N.º 4555-E8-2010.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las ocho horas treinta minutos del veinticuatro de junio de dos mil diez.
Consulta formulada por el Partido Movimiento Libertario sobre varios aspectos del régimen patrimonial de los partidos políticos.
RESULTANDO:
1.- Mediante escrito de fecha 9 de abril del 2010, presentado el 12 de abril de 2010 en la Secretaría de este Tribunal, los señores Otto Guevara, Patricia Pérez y Ronaldo Alfaro, Presidente, Secretaria y Tesorero, respectivamente, del Partido Movimiento Libertario, solicitan se aclaren varios aspectos del régimen patrimonial de los partidos políticos. Específicamente, formulan las siguientes consultas: “1) Si un partido político ha adquirido a crédito bienes y servicios para sus necesidades de campaña y después de verificadas las elecciones para cancelar tales deudas no dispone de dinero efectivo, ni tampoco de certificados de cesión de la contribución estatal con probabilidades razonables de pago en virtud de la votación obtenida, ¿cuáles son los procedimientos autorizados por la legislación electoral para que ese partido pueda documentar dichas deudas y honrar su pago futuro?
2) Si un partido político ha cancelado “gastos redimibles” mediante certificados de cesión de sus eventuales derechos a la contribución estatal ... y luego esos certificados no fueren pagados por la Tesorería Nacional en razón de que el emisor no obtuvo la votación requerida, ¿puede el partido interesado asumir los saldos respectivos como deudas “por pagar” a sus proveedores, para proteger el patrimonio de éstos y salvaguardar su propia imagen y reputación como organización política?
3) Si las últimas reformas al Código Electoral permiten a un partido político obtener un superávit entre los gastos liquidados y el monto de la contribución estatal a recibir, y dicho superávit se traslada a su patrimonio para cubrir gastos del siguiente período, debe entenderse que, ¿un partido también podría quedar con un déficit de campaña y, en tal caso, documentar las correspondientes “deudas por pagar“ para cancelarlas a futuro, con las reservas de la contribución estatal previstas estatutariamente para sus gastos permanentes o bien con nuevos ingresos que obtenga?
4) ¿Cuando un partido político registre pérdidas en una campaña electoral, puede recurrir a créditos bancarios o personales para cancelar las deudas con sus proveedores originadas en ese déficit, y utilizar los recursos de la contribución estatal que pudiere llegar a obtener en el siguiente período para cancelar tanto el principal como los intereses de aquellos créditos?
5) En la misma hipótesis de la pregunta anterior, ¿podría un partido político emitir pagarés, para cubrir las deudas derivadas de una campaña, a efecto de transferir el pago de esas deudas al período siguiente, o bien emitir certificados de cesión de los eventuales derechos a la contribución estatal del período 2010-2014 para cancelar deudas provocadas por cualquier déficit que se hubiere registrado en la campaña 2006-2010?”.
2.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Seing Jimenez; y,
CONSIDERANDO:
I.- Sobre la admisibilidad de la solicitud de interpretación formulada: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 102 inciso 3) de la Constitución Política le corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones la potestad de interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referidas a la materia electoral.
Según lo establece el artículo 12 inciso c) del Código Electoral, estos pronunciamientos pueden ser emitidos por este Tribunal de oficio o a instancia del Comité Ejecutivo Superior de cualquiera de los partidos políticos inscritos. En tanto la consulta que se conoce está formulada por el Comité Ejecutivo Nacional del Partido Movimiento Libertario, existe legitimación para solicitar la interpretación de interés.
II.- Sobre el fondo de las consultas: En el escrito presentado se formulan varias consultas relacionadas con el régimen patrimonial de los partidos políticos previsto en el Código Electoral y en el Reglamento sobre Financiamiento de los Partidos Políticos, a las que se da respuesta del siguiente modo:
1.- Procedimiento para que el partido documente y honre deudas de un período precluido: Conforme lo establecen los artículos 52 inciso m y 88 del Código Electoral, así como los numerales 2 y 7 del Reglamento sobre Financiamiento de los Partidos Políticos, en la contabilidad partidaria deben registrarse las deudas (pasivos) del Partido, tanto las que sean producto de sus actividades proselitistas, durante la campaña política, como cualesquiera otras.
La forma, el plazo y las condiciones bajo las que el Partido deba cancelar esos pasivos, producto de un período precluido, son los que haya contractualmente establecido, como persona jurídica que es, con sus acreedores. El único límite a ese respecto, establecido por la normativa electoral, es que dichas deudas no podrán ser canceladas con recursos destinados legal y estatutariamente a fines específicos ni que provengan de la contribución estatal correspondiente a otros procesos electorales (artículos 96 inciso 1 constitucional, 52 inciso p y 93 del Código Electoral).
2.- Conversión de certificados insubsistentes, utilizados como forma de pago, en pasivos del Partido: Los bienes y servicios cancelados en su momento con certificados de cesión (Título II, capítulo VI, sección VI del Código Electoral), no constituyen pasivos del Partido pues, precisamente, los certificados de cesión son medios de pago que sus adquirentes optan por recibir como contraprestación satisfactoria (no condicionada a situación ulterior alguna).
El hecho de que, tras una votación menor a la esperada, esos certificados no alcancen, en parte o totalmente, su mayor valor dinerario, es un riesgo que el adquirente conoce al momento de contratar y en virtud del cual, precisamente, reciben los certificados por un valor inferior al nominal. Riesgo que se asume, también, con la clara expectativa (y eventual derecho) de que, en caso de que su contenido dinerario sea el expresado nominalmente, se terminen cobrando valores mayores a aquellos por los que se recibió en pago o como garantía de crédito.
Así, si el Partido asumiera como pasivos esos certificados -a la postre insubsistentes- ya cedidos, no sólo los desnaturalizaría como medio de pago sino que, además, contraería deudas con terceros sin una contraprestación que las justifique. Es decir, con la cancelación futura de esa “deuda” (creada en virtud de que el certificado quedó sin contenido dinerario), el Partido estaría pagando dos veces por el mismo bien o servicio. En consecuencia, no puede un partido político “asumir los saldos respectivos como deudas por pagar”.
3.- Pago del déficit de una campaña con la reserva de la contribución para gastos permanentes del siguiente período o con nuevos ingresos: Como cualquier organización con actividad económica, un partido político podría quedar con déficit financiero tras la realización de una campaña electoral. Esos pasivos, según ya se indicó, deben ser contabilizados por el partido y deberán ser cancelados en la forma, plazo y condiciones en que contractualmente lo haya acordado con sus acreedores, como sujetos titulares de derechos y obligaciones, que son.
En principio, el partido debe responder con su patrimonio por esas deudas (salvo por aquellos “saldos” resultantes de certificados cedidos e insubsistentes que, como se indicó, no son pasivos del partido). Dentro de ese patrimonio partidario, empero, por disposición normativa, existen rubros de la contribución estatal con finalidades específicas que el legislador consideró relevante salvaguardar, como lo son los gastos ordinarios y permanentes, en los rubros de organización y capacitación (artículo 107 del Código Electoral).
En efecto, los dineros correspondientes a la reserva predefinida estatutariamente para gastos permanentes y los que se deriven del eventual “superávit” entre el monto liquidado y aquél al que un partido tiene derecho en virtud de la votación recibida, tienen destinos determinados (artículo 96 de la Constitución Política y artículos 52 inciso p, 89, 95 y 107 del Código Electoral). Esos montos, que el Tribunal debe reservarle a los Partidos para su entrega periódica, no pueden, de ninguna manera, ser empleados para cubrir gastos de campaña de un nuevo período ni, mucho menos, del precluido. Autorizar el uso de esos recursos para cubrir deudas de campaña, equivaldría a frustrar el destino que la legislación expresamente les da, lo cual es improcedente.
No obstante lo anterior, nada impide que el partido, con nuevos ingresos obtenidos de contribuciones privadas o de las actividades económicas que le es lícito desarrollar, cancele posteriormente esos déficits financieros de campañas políticas anteriores.
4.- Pago de créditos, gestionados con el fin de cancelar deudas de campaña, con contribución estatal de la campaña siguiente: Como ya se dijo, es posible que un partido político registre déficit en una campaña electoral. También lo es que, concluida la campaña, recurra a créditos bancarios o personales para cancelar aquellas deudas con sus proveedores que constituyen ese déficit. Lo que no es posible, es que utilice los recursos de la contribución estatal que pudiere llegar a obtener en el siguiente período, para cancelar esas obligaciones.
Lo anterior, en virtud de que, mediante una ficción legal (el traslado de la deuda de un período a otro, a través de un préstamo), se estaría, por así decirlo, renovando pasivos, a efectos de que sean cubiertos con contribución estatal. Esto es improcedente, toda vez que el financiamiento estatal de los partidos lo es para reconocer algunos de sus gastos de campaña, pero no sus pasivos de procesos anteriores.
Tal delimitación es la que se expresa en la máxima según la cual “es imposible integrar el gasto financiero derivado de una campaña a la liquidación de gastos de la siguiente campaña electoral”. Nótese que el supuesto fáctico planteado por el Partido consultante no es el referido en la resolución n° 2435-E-2007 de las 17:00 horas del 14 de setiembre de 2007, en la que se estableció una excepción a dicho precepto. En efecto, en esa ocasión, este Tribunal dijo:
“La jurisprudencia de este Tribunal ha admitido como válido el derecho que tienen los partidos políticos de financiar sus campañas a través de créditos bancarios, debido a que el actual modelo de financiamiento estatal, si bien contempla constitucionalmente la posibilidad del pago anticipado de la contribución estatal -artículo 96, inciso 3)-, lo condiciona a una ley que hasta el momento no se ha emitido (resolución 2476-E-2003 de las 09:45 horas del 15 de octubre del 2003). De manera que, de optarse por este mecanismo de financiamiento, el Estado reconocerá como gasto justificable los intereses que se generen a partir del referido crédito, siempre que el dinero de dicho crédito hubiere sido depositado en la cuenta del partido político.
...
Precisamente, a la luz de esos principios, es que este Tribunal estima que debe reconocerse el esfuerzo que realizan los partidos políticos para buscar un financiamiento que les permita participar en la contienda electoral, pues esa decisión responde a un interés del partido y como tal no se encuentra prohibido en la normativa electoral, por lo que deben reconocerse los gastos financieros que genere dicha operación indistintamente del momento en que se suscriba el referido crédito, ya que en estos casos lo que realmente interesa, para efectos de recibir el aporte estatal, es que los gastos se liquiden en el momento en que se produjeron.
De manera que habiéndose acreditado que el gasto cuestionado se encuentra incluido dentro de los que pueden ser cubiertos con el aporte estatal y que éste existió y que se liquidó en el momento en que se produjo, este Tribunal ... estima que el gasto por concepto del pago de intereses que se objeta debe ser reconocido en su totalidad con el aporte estatal.
En efecto, si bien el crédito se originó en el periodo 2002-2006, lo cierto es que al no cancelarlo el Partido, en su totalidad, antes de que finalizara ese periodo, debió pagar en el siguiente, sea 2006-2010, los gastos financieros en que incurrió por el pago de intereses, correspondientes a los meses siguientes en que se mantuvo vigente el referido crédito, tal y como lo acreditó el Partido, en la respectiva liquidación.
Conviene aclarar, a efecto de evitar equívocos, que los gastos por intereses crediticios correspondientes a periodos posteriores al cierre de la campaña electoral son justificables, siempre que sean liquidados en cualquiera de estos dos momentos: a) en forma posterior, sea en la primera liquidación de gastos de la campaña siguiente a la adquisición del crédito bancario y b) en la misma campaña, cuando sean pagados en forma anticipada.
Es indudable que la situación expuesta, a juicio de este Tribunal, plantea una excepción respecto de este tipo de gastos que obliga a modificar el criterio vertido por este Tribunal en la resolución número 515-E-2004 de las 14:35 horas del 25 de febrero del 2004, en la que se estableció:“imposible integrar el gasto financiero derivado de una campaña a la liquidación de gastos de la siguiente campaña electoral”, ya que de no admitirse la posibilidad de reconocer los intereses que genera un crédito después de finalizar la campaña electoral en que se suscribió el referido crédito, bajo el argumento de que el origen del gasto es anterior, no solo resulta contrario a dos de los principios que rigen esta materia y desarrollados ampliamente por este Tribunal en su jurisprudencia, como lo son la verificación del gasto y el momento en que se realiza el gasto, sino que estaría haciendo nugatorio el derecho de los partidos políticos de recibir el aporte estatal, ya que se admitiría que existen gastos que, a pesar de incluirse dentro de los que pueden ser cubiertos con el aporte estatal, no podrían ser reconocidos ni en la misma campaña ni en la siguiente.” (el resaltado no es del original).
Como se ve, tratábase, en aquella ocasión, de un crédito para cubrir gastos de la campaña electoral, pero gestionado antes de que ésta concluyera. Este Tribunal, entonces, autorizó que los intereses de esa operación (no su principal), fueran reconocidos con la contribución estatal del período siguiente. Lo que el Partido Movimiento Libertario plantea, en cambio, es que se le autorice que un crédito para cubrir sus pasivos de la campaña anterior, gestionado con posterioridad a ésta, sea cubierto con la contribución estatal del período siguiente, lo cual es, por las razones antes indicadas, improcedente.
5.- Emisión de pagarés y de certificados de contribución 2010-2014 para cancelar deudas de período 2006-2010: En el mismo sentido que en la respuesta anterior, emitir pagarés para cubrir deudas de una campaña fenecida con recursos de la siguiente, comporta una ficción legal que, efectivamente, frustra la finalidad de la legislación vigente. Sería, el propuesto (en palabras del propio Partido), un mecanismo para “transferir el pago de esas deudas al período siguiente”, lo que, como se indicó, es improcedente.
Más explícito, e igualmente inválido, sería “emitir certificados de cesión de los eventuales derechos a la contribución estatal del período 2010-2014 para cancelar deudas provocadas por cualquier déficit que se hubiere registrado en la campaña 2006-2010”. Avalar semejante operación no sólo comportaría, además de una violación a la normativa vigente, una autorización para que el Partido comprometa seriamente sus recursos financieros del siguiente cuatrienio y correspondiente campaña electoral y también desmejoraría las condiciones de competencia electoral que nuestro régimen de financiamiento estatal aspira a favorecer.
En su globalidad, nuestro régimen de financiamiento estatal de los partidos políticos, constitucionalmente consagrado, legalmente desarrollado, reglamentariamente reglado y jurisprudencialmente interpretado, apunta a la consolidación de un sistema de partidos políticos competitivo y plural. Se busca, para ello, que los partidos políticos cuenten con las condiciones financieras básicas que les permitan desarrollar sus actividades de manera permanente, a efecto de cumplir con su rol en la formación de la voluntad popular y provisión de la representación política.
Cualquier interpretación de la normativa electoral que favorezca la reducción de las organizaciones partidarias a intermitentes captadoras de votos cada cuatro años (permitiéndoles emplear la casi totalidad de sus recursos financieros en proselitismo político), no sería conforme con los fines establecidos en el ordenamiento jurídico a esas asociaciones privadas de relevante interés público.
POR TANTO
Se evacua la consulta en los siguientes términos: 1).- Los partidos políticos deben registrar en los libros contables sus deudas. La forma, el plazo y las condiciones bajo las que deba cancelar esos pasivos, son los que haya contractualmente establecido con sus acreedores. 2).- Los certificados de cesión adquiridos por terceros que, tras las votaciones, resulten con un contenido dinerario menor a su valor nominal, no pueden ser asumidos como pasivos por el partido político emisor. 3).- No es válido pagar deudas de campaña con la reserva de la contribución estatal para gastos permanentes de organización y capacitación. Esos pasivos sólo pueden ser cancelados con nuevos ingresos obtenidos de contribuciones privadas o de las actividades económicas que le es lícito desarrollar al Partido. 4).- Es improcedente que el Partido utilice los recursos de la contribución estatal, correspondientes a un nuevo período, para cancelar créditos gestionados a efecto de cubrir deudas de campañas anteriores. 5).- Es inválido emitir pagarés contra la contribución estatal que eventualmente llegue a obtener un partido, para cubrir deudas de una campaña fenecida. Notifíquese en los términos del artículo 12 inciso c) del Código Electoral.
Luis Antonio Sobrado González
Mario Seing Jiménez Zetty Bou Valverde
Hermenéutica
Régimen patrimonial de partidos políticos
GRJ/er.-