N.º
3846-E9-2024.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES.
San José, a las trece horas del veintitrés de mayo de dos mil veinticuatro.
Gestión presentada por el señor Luis Diego
Carballo Leiva, cédula de identidad n.° 107830852, para que este Tribunal autorice
la recolección de firmas necesarias para convocar, mediante iniciativa popular,
a un referéndum para modificar el artículo 107 de la Constitución Política.
RESULTANDO
1.- El
15 de mayo de 2024, el señor Luis Diego Carballo Leiva, cédula de identidad n.°
107830852, presentó un escrito que tituló “Reforma parcial al artículo 107
de la Constitución Política de Costa Rica para incluir en el sistema electoral,
votaciones a medio período, para la ratificación, legitimación, cambio o
eliminación de diputados electos por residuo en cada provincia, por medio del
sufragio popular” (folios 1 a 8).
2.- La
Presidencia de este Tribunal, en auto de las 13:00 horas del 16 de mayo de
2024, previno al gestionante para que precisara cuál instituto de la Justicia
Electoral o procedimiento pretendía accionar (folio 50).
3.- El
señor Luis Diego Carballo Leiva, en escrito del 17 de mayo de 2024 (recibido en
la Secretaría del Despacho el 20 de esos mismos mes y año), indicó que su
intención era que se le autorizara a recolectar firmas para someter a
referéndum por iniciativa ciudadana, el proyecto de reforma constitucional que
había aportado en su gestión inicial (folio 52).
4.- En
los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Bou Valverde; y,
CONSIDERANDO
I.- Sobre el fundamento y las
modalidades del referéndum en el ordenamiento jurídico costarricense. Este Tribunal, en las resoluciones n.°
790-E-2007 de las 13:00 horas del 12 de abril del 2007 y 977-E-2007 de las
14:30 horas del 2 de mayo de 2007, definió algunos aspectos esenciales del
instituto del referéndum.
En la citada resolución n.º 790-E-2007 se
indicó que, en virtud de la reforma que experimentó la Constitución Política en
el año 2003, el Gobierno de la República pasó a entenderse, además de “representativo”, “participativo” porque
lo ejercen “el pueblo y tres Poderes
distintos e independientes entre sí”. Esta reformulación del numeral noveno
constitucional, en lo que a la participación ciudadana en asuntos públicos se
refiere, cobra gran importancia a la luz de la modificación que antes había sufrido
el artículo 105 de la Carta Fundamental, toda vez que, aunque se mantuvo el
principio según el cual la potestad legislativa está, por regla general, en
manos de la Asamblea Legislativa por delegación popular, se previó que, excepcionalmente,
el pueblo pudiera avocar el ejercicio de esa potestad a través del instituto
del referéndum, para aprobar o derogar leyes y reformas parciales de la Constitución.
Al
respecto, la citada disposición constitucional señala lo siguiente:
“El pueblo también podrá ejercer esta potestad mediante el referéndum,
para aprobar o derogar leyes y reformas parciales de la Constitución, cuando lo
convoque al menos un cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el
padrón electoral; la Asamblea Legislativa, mediante la aprobación de las dos
terceras partes del total de sus miembros, o el Poder Ejecutivo junto con la
mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa.
El
referéndum no procederá si los proyectos son relativos a materia
presupuestaria, tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones,
seguridad, aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza
administrativa.
Este
instituto será regulado por ley, aprobada por las dos terceras partes de la
totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa.”.
Con base en esta disposición constitucional,
nuestro ordenamiento jurídico contempla dos tipos de referéndum desde el punto
de vista de la materia objeto de consulta popular: el legislativo, dirigido a aprobar o derogar leyes (vertientes
constitutiva y abrogativa, respectivamente), y el constitucional, mediante el que se somete a decisión de la ciudadanía
reformas parciales a la Carta Fundamental.
Independientemente de que se trate de un
referéndum legislativo o constitucional, el constituyente derivado estableció
tres vías por las cuales se podría activar este instituto y propiciar la
celebración de un referéndum. En este sentido, el artículo 105 constitucional
autoriza a convocarlo cuando lo solicite un cinco por ciento de los ciudadanos
inscritos en el padrón electoral (“referéndum ciudadano”), la Asamblea Legislativa por acuerdo respaldado por las dos
terceras partes de sus miembros (“referéndum legislativo”) o el Poder Ejecutivo cuando cuente con el respaldo de, al menos,
veintinueve diputados (“referéndum por gestión del Ejecutivo”).
II.- Sobre la existencia de un procedimiento agravado para el
referéndum constitucional. El artículo 195
constitucional instrumentaliza el referéndum constitucional. Su octavo inciso advierte
que, la posibilidad de someter a consulta popular una reforma constitucional, se
encuentra supeditada a que el proyecto respectivo haya sido aprobado por la
Asamblea Legislativa en primera legislatura. Literalmente se preceptúa:
“Artículo 195.- La Asamblea Legislativa
podrá reformar parcialmente esta Constitución con absoluto arreglo a las
siguientes disposiciones:
(…)
8)
De conformidad con el artículo 105 de esta Constitución, las reformas
constitucionales podrán someterse a referéndum después de ser aprobadas en
una legislatura y antes de la siguiente, si lo acuerdan las dos terceras
partes del total de los miembros de la Asamblea Legislativa.” (el
subrayado no es del original).
Por su parte, la Ley sobre Regulación del
Referéndum, Ley n.° 8492, reafirma lo anterior al señalar:
“Artículo 14.- Convocatoria del referéndum
de reforma constitucional. Para reformar parcialmente la Constitución, el
referéndum podrá ser convocado al menos por un cinco por ciento (5%) de los
ciudadanos inscritos en el padrón electoral; por la Asamblea Legislativa,
mediante la aprobación de las dos terceras partes del total de sus miembros, o
por el Poder Ejecutivo junto con la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros de la Asamblea Legislativa. El referéndum únicamente podrá
realizarse después de que el proyecto de reforma haya sido aprobado en la
primera legislatura y antes de la segunda, de conformidad con el inciso 8)
del artículo 195 de la Constitución Política.” (el
subrayado no es del original.
Asimismo,
conviene indicar que, del estudio de las actas del proyecto de Ley sobre
Regulación del Referéndum, expediente legislativo n.° 14850, resulta evidente
que los legisladores dedicaron un importante espacio a deliberar sobre el
alcance de las normas sobre el referéndum constitucional, con el fin de adecuar
la legislación a la voluntad del Constituyente derivado.
Durante
la discusión sostenida en la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, los diputados
determinaron que la facultad concedida en el artículo 105 de la Constitución
Política para reformar la Carta Fundamental vía referéndum no es autónoma o
directa pues debe leerse a la luz del procedimiento de reforma establecido en
el artículo 195 constitucional. Así, en el acta de la sesión ordinaria n°. 11 del
8 de junio del 2005, se plasmó lo siguiente:
“DIPUTADO MALAVASSI
CALVO:
(…)
Si
nosotros admitimos la tesis, que me parece a mí, que es la correcta, de que el
referéndum en materia de reforma parcial a la Constitución engarza con el
artículo 195, (…)
Y
me parece que la hipótesis de trabajo, que formula el diputado Villanueva
Monge, parte de un principio fundamental.
Si la tesis va a ser que el 195, es el marco jurídico para hacer el
referéndum, ciertamente, lo que señala el 195, es el momento del
referéndum.
Más
no aterriza adecuadamente, el suceso, me parece que sí es un proyecto, a ver,
para ponerlo así. Una cosa es la reforma parcial a la Constitución y otra cosa
es el recurrir a un referéndum para perfeccionarla son dos cosas diferentes.
Entonces,
el 195 plantea un procedimiento para hacer una reforma parcial a la
Constitución. Y la institución del
referéndum es, para tomar una consulta popular en un momento del
procedimiento. Pero, el procedimiento es
de base en la Asamblea Legislativa, porque está asentado sobre una serie de
presupuestos que al menos diez diputados firmen la solicitud, que se dé una
primera legislatura, que se dé un trámite de admisibilidad, que se den las publicaciones,
que pase a una Comisión, todos esos parecieran que son requisitos, que tienen
su asiento aquí en este Poder de la República.
Y que, lo que hay que hacer es engarzar el referéndum, verdad, que tiene
una parte, digamos, tutela u organizada, por el Tribunal Supremo de Elecciones,
pero que hay que concluirlo, no lo puede dejar uno así desplegado.
DIPUTADO VILLANUEVA
MONGE:
Me
parece, tal y como lo dice el diputado Malavassi, que
es magnífico. Yo creo que estamos
claros, con el 105 y yo quiero decir, que el 195 y en eso tengo la diferencia
con don José Miguel, el 195 es el procedimiento al 105, o sea, que es requisito
para una reforma constitucional y se someta a referéndum, es requisito la
primera legislatura.
O
sea, no podríamos nosotros de una vez, sin antes darle la primera legislatura
ir a referéndum con una reforma constitucional.
Me
parece que eso es claro, porque el mismo inciso ocho del 195, remite al 105, o
sea, que lo liga, lo liga, no podemos salirnos de ahí, porque el legislador,
nosotros que fuimos los que aprobamos, ligamos una con la otra.
El
inciso ocho, cuando cita el 105, es porque lo desarrolla.
(…)
DIPUTADO MALAVASSI
CALVO:
(…)
Recordemos,
para todos los efectos, que no es lo mismo la iniciativa popular, que la
convocatoria de referéndum. Entonces, la convocatoria de referéndum se puede hacer
por tres vías distintas: Ejecutivo y mayoría absoluta, es una mayoría
constitucional distinta, verdad, porque es la mayoría de los miembros, no
mayoría simple, sino la mayoría de los miembros.
Esa
es una manera de pedir el referéndum; la otra es, dos terceras partes de la
Asamblea Legislativa; y la otra es el cinco por ciento del pueblo puede pedir
el referéndum. Entonces, una cosa es que
se haga iniciativa popular, para pedir una reforma a la Constitución. Otra
cosa es que se pida, por parte del cinco por ciento, que se haga a través del
referéndum y hacerla a través de referéndum también engarza en el 195. Para que se llegue a la etapa de referéndum
en una reforma constitucional, tiene
que superarse esta primera etapa.”.
Lo
expuesto permite concluir que la intención del Constituyente
derivado y del legislador fue crear un procedimiento especial y agravado para someter a referéndum una reforma
constitucional, en tanto se requiere de la intervención inicial de la Asamblea
Legislativa, al exigirse que el proyecto de reforma constitucional previamente haya
sido aprobado en la primera legislatura.
Este Tribunal,
en resoluciones n.° 797-E9-2008, 2202-E9-2008, 3894-E9-2008, 3280-E9-2011, 4279-E9-2012
y 4902-E9-2013, al referirse al examen de admisibilidad que debe realizar respecto
de las solicitudes de autorización de recolección de firmas que pretenden
reformas parciales de la Constitución, estableció la falta de aprobación en
primera legislatura como una de las causas que provocan el rechazo de la
solicitud. Al respecto indicó:
“El derecho constitucional de los ciudadanos para
aprobar o derogar leyes y hacer reformas parciales a la Constitución Política
no es ilimitado, de acuerdo con el marco normativo bajo estudio. Por esta razón este Tribunal, como parte de los actos preparatorios del artículo 6
incisos a) y b) de la Ley sobre Regulación del Referéndum, tiene la potestad de
hacer un primer examen de admisibilidad del texto por consultar en referéndum
para determinar, de previo, si procede autorizar la solicitud de recolección de
firmas planteada, caso en el cual procedería la respectiva remisión al
Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa para su
evaluación formal.
Este examen puede conllevar el
rechazo de la solicitud, básicamente, en las siguientes hipótesis: a) si
el TSE detecta o concluye que el texto del proyecto se refiere a materias que
no pueden ser conocidas por el Soberano mediante referéndum ya que la Carta Fundamental, en el numeral 105, especifica que existen ciertas
materias en las que no procede el referéndum, como lo son: la presupuestaria,
tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad, aprobación
de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa; b) cuando se trate de
un proyecto que pretende modificar determinada ley pero que presenta vicios
groseros y evidentes de inconstitucionalidad; c) cuando el proyecto
tiene, como propósito, hacerle reformas parciales a la Constitución Política y
no ha sido aprobado por la Asamblea Legislativa en primera legislatura según lo
exige el artículo 195 inciso 8) de la Constitución Política.” (el subrayado no es del original).
Conforme a lo
expuesto, para autorizar la recolección de firmas para convocar a un referéndum
dirigido a aprobar una reforma constitucional, indistintamente del mecanismo de
convocatoria (iniciativa ciudadana, legislativa o por gestión del Poder
Ejecutivo), es condición indispensable
que el proyecto de reforma constitucional haya sido aprobado en primera
legislatura por la Asamblea Legislativa.
De otra parte,
a título de ejemplo, este Colegiado ha determinado la constitucional relevancia
que comporta el tema de la revocatoria de mandato a los miembros de los
Supremos Poderes del Estado, enfatizando que su previsión –de quererse optar
por tal instituto– debe hacerse en la propia Constitución Política, de donde también
se impone un proceso de reforma gravoso, aunque se trate de una iniciativa de
cambio por la vía referendaria.
En concreto,
en la resolución n.° 3280-E9-2011 de las 15:40 horas del 28 de junio de 2011,
se indicó:
“Primeramente los gestionantes invocan, como fundamento de su propuesta,
el principio de paralelismo de las formas, que dicta que los actos en derecho
deben dejarse sin efecto en la misma forma en que fueron creados (Sala
Constitucional, voto n.° 4872 de 22 de mayo de 2002). Por consiguiente, las
normas solo pueden ser modificadas de la misma manera en que han sido
producidas. A modo de ejemplo, el
principio de paralelismo de las formas permitiría afirmar que
si un funcionario ha sido nombrado libremente, también puede ser destituido
libremente.
Este principio, sin embargo,
opera de manera diferente cuando se trata de materia constitucional puesto que,
a diferencia de otras normas jurídicas -que pueden ser reformadas o derogadas
por el mismo órgano que las dictó, siguiendo el mismo procedimiento por intermedio
del cual fueron dictadas- las normas constitucionales contienen “cláusulas de
reforma”, siendo estas cláusulas las que determinan el órgano y el
procedimiento por intermedio del cual pueden ser revisadas o derogadas. De esta
manera el principio de paralelismo de las formas, que establece que reforma o
deroga el mismo órgano y por el mismo procedimiento, encuentra a la propia
Constitución Política como límite o excepción para su aplicación.
Lo anterior se basa en que ese
texto es, precisamente, la expresión de un pacto fundacional en el que el
Soberano, por intermedio de su constituyente originario o derivado, se auto
impone determinadas reglas y procedimientos agravados, cuando se trate de
variar ese pacto fundacional. En efecto, en este caso no estamos en presencia
de un acto jurídico ordinario sino de uno que ha sido establecido por el
Soberano ejerciendo función constituyente y es en salvaguarda de ese acto
fundacional, cuya legitimación emana del Soberano -mediante el sufragio- que éste se auto
impone límites.
III.-Sobre la solicitud de
autorización para la recolección de firmas tendiente a la aprobación de una
reforma constitucional. El señor Carballo
Leiva solicita la autorización para la recolección de las firmas necesarias para
convocar a referéndum -por iniciativa ciudadana- la aprobación de una reforma
parcial al artículo 107 del Texto Político Fundamental. En efecto, el
gestionante, en esencia, desea constitucionalizar la fórmula electoral (al
referir en el enunciado normativo propuesto a elección por “cociente y subcociente”) y establecer que los diputados electos por
resto deban “defender su curul a mitad de período” (folio 1).
Para determinar
la admisibilidad de la indicada solicitud, corresponde no solo cerciorarse del
cumplimiento de las formalidades previstas en el inciso b) del artículo 6 de la
Ley sobre la Regulación del Referéndum, sino también de las limitaciones
temporales y sustanciales que rigen la aplicación de este instituto (véase,
entre otras, la resolución n.° 3521-E-2007 de las 13:00 del 21 de diciembre del
2007).
A esas constataciones
debe adicionarse, tratándose de un referéndum constitucional, que se haya
cumplido con el trámite contemplado en el artículo 195 de la Constitución
Política, es decir, que el proyecto de reforma haya sido previamente aprobado
por la Asamblea Legislativa en primera legislatura, según se estableció en el
considerando anterior.
En el caso
concreto, no consta que la propuesta de reforma constitucional que se pretende
someter a referéndum se haya siquiera presentado para su trámite en la Asamblea
Legislativa, con lo que, consecuentemente, tampoco se tiene por acreditada su
aprobación en primera legislatura, tal y como lo exige el artículo 195 de la
Constitución Política. La falta de ese trámite provoca que la presente solicitud
de recolección de firmas no supere los requisitos de admisibilidad exigidos por
la Constitución Política y por la Ley sobre Regulación del Referéndum, siendo lo
procedente su rechazo de plano.
POR TANTO
Se rechaza de plano la gestión interpuesta.
Notifíquese al interesado.
Max Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde
Héctor Enrique Fernández Masís
Exp. n.º 170-2024
ACT/smz.-