo transcurrido desde el día inmediatamente siguiente a aquel en que se entregó al TSE la liquidación final de la campaña anterior hasta antes del 7 de octubre 2009, sobre las donaciones, contribuciones o aportes que reciba la agrupación política. Tal mandato legislativo, en todo caso, también estaba contenido en el artículo 176 bis del anterior código que mandaba a los tesoreros a informar al Tribunal Supremo de Elecciones, trimestralmente, acerca de las contribuciones que reciban. En la actualidad, al igual que lo estipulaba el código anterior, los informes de los tesoreros deben ser mensuales tratándose del período comprendido entre la convocatoria y la fecha de elección.
En virtud de las observaciones hechas, deviene violatorio del ordenamiento jurídico electoral el que una agrupación política utilice otra cuenta bancaria diferente a la cuenta única exigida para depositar los fondos provenientes del financiamiento privado e informar, con vista en esa cuenta diferenciada, los nombres, número de cédula y montos de las personas que contribuyeron con tal financiamiento. A la luz del actual código la agrupación política consultante, de haber procedido en la forma descrita en este apartado, debe adecuar sus operaciones bancarias a lo que establece el artículo 122 ibidem pues, de lo contrario, estaría sujeta a la imposición de la multa prevista en el numeral 287 inciso b) del Código Electoral.
Se evacua la opinión consultiva en los siguientes términos: 1) El arrendamiento de locales es un gasto redimible y constituye no sólo una posible erogación por concepto de actividades de organización política, reconocible a partir del día inmediato siguiente a aquel en que se entregó al TSE la liquidación final de la campaña anterior y hasta la fecha de convocatoria a las elecciones para presidente y vicepresidentes de 2010, sino, también, constituye un gasto justificable en proceso electoral, reconocible a partir de la convocatoria y hasta 45 días naturales después de celebrada la elección (artículos 92, 93 y 94 del Código Electoral); 2) Están facultados para firmar contratos o comprometer los fondos de una agrupación política quienes integren el Comité Ejecutivo Superior y las personas que sean designadas, con poder suficiente, con tal propósito, por ese comité. 3) Para el reconocimiento de gastos por servicios de electricidad, agua y telecomunicaciones se deben presentar, de acuerdo con lo que estipula el artículo 41 del “Reglamento sobre el Financiamiento de los Partidos Políticos”, los justificantes y comprobantes necesarios para la demostración del gasto de cada rubro, ordenados conforme a las disposiciones contables y la herramienta informática de que disponga el Departamento de Financiamiento de los Partidos Políticos, así como la certificación e informes de un Contador Público Autorizado. 4) Existen, básicamente, cuatro aspectos fundamentales alrededor del pago mediante el sistema de cajas chicas: a) el partido político deberá designar una persona responsable del manejo de las cajas chicas; b) únicamente se reconocerán los gastos efectuados mediante cajas chicas cuando el monto sea igual o inferior a dos salarios base, entendido como tal el establecido en la ley n.° 7337 de 5 de mayo de 1993 y sus reformas; c) para los reintegros a caja chica deben constar los respectivos comprobantes y justificantes y emitirse un cheque con la leyenda “reintegro a caja chica”, girado a nombre de la persona encargada; d) el documento cancelado por caja chica deberá indicar el número y fecha del cheque de reintegro y un sello que indique “cancelado por caja chica”. 5) En punto al reconocimiento de los gastos por concepto de viáticos y combustible debe hacerse la siguiente disgregación, tratándose de dos tipos de gastos regulados en numerales diferentes: A) En el caso de los viáticos dentro del país (transporte, hospedaje y alimentación) de los funcionarios y representantes de los partidos políticos que se desplazan de su lugar de trabajo o otros sitios con el fin de atender funciones propias de sus cargos, entiéndase los integrantes del Comité Ejecutivo Superior y las personas incluidas en la planilla del partido, se utilizarán los montos de acuerdo a lo dispuesto en el “Reglamento de gastos de viaje y de transporte para funcionario públicos” de la Contraloría General de la República, resolución n.° R-CO-19-2008 de las 15:00 horas del 25 de abril de 2008. También se reconocen gastos por concepto de viáticos a los miembros y delegados de los tribunales electorales internos y delegados de las asambleas nacionales, provinciales y cantonales cuando realizan tareas propias de los procesos de constitución y renovación de las estructuras partidarias. De igual manera, se reconocen gastos por concepto de viáticos a la persona que sea candidata a la Presidencia de la República, a quien ocupe la jefatura de campaña y a un equipo de trabajo integrado por un máximo de diez personas, siempre y cuando estén acreditadas, a los efectos, ante el Departamento de Financiamiento de los Partidos Políticos. B) En torno al reconocimiento de los gastos por combustibles y lubricantes referidos, básicamente, a los materiales y sustancias utilizadas para la lubricación y combustión de los vehículos (gasolina, aceites, diesel o lubricantes, entre otros) se debe cumplir con el siguiente procedimiento: 1) presentar el respectivo justificante emitido a nombre del partido por parte de la empresa expendedora de combustibles y lubricantes, que indique la fecha y número de placa del automotor; 2) presentar la respectiva factura emitida por RECOPE y certificación de esa entidad sobre el saldo que muestre el monto facturado, en el caso de combustibles y lubricantes adquiridos mediante cupones emitidos por dicha institución; 3) aportar el justificante de pago de la compra electrónica efectuada mediante el uso de tarjeta emitido a nombre del partido, cuando se trate de la utilización de tarjetas de débito para compras electrónicas a nombre del partido, emitidas por entidades del Sistema Bancario Nacional. 6) Resulta violatorio del ordenamiento jurídico electoral que una agrupación política utilice otra cuenta bancaria diferente a la cuenta única para depositar los fondos provenientes del financiamiento privado e informar, con vista en esa cuenta diferenciada, los nombres, número de cédula y montos de las personas que contribuyeron con ese financiamiento. Con la entrada en vigencia del nuevo Código Electoral la agrupación política consultante, de haber procedido conforme a la inquietud señalada en el apartado cuarto del considerando de fondo de esta resolución, deberá adecuar sus operaciones bancarias a lo que establece el artículo 122 ibidem pues, de lo contrario, estaría sujeta a la imposición de la multa prevista en el numeral 287 inciso b) del Código Electoral. Notifíquese y póngase en conocimiento de la Dirección General del Registro Electoral y de Financiamiento de Partidos Políticos.
Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron
Mario Seing Jiménez Zetty Bou Valverde
Consulta Electoral
Oscar Fernández Venegas
Comité Ejecutivo Nacional del P.A.C.
JJGH/er.-