N.° 2897-E9-2021.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las nueve horas del nueve de junio de dos mil veintiuno.

 

Gestión presentada por el señor Francisco Guevara Matarrita con el objeto de que este Tribunal le autorice la recolección de firmas para someter a referéndum –por iniciativa ciudadana– un proyecto de ley para crear la “Operadora Nacional de Pensiones y Capitalización Laboral”.

 

RESULTANDO

          1.- Por escrito recibido en la Secretaría del Despacho el 1.º de junio de 2021, el señor Francisco Guevara Matarrita, cédula de identidad n.º 6-0117-0965, solicitó autorización a este Tribunal para iniciar el trámite de recolección de firmas, con el propósito de someter a referéndum –por iniciativa ciudadana– un proyecto de ley que denomina “Creación de la Operadora Nacional de Pensiones y Capitalización Laboral” (folios 1 a 4).

          2.- En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Sobrado González; y,

CONSIDERANDO

          I.- Objeto de la gestión. El señor Guevara Matarrita solicita se le autorice la recolección de firmas para someter a referéndum -por iniciativa ciudadana- un proyecto de ley que aspira a modificar el título IV de la Ley de Protección al Trabajador (Ley n.º 7983). Puntualmente, la intención es crear una operadora nacional de pensiones y capitalización laboral que se encargue de “administrar todo lo relacionado con los fondos de pensiones complementarias, de los planes respectivos y de los fondos de capitalización laboral, sustituyendo las actuales sociedades anónimas de carácter privado (…) en la decisión sobre el uso e inversión de los ahorros depositados en sus cuentas individuales a lo largo de toda la vida laboral t la participación de esos ahorros en el fortalecimiento de la economía y finanzas de la Nación…” (folio 3).

II.-Sobre el derecho de los ciudadanos de aprobar leyes por intermedio de la celebración de un referéndum. Este Tribunal ha establecido en reiterada jurisprudencia que, en virtud de la reforma que modificó la Constitución Política en los artículos 102.9, 105, 123, 124, 129 y 195, por ley n.° 8281 del 28 de mayo del 2002, junto a la reforma al artículo 9 constitucional mediante ley n.° 8364 del 1.° de julio de 2003, el Gobierno de la República pasó a ser, no solo “representativo” sino, también, “participativo”: lo ejercen “el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí”.  Para dar cumplimiento a este nuevo precepto se estableció el referéndum como un mecanismo de democracia directa que permite a los ciudadanos participar –por la vía del sufragio y sin la intermediación de sus representantes populares– en la aprobación o derogatoria de leyes e incluso de reformas a la Constitución Política (ver, entre otras, las resoluciones n.° 790-E-2007 y 977-E-2007).

Al amparo de esas disposiciones constitucionales y del desarrollo legal de esa reforma a la Carta Fundamental se establecieron, tomando como criterio el objeto, dos tipos de referéndum: el legislativo, para aprobar o derogar leyes (vertientes constitutiva y abrogativa, respectivamente) y el constitucional, que permite someter a decisión ciudadana reformas parciales a la Constitución Política. De igual manera se establecieron tres formas de convocar a referéndum, indistintamente del tipo de jerarquía normativa de que se trate (legislativa o constitucional).

Esas modalidades de referéndum son: la legislativa (acuerdo legislativo aprobado por una mayoría calificada de los parlamentarios), la mancomunada (decreto de la Presidencia de la República apoyado por un acuerdo legislativo votado por una mayoría absoluta de los miembros del Congreso) y la iniciativa ciudadana (para su convocatoria es necesario reunir las firmas de al menos un 5% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral).

III.- Sobre la revisión inicial de las solicitudes de autorización para recolectar firmas. El derecho constitucional de los ciudadanos para aprobar o derogar leyes y hacer reformas parciales a la Constitución Política no es ilimitado.  Por esa razón, este Tribunal -como parte de los actos preparatorios del artículo 6, incisos a) y b) de la Ley sobre Regulación del Referéndum- tiene la potestad de hacer un primer examen de admisibilidad del texto por consultar en referéndum para determinar, de previo, si procede autorizar la solicitud de recolección de firmas planteada. 

Este examen puede conllevar el rechazo de la solicitud, básicamente, en las siguientes hipótesis: A) Si el TSE detecta o concluye que el texto del proyecto se refiere a asuntos que no pueden ser conocidos por el Soberano en referéndum ya que la Carta Fundamental, en el numeral 105, especifica ciertas materias respecto de las que no procede este instituto, como lo son: presupuestaria, tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad, aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa. B) Cuando el proyecto tiene, como propósito, hacerle reformas parciales a la Constitución Política y no ha sido aprobado por la Asamblea Legislativa en primera legislatura según lo exige el artículo 195, inciso 8) de la Constitución Política (esa doctrina sobre el análisis previo de las iniciativas ha sido desarrollada por este Pleno, entre otras, en las resoluciones n.° 797-E9-2008, 2202-E9-2008, 3894-E9-2008, 3280-E9-2011, 4279-E9-2012 y 4902-E9-2013). C) Cuando se trate de un proyecto que presenta vicios evidentes y manifiestos de inconstitucionalidad (véase, en este sentido, la resolución de este Tribunal n.° 3280-E9-2011 de las 15:40 horas del 28 de junio de 2011).

En el presente asunto, esta Magistratura Electoral logra determinar que, pese a lo indicado por el gestionante, el núcleo de la iniciativa refiere a materia que el constituyente sustrajo del conocimiento de la ciudadanía, vía referéndum, según se expone de seguido.

IV.- Del proyecto presentado. La inclusión del referéndum como mecanismo de democracia directa en la Carta Fundamental transcurrió por un largo e intenso proceso de discusión en la Asamblea Legislativa. En efecto, este proceso se originó el 17 de mayo de 1990 cuando un grupo de once diputados presentaron a la corriente legislativa un proyecto de ley (expediente n.° 10.905) que pretendía incluir en la Constitución Política un capítulo dedicado a tales consultas populares de alcance nacional. 

Uno de los temas que no escapó al debate creado en torno a la citada reforma fue el apartado referido a las materias que debían ser excluidas del referéndum. En este sentido, el proyecto original establecía en su artículo 204 que: “No se podrán efectuar referendos sobre asuntos relativos a leyes fiscales, presupuestarias: indultos y perdones” (folios 1 al 4 del expediente legislativo). Sin embargo, en el trabajo de la Comisión encargada de dictaminarlo se agregaron otros temas a la lista de materias excluidas, al punto que en su informe afirmativo de mayoría visible a folio 194 se estableció la siguiente lista: “Artículo 105 (…) En este caso, no procede el referéndum cuando se trate de leyes presupuestarias, tributarias, fiscales, o referentes a la aprobación de empréstitos, contratos u otros actos de naturaleza administrativa.”.

Esta lista de materias excluidas también se amplió luego de la discusión que se desarrolló en el plenario legislativo, con la aprobación de varias mociones. A modo de ejemplo en la sesión n.° 138 del 21 de agosto de 1999, se incluyó el tema de seguridad, cuyo promotor fue el Diputado Luis Fishman Zonzinski (ver folios 791 y 801 del expediente legislativo). La última de las mociones que amplió esa lista fue presentada por el Diputado Álvaro Trejos Fonseca (folio 831 del expediente), que se conoció y aprobó en la sesión n.° 139 del 25 de enero de 1999, la cual incluyó la materia monetaria, crediticia y de pensiones.

El amplio consenso logrado en el parlamento permitió que se sometiera a votación el siguiente texto: “… El referéndum no procederá si los proyectos son relativos a: materia presupuestaria, tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones, de seguridad, de aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa.”.  Según se aprecia, esa formulación es la misma que se encuentra actualmente en el artículo 105 de la Constitución Política.

Para ahondar en el punto, conviene citar al diputado Trejos Fonseca, quien justificó la exclusión de las referidas materias de la siguiente manera:

“Esta moción es muy sencilla y no altera en nada el fondo del referéndum y los acuerdos importantes que se han querido lograr. Simplemente incorpora las materias monetarias, crediticias y de pensiones, en aquellos asuntos que no van a ser cubiertos por el referéndum.

(…)

Me explico, la materia monetaria, es una materia de carácter técnico, y me preocupa mucho, que este tipo de materias, que es muy similar a la presupuestaria, a la tributaria y a la fiscal, pueda llegar a ser objeto de un referéndum, en donde no hay el suficiente espacio para hablar de estos temas.

Vamos a decir que el día de mañana alguien quiera proponer que el crédito se amplié a todos los sectores y que no haya ninguna limitación de ningún tipo en el crédito, y que el Banco Central no intervenga en eso. Entonces, la gente, tal vez llega muy inocentemente a que se expanda el crédito a los niveles que quisiera, sin saber las implicaciones directas que eso puede tener sobre el nivel general de precios, sobre la inflación, sobre el sector externo del país, y la estabilidad cambiaria y monetaria.

Son materias que no deben ser objeto de un referéndum, porque son materias que requieren del análisis, del reposo de una Asamblea Legislativa, de los debates que aquí se hacen en torno a estas materias. Lo mismo podríamos decir en relación con las pensiones. Mañana, alguien podría decir, ¡bueno, no! a las pensiones no vamos a hacerle las reformas que hay que hacerles, en el caso que fuera necesario, para aumentar la edad …” (el resaltado no pertenece al original).

 

          Como puede observarse, el constituyente derivado no solo determinó que el derecho a jubilación, en sí mismo, estuviera excluido de las materas que pueden llevarse a consulta ciudadana, sino también entendió que no podían ser consultadas normas relacionadas con su operacionalización. Sobre esa línea, debe tomarse en cuenta que, por regla de principio y según las pautas interpretativas que rigen en el Derecho, el operador jurídico no puede hacer distinción cuando el precepto normativo no lo hace, de suerte tal que al mencionarse “pensiones” -en el artículo 105 de repetida cita- no es dable entender que solo se trate de aquellas ordinarias o la que corresponde al trabajador por la prestación de servicios; también deben comprenderse incluidas ahí las de categorías especiales como lo son las complementarias.

          En este asunto, se solicita autorización para recolectar firmas en aras de llevar a referéndum un proyecto cuyo contenido esencial es, justamente, una reforma del sistema de administración de las pensiones complementarias, tópico que, según se expuso, no es susceptible de ser consultado a la ciudadanía. De hecho, este punto ya se le había señalado al propio gestionante cuando, en 2019, sometió a consideración de este Pleno una iniciativa similar a la que ahora se conoce (ver resolución n.º 7682-E9-2019 de las 13:00 del 1.º de noviembre de 2019).

          Aunque el proyecto verse sobre el órgano de administración de las pensiones complementarias y fondos de capitalización, lo cierto es que tiene un impacto medular sobre el fondo de la cuestión, pues impacta en la forma en que se utilizarán los fondos y los eventuales rendimientos o pérdidas, manejo económico que repercute directamente en los intereses de las personas con expectativas de jubilación, punto central por el que se excluyó de este instituto de democracia semidirecta el tema de repetida mención.

          Por tal motivo, lo procedente es rechazar de plano la gestión del señor Guevara Matarrita, como en efecto se dispone. 

POR TANTO

Se rechaza de plano la gestión. Notifíquese al interesado.

 

 

Exp. n.º 428-2019

ACT/pnq.-.-